姜楠

摘要：在既有立法中，通說認為集體土地所有權主體為農民集體。然而農民集體并非具有確定含義的法律主體概念，其具有一定模糊性。對集體土地所有制與集體土地所有權兩個概念的甄別，是實現集體土地所有權主體明晰化的關鍵。法律意義上的集體土地所有權主體并非農民集體，農村土地歸農民集體所有的規(guī)范意義在于宣示集體土地所有制的主體為農民集體。從目前農村實際情況和集體土地所有權的立法現狀來看，集體經濟組織作為集體土地所有權主體具有合理性。以集體土地所有制的本質特征為導向，作為集體土地所有權主體的集體經濟組織具有一定特殊性。同時，集體經濟組織應當具備相應的內部機關以便于集體土地所有權的有效行使。

關鍵詞：集體土地所有制;集體土地所有權;集體經濟組織 ;法實現

作者簡介：姜楠，吉林大學馬克思主義學院講師、博士后研究人員（長春 ?130012）

基金項目：2019年度國家法治與法學理論研究項目一般課題“農村宅基地‘三權分置研究”（19SFB2038）、中國博士后科學基金第66批面上資助項目（2019M660069）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.03.012

農村集體產權是農村地區(qū)居民保障生活、進行農業(yè)生產的重要基礎，是著力提升農村經濟社會發(fā)展水平所不可或缺的物質資源。農村集體產權的核心是集體土地所有權，因而集體土地所有權的落實和完善是農村產權制度改革的重要環(huán)節(jié)。推進我國農村集體產權制度改革、壯大集體經濟必然以集體土地所有權主體的明晰為前提。1集體土地所有權主體的明晰亦是推進農地三權分置制度改革以及宅基地三權分置制度改革的基礎。以不違反中央有關落實集體土地所有權政策規(guī)定為前提，如何在法律制度層面進一步明確集體土地所有權主體，成為農村集體產權制度改革應予以解決的現實問題。

一、集體土地所有權主體的問題與爭議

（一）既有法律對集體土地所有權主體規(guī)定之檢視

如何進一步明確集體土地所有權的主體已經成為目前學術界公認的難題。依據不同的立法目標和時代精神，國家相繼出臺的相關法律都對集體土地所有權主體做出了相應的規(guī)定。但是，這些規(guī)定并沒有完成將集體土地所有權主體在法律上予以明晰化的任務：

首先，《憲法》第10條第2款規(guī)定了哪些土地應當歸集體所有。集體成為憲法規(guī)范意義上的集體土地所有權主體。由于《憲法》的立法任務是對我國基本的政治、經濟制度做出根本性規(guī)定，《憲法》中的規(guī)范具有原則性和綱領性的特征。因此，《憲法》第10條第2款僅僅宣示了集體土地所有權的范圍，即哪些土地歸集體所有，對于何謂集體，沒有予以明確界定?！稇椃ā肪哂懈拘缘匚?，其將集體確定為集體土地所有權主體的意義在于為部門法進一步規(guī)定集體土地所有權主體提供法律依據。

其次，依據《民法通則》第74條第1款的規(guī)定，勞動群眾集體對于勞動群眾集體組織的財產享有所有權。勞動群眾集體組織的財產中包含集體土地，其自然應當歸勞動群眾集體所有。依據該條第2款，集體所有的土地屬于村農民集體所有，其經營、管理者為村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織或村民委員會，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織所有的土地，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有。《民法通則》第74條第1款將集體土地所有權的主體認定為勞動群眾集體，但該條第2款又將集體土地所有權的主體認定為村農民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體。在該條文中，勞動群眾集體、農民集體并沒有被明確界定，兩者究竟是何種關系，勞動群眾集體是否包含后者，還是等同于后者，法律并沒有給出明確答案?！睹穹ㄍ▌t》在《憲法》規(guī)定的基礎上試圖將集體這一概念具體化為勞動群眾集體、村農民集體以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體，但由于上述三個概念沒有被明確界定，集體土地所有權主體認定的復雜性反而有所增加。

再次，1986年制定的《土地管理法》第8條將集體土地所有權主體認定為村內、村以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的三級農民集體，從而使集體土地所有權主體呈現多級化趨勢。之后，《土地管理法》雖經多次修訂（1988年、1998年、2004年、2019年），但有關集體土地所有權主體的規(guī)定并沒有本質上的改變，只是表述上略有不同而已。1這一規(guī)定事實上是對“三級所有、隊為基礎”的農業(yè)合作化時期集體土地事實歸屬的法律確認，2即集體土地所有權的主體由農業(yè)合作化時期的生產隊、生產大隊以及人民公社轉變?yōu)榇鍍燃w經濟組織農民集體、村農民集體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體。但是，與《民法通則》如出一轍，《土地管理法》并沒有對三種農民集體予以明確界定，集體土地所有權主體模糊的現實困境并未被有效破解。

復次，2002年制定的《農村土地承包法》（2009年、2018年修訂）第2條明確規(guī)定，農民集體是集體土地所有權的主體。農民集體的集體土地所有權主體的法律地位得以再次確認，但究竟何為農民集體仍然沒有明確答案。

最后，2007年頒布實施的《物權法》第59條第1款規(guī)定，集體成員集體為農村集體各項財產（動產和不動產）的所有權主體。集體土地當屬不動產范疇，依據上述規(guī)定，其所有權主體應當為成員集體。在立法者看來，農民集體所有的特征表明了集體土地所有權應當歸屬于集體成員集體。在這一集體中，集體成員個體可以憑借成員身份參與土地的經營、管理并從中獲得收益。只有本集體的成員才能享有這些權利。3與《土地管理法》以及《民法通則》不同之處在于，《物權法》解決集體土地所有權主體模糊的現實問題，以引進集體成員權為技術手段?！段餀喾ā穼w土地所有權主體的界定意在使立法從抽象界定集體土地歸農民集體所有轉向為強調具體的成員集體對集體資產的支配。1集體的不動產和動產的所有權主體為成員集體，突出強調了集體土地所有權保障集體成員利益的制度功能，這一規(guī)定更加具有現實意義。但是，集體成員集體在《物權法》中并沒有被明確界定，2由此引發(fā)的問題便是集體成員處于模糊狀態(tài)：集體成員是否特指農民集體成員、在農民集體不明確的情況下如何界定集體成員、集體經濟組織成員是否屬于集體成員、村民會議成員是否屬于集體成員等一系列問題并沒有得到妥善解決。集體成員難以形成有效的運行機制和組織形式，3成員集體實質上只能是成員個體松散化的集合，處于此種狀態(tài)下的集體成員能否真正享有和行使集體土地所有權值得懷疑。由此推定，將集體成員集體認定為集體土地所有權主體的立法抉擇并未能成功解決集體土地所有權主體模糊的現實問題?！段餀喾ā吩诩w土地所有權主體認定方面，沒有取得實質性的進步。4

改革開放以來，我國逐漸恢復法治建設。集體土地所有制的實現方式發(fā)生了深刻變化，集體土地所有權制度成為集體土地所有制在法律層面的表現形式。但學界認為，集體土地所有權脫胎于集體土地所有制，集體土地所有權的法律規(guī)定要體現集體土地公有制意識形態(tài)方面的要求，1其被注入了鮮明的集體土地所有制要素。在政治話語體系中，集體土地所有制屬于社會主義公有制的組成部分，其與社會主義意識形態(tài)緊密聯系在一起。2集體土地所有權需要體現黨的政治價值取向和普適性的共產主義理念和思想。3這表明，集體土地所有制成為集體土地所有權形成和發(fā)展的決定性基因，也表明所有制至上理念的影響并未徹底消除。

抽象意義上的集體土地所有制的實現作為集體土地所有權制度建構的指引和方向，使得集體土地所有權制度的政治宣示的作用遠遠超過了法律制度應當具備的規(guī)范作用，這就產生了一種所有制與所有權必然一一對應的“照相式”的公有制實現理論。4法律對于集體土地所有制的規(guī)定，被錯誤地視為對集體土地所有權的規(guī)定，兩種規(guī)定發(fā)生了混淆。集體土地所有制主體被錯誤地認定為集體土地所有權主體是這一混淆產生的必然后果。集體土地所有制主體與集體土地所有權主體之間的界限被不當地消弭了。但是，由于農民集體是一個極度抽象的集合體，不是一個具有確定性的法律概念，5集體究竟是何物成了法律上難以解開的謎題。集體之所以成為法律上難解的謎題，原因在于農民集體是實現集體土地所有制政治運動的產物，其并非按照法律制度邏輯設計的概念。6

如此一來，農村土地歸農民集體所有的規(guī)范意義應當另做一番解讀：其是對集體土地所有制的確認，其意義僅僅在于為集體土地所有制提供正當的法律基礎。簡言之，農民集體是法律確認的集體土地所有制的主體，集體土地所有權主體不能簡單地認定為農民集體。法律對集體土地所有制主體的確認，僅表明集體土地實質上的、最終意義上的歸屬主體為農民集體，7但并不意味著法律意義上的集體土地所有權主體就是農民集體。

三、集體土地所有權主體明晰化的應然選擇——農村集體經濟組織

（一）集體經濟組織作為集體土地所有權主體之證成

集體土地所有權主體與集體土地所有制主體的區(qū)分，意味著農民集體應當被定位為集體土地所有制主體，而并非集體土地所有權主體。既有法律在認定集體土地歸農民集體所有的同時，又明確了集體經濟組織有權行使集體土地所有權。依據《物權法》第60條的規(guī)定，三級集體經濟組織均具有行使集體土地所有權的法定權利，從而使集體經濟組織與集體土地所有權在法律制度層面建立起了必然聯系。有權行使集體土地所有權的集體經濟組織作為集體土地所有權主體具有一定正當性，理由如下：

其一，《民法總則》賦予了集體經濟組織以特別法人資格（第96條）。集體經濟組織成為法律認可的民事主體，行使相應的權利、履行相應的義務、承擔相應的責任，將其認定為集體土地所有權主體，有利于集體土地所有權主體摘掉模糊的負面標簽，借助具體的民事主體類型實現具象化的蛻變。在特定的歷史時期，高級農業(yè)合作社和人民公社對集體土地享有絕對的支配權，扮演了所有者角色。依據《高級農業(yè)生產合作社示范章程》，高級農業(yè)生產合作社是勞動農民在黨和政府的領導下，以自愿和互利為原則組織起來的農村集體經濟組織。人民公社是在高級農業(yè)生產合作社基礎上聯合組成的集體化程度更高的具有社會主義性質的互助、互利的集體經濟組織。1但是，農民集體在農業(yè)合作化歷史發(fā)展過程中從未以組織化的形式出現。2可見，集體經濟組織享有集體土地所有權具有一定的歷史基礎。集體土地所有權主體必須是實體化的組織且應當與政策選擇相契合。32016年，中共中央、國務院印發(fā)《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的實施意見》明確指出，堅持集體土地所有制，集體所有的土地是集體經濟組織成員的主要資產。由于集體經濟組織是獨立的民事主體，其具有獲得集體資產的法律能力，因而與集體經濟組織成員的個人資產相區(qū)分。集體土地并非是集體經濟組織成員的個人財產，集體經濟組織成員以一種組織合作化的方式對集體土地占有、使用、收益和處分。成員組織化是團體形成的重要表征，這就使集體經濟組織成為集體成員享有集體土地權益、行使土地管理、經營權利的主體表現形式。在中央政策中，集體土地是集體經濟組織成員的資產的表述，事實上意味著集體土地是集體經濟組織的資產，兩者的法律內涵應當是相同的。可見，從新時期中央政策文件表述來看，集體經濟組織作為集體土地所有權主體這一觀點與中央政策精神是一致的，集體經濟組織應當成為集體土地的所有權主體。4

其二，集體經濟組織作為集體土地所有權主體，其與權利行使主體實現了內在統(tǒng)一，有利于集體土地所有權主體的明確界定。權利主體享有特定權利并對該權利自主行使是權利主體與權利客體相結合的一般性配置。集體土地所有權主體與集體土地所有權行使主體相分離的制度設計暗含了立法者默認農民集體不具備行使集體土地所有權的能力。一方面認定其為所有權主體，一方面又否認其能夠行使集體土地所有權，這一做法本身有違所有權制度的一般原則，5表面上看是賦予了農民集體所有權，然而事實上，農民集體土地所有權主體的地位早已搖搖欲墜，被剝奪殆盡。6從既有立法效果來看，兩者的區(qū)分使得集體經濟組織享有了行使大部分集體土地所有權的權利，而所謂的集體土地所有權主體——農民集體——幾乎不享有任何行使集體土地所有權的權利，其空有集體土地所有權主體之名，而無集體土地所權主體之實。另外，集體土地所有權主體與集體土地所有權行使主體的區(qū)分會引發(fā)出如何界定兩者關系的法律難題，7集體土地所有權主體也并未因這一制度設計而明晰化。與之相反，集體土地所有權主體與集體土地所有權行使主體相分離，使得認定集體土地所有權主體的問題更加復雜化，集體土地所有權主體的界定難上加難，集體土地所有權主體也隨之變得模糊，更深地隱藏在云山霧罩之中。1

其三，將集體土地所有權主體認定為集體經濟組織，集體土地所有權主體的民事責任將得以進一步落實。在農村土地承包過程中，集體經濟組織是法定的發(fā)包方（《農村土地承包法》第5條），集體經濟組織亦有權出租集體經營性建設用地、出讓集體經營性建設用地使用權（《土地管理法》第63條第2款）。在特定條件下，集體經濟組織對于特定的用于非農建設的集體土地使用權享有收回權（《土地管理法》第66條）。此外，集體土地在被依法征收時，征收人將土地補償費用發(fā)放給集體經濟組織。同時，需要安置的人員由集體經濟組織統(tǒng)一安置的情況下，土地征收人將征收土地的安置補償費支付給集體經濟組織，不再支付給被安置人員（《土地管理法實施條例》第26條），集體經濟組織在土地征收過程中履行了集體土地所有權人的相應職責。2可以說，集體經濟組織享有集體土地所有權主體應當享有的大部分權利，在日常生活中幾乎完全扮演了集體土地所有權主體的角色。如果法律不能確認集體經濟組織的集體土地所有權主體的法律地位，在農民集體無法承擔相應的民事責任的情況下，集體經濟組織在行使特定集體土地權利過程中，極有可能借以自身并非法定的集體土地所有權主體而推卸相應的民事責任。由是觀之，法律賦予集體經濟組織以集體土地所有權主體的法律地位，使得集體土地所有權主體的民事責任得以明確，對于維護正常的法律秩序具有重要而現實的意義。3

（二）集體經濟組織作為集體土地所有權主體的必要條件

集體經濟組織作為集體土地所有權的主體，需要以法律明確集體經濟組織為我國農村地區(qū)必須建立的集體組織為必要條件。依據既有政策以及法律規(guī)定，村內、村以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以分別設立集體經濟組織。但是，各農村地區(qū)建立集體經濟組織的實際狀況存在較大差異。有的農村地區(qū)僅僅建立村集體經濟組織，沒有建立村內集體經濟組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織;有的農村地區(qū)僅僅建立了村集體經濟組織、村內集體經濟組織，沒有建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經濟組織;有的農村地區(qū)根本沒有建立相應的集體經濟組織。這一現象的產生與改革開放初期我國推行建立集體經濟組織的政策態(tài)度具有莫大關系。

1983年中央一號文件明確提出，在農村地區(qū)推行政社分離改革。這一改革的核心在于將公社行政管理職能與經濟職能相分離。公社的政權組織職能由農村地區(qū)獨立的政權組織承擔，經濟職能由集體經濟組織承擔。1984年中央一號文件對于集體經濟組織予以明確規(guī)定：首先，集體經濟組織是區(qū)域性的經濟合作組織，這一組織以土地公有制為基礎;其次，集體經濟組織沒有統(tǒng)一的名稱，既可以稱為農業(yè)合作社，又可以稱為經濟聯合社，還可以由集體成員集體決定使用何種名稱;再次，集體經濟組織可以在大隊或聯隊范圍內設定，也可以在生產隊內設定;最后，集體經濟組織可以與村委會分別設立，亦可以在村民委員會內部設定，一套班子兩塊牌子。此外，集體經濟組織的成員可以是來自不同地區(qū)的農民，不受地域限制，但其設立必須遵循自愿原則。農民可以參加既有的集體經濟組織，亦可以聯合一定數量的農民成立新的不同組織形式、不同規(guī)模的具有農業(yè)合作性質的集體經濟組織。公社如果已經成立相應的集體經濟組織，應當充分發(fā)揮其優(yōu)勢。如果沒有成立相應的集體經濟組織，農民可以自發(fā)成立相應的集體經濟組織;沒有條件設立的，亦可以不設立集體經濟組織。

由此可見，在當時的歷史條件下，集體經濟組織的設立具有兩方面特征：一是該組織的設立并不具有強制性，在沒有條件設立的地方可以不設立該組織，體現了相當的靈活性;二是集體經濟組織的設定具有一定的依附性色彩，即村集體經濟組織的職能可以由村委會行使，同一機構具有兩種職能。這兩個特征導致集體經濟組織在各個農村地區(qū)成為并非必須設立的集體組織，設立或者不設立都不違反中央政策的規(guī)定。中央政策之所以沒有強制各個農村地區(qū)必須設立集體經濟組織，主要是考慮到當時我國農村各個地區(qū)的實際情況存在較大差異，有些經濟基礎較好的農村地區(qū)有能力設立集體經濟組織，而一些經濟基礎較差的農村地區(qū)沒有能力設立集體經濟組織，若以政策命令的方式要求各個農村地區(qū)統(tǒng)一建立集體經濟組織不具有可行性，亦違反實事求是的原則。受到當時農村經濟發(fā)展條件的制約，中央政策才沒有強制各個農村地區(qū)建立集體經濟組織。但現如今，與上個世紀八十年代相比，我國農村集體經濟的發(fā)展已經取得長足進步。1集體經濟的壯大迫切需要明確集體產權的歸屬主體，進而強化產權主體對集體產權的有效經營和管理，實現集體資產的保值、升值。集體經濟組織是當前我國實施鄉(xiāng)村振興的基本組織單位，亦是未來我國制定《鄉(xiāng)村振興法》所應當確定的基本組織單位。2從這一現實角度出發(fā)，為了避免集體土地所有權權利主體的缺位，未來我國應當在相應法律中明確集體經濟組織是農村地區(qū)法定的、必須設立的集體組織。各個農村地區(qū)應當依照法律的相關規(guī)定，逐步建立相應的集體經濟組織，從而使集體經濟組織在農村地區(qū)不再是可有可無的集體組織。

四、集體土地所有權主體視域下的集體經濟組織

（一）作為集體土地所有權主體的集體經濟組織的特征

集體土地所有制與集體土地所有權在理論上雖然不能混淆，但也不能因此而否定集體土地所有制與集體土地所有權有關。3雖然在法律層面集體經濟組織取得集體土地所有權主體的法律地位，但集體土地所有權的性質不會由此發(fā)生改變，這一權利仍然是法律實現集體土地所有制的基本形式，集體土地所有權制度的發(fā)展不能脫離集體土地所有制的軌道。4符合集體所有制的本質要求是實現集體土地所有權主體清晰化應當遵循的基本原則。以這一原則為指導，集體經濟組織必然內含以下特征：

第一，集體經濟組織成員構成范圍應當與農民集體成員的構成范圍具有一致性。集體土地所有權主體的確認不僅要在法律制度框架內進行，還要體現集體土地所有制的內涵和價值。集體土地所有權主體是集體土地所有制主體在法律層面的反映，是集體土地所有制主體具體為法人組織的實現過程。5因此，集體經濟組織成員與集體成員在構成范圍上是同等的，不應存在差異。農民個體只要具備農民集體成員資格即具有集體經濟組織成員資格，滿足集體成員資格條件的村民即成為集體經濟組織成員，集體經濟組織成員與農民集體成員的范圍實現了統(tǒng)一。此外，將農民集體成員范圍與集體經濟組織成員范圍做統(tǒng)一處理，其現實意義在于避免農民集體經濟組織以農民集體成員不屬于集體經濟組織成員為由，否認其享有集體土地權益。此時，農民集體與農村集體經濟組織合二為一，兩者法律人格相統(tǒng)一，6農民集體就表現為集體經濟組織。7集體土地所有制主體、集體土地所有權主體以法律技術化的處理為紐帶成功地形成相互對接，實現了集體土地所有制主體的法律化。

第二，集體經濟組織成員的法律地位平等。集體土地所有制主體應當是個體農民聯合建立的共同體，共同體成員對土地（生產資料）進行公共占有。1在這一共同體中，由于個體農民共同占有土地這一生產資料，農民個體不能對集體土地形成壟斷和獨占，個體農民之間不存在以雇傭無土地者方式剝削他人的經濟基礎，相互之間地位平等。集體土地所有制主體的地位平等這一特征，亦決定了保障成員平等是集體土地所有權主體建構應當遵循的價值目標之一。2因此，集體經濟組織成員作為集體土地所有權主體的成員具有平等的法律地位，這種法律地位的平等主要表現為集體經濟組織全體成員有權平等地參與集體土地經營、管理，全體成員對于上述事項的決議享有平等的表決權。未經法定程序，集體經濟組織不得剝奪其表決權。此外，對集體土地提供的各種保障性權益的平等享有亦是集體經濟組織成員地位平等的具體體現。具體而言，集體經濟組織成員平等享有取得承包地、獲得宅基地等權利，還享有基于其成員身份請求分配集體土地收益的權利。3

第三，集體經濟組織的責任能力受到一定的限制。集體經濟組織一旦成為集體土地所有權主體，集體土地所有權自然歸屬于集體經濟組織。但按照集體土地所有制保障全部集體成員均等占有土地資源并享有土地收益的本質要求，集體土地所有權的主體不能發(fā)生變更，集體土地所有權不能成為交易對象。否則，集體土地所有權的主體將就此改變，集體土地所有權的性質將發(fā)生變化，集體土地所有制將遭到破壞。由此決定，集體土地所有權不能成為集體經濟組織清償法人債務的責任財產，其清償債務的責任能力進而受到一定限制。

第四，集體經濟組織的設定以及主體資格的消滅具有法定性。集體土地所有權制度的確立以集體土地所有制為基礎，作為集體土地所有權主體的集體經濟組織是集體土地所有制主體——農民集體的法律主體形式，是法律對集體土地所有制予以確認的結果。因此，集體經濟組織無須審批以及辦理法人登記，一經法律確認便取得法人主體資格（《民法總則》第99條第1款）。同時，集體土地所有權始終以集體土地所有制為發(fā)展路向，由此決定了作為集體土地所有權主體的集體經濟組織主體資格的消滅具有法定性，集體經濟組織成員不允許以意定的方式解散集體經濟組織。否則，集體土地所有權因權利主體資格的喪失將會轉移給其他權利主體，集體土地所有權難免發(fā)生異化，集體土地所有權可能背棄集體土地所有制的本質要求，成為一種具有私有屬性的法人所有權，集體經濟組織成員的土地權益難以獲得應有的法律保障。因此，集體所有制決定了集體經濟組織不會因組成人員的決議而解散。4

第五，作為集體土地所有權主體的集體經濟組織是一種類型化的法人，其組織形式具有多樣性，例如，農村經濟合作社、農村經濟合作聯社等農村經濟實體都可以作為享有集體土地所有權的集體經濟組織。但這些組織應當具備特別法人的屬性，5且符合集體土地所有制的本質要求。

（二）作為集體土地所有權主體的集體經濟組織的構造

集體土地在眾多集體資產中具有重要的地位，集體經濟組織行使集體土地所有權需歷經以下程序：其一，集體土地所有權主體形成行使集體土地所有權的意志。在集體土地所有權中，主體的成員集合性是其固有特征。6因此，集體土地所有權的行使必須由全體集體經濟組織成員依據法定或約定的表決程序形成團體意志，這一團體意志即為集體經濟組織的意志。這一團體意志以行使集體土地所有權為內容。其二，集體土地所有權行使主體意志的傳達。全體成員形成以集體土地所有權行使為內容的集體意志后，這一意志由意志形成機關傳達其他機關，使機關成員知曉該團體意志。其三，集體土地所有權主體以行使集體土地所有權為內容的意志應當形成對外的意思表示行為。集體經濟組織行使集體土地所有權最終需要對外發(fā)生相應的法律效力，這一效力的產生需要集體土地所有權主體將行使權利的意志轉化為相應的意思表示行為。否則，集體土地所有權主體的意志難以發(fā)生法律效力。其四，集體土地所有權的行使應當受到特定的內部監(jiān)督。集體經濟組織全體成員經過決議形成行使集體土地所有權的團體意志，特定機關對這一團體意志予以執(zhí)行，而這一團體意志的形成是否符合團體利益、集體經濟組織的特定機關是否忠實地執(zhí)行了該團體意志，需要予以一定的監(jiān)督。

依據集體土地所有權行使的特定程序，集體經濟組織內部需要設定相應機關，使其發(fā)揮特定的職能以保障集體土地所有權能夠有效行使，明確集體經濟組織治理結構中各方的權力、責任和義務關系。1

首先，集體經濟組織應當設定權力機關。這一機關的構成人員為全體集體經濟組織成員（集體成員），該機關的決議代表了集體經濟組織的意志。在集體經濟組織成員數量適中的情況下，這一機關的權力由全體集體經濟組織成員行使，其表決機制為平均主義的多數決原則，即每一個集體經濟組織成員均享有表決權，各個表決權之間沒有差異。這種多數決原則是堅持集體土地所有制的必然要求。2如果集體經濟組織成員的數量較多，這一機關的權力可以由全體集體經濟組織成員選舉出的成員代表行使。成員代表僅僅是集體經濟組織成員委托的簡單執(zhí)行者，他對選舉人負責，可以被罷免，并無任何特權，其只是選舉人推選出的領取微薄報酬的“監(jiān)工和會計”。3集體經濟組織成員代表或全體成員可以做出決議，將集體土地日常的經營、管理事項授權集體經濟組織執(zhí)行機關代替權力機關做出決議。其授權范圍必須明確記載于集體經濟組織章程之中。執(zhí)行機關代行決定權的范圍僅僅限于章程記載的事項，而對于有關集體土地使用、處分等重大事項應當由集體經濟組織權力機關表決通過。至于集體土地使用、處分等重大事項的具體內容，可以由集體經濟組織章程予以規(guī)定。

其次，集體經濟組織應當具備執(zhí)行機關。執(zhí)行機關是集體經濟組織必須具備的常設機關，其功能在于按照權力機關的意志忠實履行對外代表集體經濟組織的相關職責。這一機關的組成人員可以是本集體經濟組織成員或集體經濟組織成員以外的人員，其具體的選定或聘任程序應當由章程予以明確規(guī)定。事實上，為了提高集體經濟組織執(zhí)行機關管理、經營集體土地的專業(yè)化、職業(yè)化水準，避免集體經濟組織成員同時成為不同機關的組成人員進而發(fā)生身份重疊，集體經濟組織的執(zhí)行機關可以由聘任的職業(yè)管理人員組成。對此，集體經濟組織章程可以就執(zhí)行機關履行與集體土地所有權相關職責做出具體規(guī)定。

再次，集體經濟組織應當設定監(jiān)督機關。監(jiān)督機關的功能在于監(jiān)督集體經濟組織執(zhí)行機關在執(zhí)行權力機關做出的有關集體土地經營管理、使用、處分等相關決議的過程中是否侵害集體經濟組織的合法權益。這一機關的組成人員由集體經濟組織權力機關在執(zhí)行機關成員以外的集體經濟組織成員中選定，選定程序應當由章程予以明確規(guī)定。監(jiān)督機關發(fā)現執(zhí)行機關在執(zhí)行權力機關有關集體土地所有權相關決議時有侵害集體經濟組織合法權益的行為，有權要求執(zhí)行機關糾正、停止其不當行為。執(zhí)行機關拒絕上述請求的，監(jiān)督機關可以以集體經濟組織名義向法院提起訴訟。

集體經濟組織成員為了維護集體經濟組織的合法權益，在特定條件下發(fā)揮了監(jiān)督作用。從一定意義上講，集體經濟組織成員在某種程度上可以被視為一種權力廣泛而具有潛在性的監(jiān)督機關。具體而言，集體經濟組織成員在集體土地所有權受到侵害，而集體經濟組織機關無所作為時，可以以自己的名義提起派生訴訟：一是集體經濟組織權力機關做出的有關集體土地所有權的決議侵害集體經濟組織合法權益的，集體經濟組織成員有權請求權力機關糾正這一決議行為。如果權力機關拒絕這一請求的，占集體經濟組織成員總數一定份額的組織成員可以以集體經濟組織成員名義提起訴訟。二是集體經濟組織執(zhí)行機關沒有執(zhí)行權力機關做出的有關集體土地的決議或執(zhí)行該決議的行為侵害集體經濟組織合法權益的，集體經濟組織成員有權請求監(jiān)督機關或權力機關督促其履行相應的職責或制止其侵害行為。如果監(jiān)督機關或權力機關拒絕這一請求，占集體經濟組織成員總數一定份額的組織成員可以以集體經濟組織成員名義提起訴訟。三是監(jiān)督機關拒不履行監(jiān)督職責或在履行監(jiān)督職責過程中侵害集體經濟組織合法權益的，集體經濟組織成員有權請求權力機關督促其履行相應職責或制止其侵害行為。如果權力機關拒絕這一請求，占集體經濟組織成員總數一定份額的組織成員可以以集體經濟組織成員名義提起訴訟。派生訴訟制度不僅僅作為保護股東利益的公司法制度，其適用范圍應當進一步擴展。1為了促進集體土地所有權保護機制的完善，法律應當賦予集體經濟組織成員以派生訴訟權利。

Abstract：In the existing legislation， it is generally believed that the subject of collective land ownership is the peasant collective. However， the peasant collective is not a concept of a legal subject with a definite meaning， which is somewhat ambiguous. The identification of the concepts of collective land ownership system and collective land ownership is the key to achieving the subject clarity of collective land ownership. While the subject of collective land ownership in the legal sense is not peasant collective， the normative significance of rural land belonging to peasant collective is to declare that the subject of collective land ownership is peasant collective. In the light of the current situation in rural areas and the current status of legislation on collective land ownership， collective economic organizations are reasonable as subjects of collective land ownership. The collective economic organizations as the subject of collective land ownership have certain specificity， guided by the essential characteristics of collective land ownership system. At the same time， collective economic organizations should have the appropriate internal organs so as to facilitate the effective exercise of collective land ownership.

Key words： collective land ownership system， collective land ownership， collective economic organization， legal realization