韓大元 田亮

2020年6月30日，香港市民在銅鑼灣街頭支持實(shí)施香港國安法。

在我看來，這次香港國安法的立法時(shí)間雖看起來比較短，但準(zhǔn)備工作比較充分，法律有諸多亮點(diǎn)。

比如立法程序。根據(jù)全國人大常務(wù)委員會(huì)立法程序和立法法第二十九條、第三十條的規(guī)定，一般的立法都是走三讀程序，但根據(jù)立法法第三十條的規(guī)定，如對法律案，各方面意見比較一致的，可以經(jīng)兩次常委會(huì)會(huì)議審議后交付表決。不是所有法律都要走三讀程序。6月18日至20日召開的十三屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議，第一次審議香港國安法草案，這是一讀程序。全國人大常委會(huì)會(huì)議通常兩個(gè)月開一次，但在今年6月一個(gè)月之內(nèi)開了兩次。6月28日至30日，十三屆全國人大常委會(huì)召開第二十次會(huì)議，進(jìn)入二讀程序，對第一次審議時(shí)常委會(huì)委員提出的問題進(jìn)一步修改完善。由于大家意見基本一致，針對國安法草案進(jìn)行審議后交付表決，這樣香港國安法6月30日就公布實(shí)施了。

絕大多數(shù)案件由特區(qū)管轄

其實(shí)，建立維護(hù)香港國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的基本構(gòu)想和主要方向，在去年10月31日黨的十九屆四中全會(huì)決定中已經(jīng)明確，這是國家治理體系中的一個(gè)重要定位。為了落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)的決定，全國人大今年5月28日通過關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定，這次決定還授權(quán)全國人大常委會(huì)就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制制定相關(guān)法律，切實(shí)防范、制止和懲治分裂國家、顛覆國家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)等嚴(yán)重危害國家安全的行為和活動(dòng)。根據(jù)全國人大的決定，常委會(huì)開始香港國安法的立法工作。

全國人大的決定并不只是闡述一個(gè)原則，它為制定香港國安法搭建了比較詳細(xì)的、制度性的框架，比如規(guī)定了4類嚴(yán)重危害國家安全的罪行。這個(gè)決定同時(shí)對建立什么樣的機(jī)構(gòu)也做了安排：中央在香港設(shè)立維護(hù)國家安全的機(jī)構(gòu)，香港特別行政區(qū)自己也設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)。決定雖然沒有明確說具體的名稱，但已明確要建立國家層面和特別行政區(qū)層面的維護(hù)國家安全機(jī)構(gòu)。此外，決定還明確香港國安法要列入香港基本法附件三，在實(shí)施方式上采取在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施，不需要當(dāng)?shù)亓⒎▽?shí)施。

香港社會(huì)各界通過多種途徑提出意見。第一種，常委會(huì)開會(huì)時(shí)，參加會(huì)議的香港全國人大代表和全國人大常委會(huì)委員，向起草部門反映他們接觸的香港各界人士的意見。第二種，有關(guān)部門到香港去征求意見。第三種，香港社會(huì)各界通過全國人大網(wǎng)站等不同途徑反映意見。

比如，香港國安法在國安案件的管轄權(quán)方面確立了兩種程序，即絕大多數(shù)的案件由特區(qū)管轄，包括立案偵查、檢控、審判、刑罰執(zhí)行等，同時(shí)中央保留在極特殊情況下的直接管轄權(quán)，體現(xiàn)了對特別行政區(qū)的高度信任。這在法律上具有合法性，體現(xiàn)“一國兩制”的精神。香港的法律體系跟內(nèi)地法律制度不同，保留普通法傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)判例，判例對司法案件產(chǎn)生重要影響。那么中央在哪種具體情形下直接行使管轄權(quán)？有些人希望法律中能列舉中央行使管轄權(quán)的情形，以明確規(guī)范的內(nèi)涵。香港國安法第五十五條就回應(yīng)了香港社會(huì)的關(guān)注，列舉了三種情況。一是案件涉及外國或境外勢力進(jìn)入的復(fù)雜情況，特區(qū)政府處理起來有困難;二是特區(qū)政府無法有效執(zhí)行國家安全法的嚴(yán)重的情況;三是國家安全面臨重大現(xiàn)實(shí)威脅。雖然重大現(xiàn)實(shí)威脅仍有具體解釋的空間，但已明確了其涵義，如國家安全受到明顯、嚴(yán)重、根本性的損害，如果中央不采取直接管轄，會(huì)影響整個(gè)國家的安全。這一條既明確了中央在特殊情況下維護(hù)國家安全的管轄權(quán)，同時(shí)列舉行使管轄權(quán)的三種情形，提供了合理預(yù)期和指引。這是對香港方面意見的一個(gè)很好的回應(yīng)。

當(dāng)然，列舉三種情形后，可能還有一個(gè)大家關(guān)切的問題，即中央管轄權(quán)的行使是駐港國安公署自己決定，還是中央有個(gè)批準(zhǔn)程序？對此，法律當(dāng)中也做了一個(gè)合理的程序性安排：出現(xiàn)這三種情形時(shí)，由駐港國安公署或者特區(qū)政府提出，由中央人民政府批準(zhǔn)。

由于香港國安法的起草工作中遵循了兼顧國家法律、特區(qū)本地法、普通法制度之間的對接、互補(bǔ)的原則，使法律條文以及文字表達(dá)，盡可能符合特別行政區(qū)的法律文化與習(xí)慣，盡可能回應(yīng)各界的期待，為法律實(shí)施也奠定了民意基礎(chǔ)。

改變了過去的立法模式

黨的十九屆四中全會(huì)決定提出，要完善“一國兩制”的制度體系，并把“一國兩制”確定為支撐中國特色社會(huì)主義制度體系的重要制度。這就需要我們客觀分析“一國兩制”的制度體系中，還存在哪些薄弱環(huán)節(jié)，哪些需要完善。去年修例風(fēng)波以來，香港成了一個(gè)國家安全不設(shè)防的地方，暴露出國家安全的制度短板與重大風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)基本法第23條，特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止叛國、分裂國家等七種危害國家安全的行為。但香港回歸23年來特區(qū)政府一直沒有完成這一憲制義務(wù)，香港也成了西方反華勢力遏制中國的一個(gè)基地。沒有國家安全的法律制度，市民應(yīng)該享有的權(quán)利和自由等基本法確定的制度就沒有保障。

我們應(yīng)該如何建立香港維護(hù)國家安全的法律制度？這部法律體現(xiàn)了兩大創(chuàng)新。

第一個(gè)創(chuàng)新，將法律制定和執(zhí)行機(jī)制有效結(jié)合起來。過去有些法律制定之后，得不到有效實(shí)施，因?yàn)闆]有建立法律有效實(shí)施的配套機(jī)制。香港國安法彌補(bǔ)了這樣一個(gè)缺陷，在建立維護(hù)國家安全的法律制度的同時(shí)，配套設(shè)計(jì)有效的執(zhí)行機(jī)制。這個(gè)執(zhí)行機(jī)制就首先體現(xiàn)在中央和特區(qū)各自設(shè)立的維護(hù)國家安全的機(jī)構(gòu)，其目的就是為了實(shí)施法律。中央在香港設(shè)立駐港國家安全公署，香港設(shè)立國安委，大部分案件由香港管轄，駐港國安公署負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、組織，只管轄小部分案件。這就是香港國安法實(shí)施的配套、有效的制度保障與組織保障。

第二個(gè)創(chuàng)新，這部法律改變了過去實(shí)體法和程序法相互分離、組織規(guī)范和實(shí)體規(guī)范分離的立法模式。比如刑法是實(shí)體法，有專門的刑法典;刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法，是一類單獨(dú)的程序法;國務(wù)院組織法、法院組織法等，又是單獨(dú)的組織法規(guī)范。這是三套不同的法律規(guī)范。香港國安法突出問題導(dǎo)向，從國家安全的特點(diǎn)出發(fā)，將設(shè)計(jì)國家安全的實(shí)體、程序與組織規(guī)范有機(jī)結(jié)合起來，形成了一部綜合性的法律規(guī)范，把三種過去我們認(rèn)為不同的法律規(guī)范融合在一部法律當(dāng)中，強(qiáng)化了不同規(guī)范的協(xié)調(diào)性和法律實(shí)施的時(shí)效性，這在立法體例上是大膽的創(chuàng)新。

澳門國安法有3000多字，中華人民共和國國安法有6000多字，而香港國安法有9595字，繁簡適度，粗細(xì)結(jié)合。它總共有66條，承載了這三種規(guī)范。第二章、第五章是組織規(guī)范，分別對香港國安委和駐港國安公署做了規(guī)定。第三章是實(shí)體性規(guī)范，規(guī)定了哪些行為是犯罪、怎么處罰。如分裂國家罪，首要分子或者罪刑重大的，處無期徒刑或者十年以上有期徒刑;積極參加的，處三年以上、十年以下有期徒刑;其他參加者，處三年以下或者拘役、管制，等等。根據(jù)社會(huì)危害程度，又分成了三種處罰，是非常科學(xué)的。第四章是訴訟程序。

這部法律的制定遵循兩個(gè)原則。第一，在起草過程中兼顧國家法律和特區(qū)法律制度的銜接。香港國安法是全國人大常委會(huì)制定的全國性法律，但是它畢竟在香港實(shí)施，所以需要不同法律制度之間的對接。第二，在國家安全和人權(quán)保障之間尋求合理平衡。維護(hù)國家安全會(huì)限制特定人的權(quán)利自由，但這種限制要保持合理的界限。

例如，第四條明確規(guī)定，香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全應(yīng)當(dāng)尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)香港特別行政區(qū)居民根據(jù)基本法和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利的國際公約》適用于香港的有關(guān)規(guī)定享有的包括言論、新聞、出版的自由，結(jié)社、集會(huì)、游行、示威的自由在內(nèi)的權(quán)利和自由。

三個(gè)功能中，首要功能是防范

2020年5月31日，香港市民來到“香港各界撐國安立法聯(lián)合陣線”設(shè)于上環(huán)的街站，簽名支持涉港國安立法。

防范、制止和懲治功能是針對危害國家安全犯罪采取的事前預(yù)防、事中控制和事后處置的手段和措施，其中防范是首要的功能，也是維護(hù)國家安全的必然要求。習(xí)近平總書記曾多次講，法治的作用是“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”。固根本就是建立制度，利長遠(yuǎn)就是利于長治久安。我們過去比較忽略的功能是“穩(wěn)預(yù)期”。就是說法治要履行預(yù)防功能，不只是強(qiáng)調(diào)事后應(yīng)對、事后究責(zé)。國家安全關(guān)系重大，要把防范作為優(yōu)先的任務(wù)。香港國安法特別強(qiáng)調(diào)“防范”理念，這也是我們應(yīng)該要高度關(guān)注的。

現(xiàn)代社會(huì)，由于科技發(fā)達(dá)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)以及敵對勢力對中國的遏制等因素，我們面對的國家安全形勢越來越嚴(yán)峻，越來越不確定。很多傳統(tǒng)的國家安全理念也在發(fā)生變化。對未來的國家安全案件，我們有時(shí)候無法預(yù)測。這就要求我們居安思危，在中央保留直接管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化預(yù)防功能，使各種制度起到“穩(wěn)預(yù)期”作用。

人們可能關(guān)注較多的是香港國安法第三章，罪行和處罰。但是這部法律的功能不只體現(xiàn)在第三章，實(shí)際上它要履行的是第一條規(guī)定的3個(gè)功能，即6個(gè)字：防范、制止、懲治。第三章講的是其中的懲治功能?！胺婪丁敝傅氖鞘孪炔扇〈胧?，防止危害國家安全的事發(fā)生。比如第九條、第十條規(guī)定，特區(qū)要加強(qiáng)國家安全的防范工作，對學(xué)校、社團(tuán)等進(jìn)行國家安全教育。法律最重要的功能就是防范。

2020年5月31日，居住在上海的香港市民在印有“撐國安立法簽名活動(dòng)”的背景板上簽名。

如防范上出現(xiàn)了漏洞，就要加以“制止”，對正在發(fā)生的危害國家安全的行為采取措施，不讓它繼續(xù)發(fā)生。如香港國安法第四十三條第一款規(guī)定，警務(wù)處維護(hù)國家安全的部門在辦案時(shí)可以采取一些措施，比如搜查可能存有犯罪證據(jù)的住所、車輛、船只、航空器等。第四十三條實(shí)施細(xì)則在7月7日正式刊憲、生效。這個(gè)細(xì)則規(guī)定得很詳細(xì)，在程序上做了特殊規(guī)定。一般情況下，警務(wù)人員向裁判官申請手令，但在特殊情況（如緊急情況下），助理處長級或者以上警務(wù)人員可授權(quán)其人員在無手令的情況下，進(jìn)入有關(guān)地方搜查證據(jù)。這樣的細(xì)則就有利于落實(shí)“制止”功能。

2020年7月1日，香港一暴徒給摩托車插上“港獨(dú)”標(biāo)語，并騎車撞傷警察。

不久前，我參與了香港大學(xué)舉辦的一次討論會(huì)，大家也討論到第四十三條。大家認(rèn)為，為維護(hù)國家安全利益限制自由是必要的，但是這種限制應(yīng)該有程序保障。比如第四十三條規(guī)定，警察可以懷疑某些處所有犯罪證據(jù)并實(shí)施搜查，對有合理理由懷疑涉及實(shí)施危害國家安全犯罪的人員進(jìn)行截取通訊和秘密監(jiān)察。有些香港法律界人士擔(dān)心，這就存在侵犯通信自由的可能：到底什么樣的理由是“合理理由”？由誰來判斷其合理性？這樣的概念表述是不是太寬泛？這可能導(dǎo)致每個(gè)人都會(huì)擔(dān)心自己的通信會(huì)被監(jiān)聽，等等。我覺得大家都回到法律文本上進(jìn)行討論是有意義的，把法律實(shí)施當(dāng)中可能需要完善的細(xì)節(jié)問題提出來，是一個(gè)很好的交流方式，有利于法律的完善和實(shí)施。

7月1日以來，違反國安法并實(shí)施拘捕的案件有10個(gè)左右，進(jìn)入司法程序的案例有一兩個(gè)。比如7月1日，有一個(gè)人在摩托車上插著“港獨(dú)”的標(biāo)語，并騎摩托車撞傷警察。7月3日成立的香港律政司維護(hù)國家安全的檢控科，已提出檢控，法院開始審理。律政司主管刑事檢察工作，不受任何干涉。從立案偵查、檢控到審判有一套嚴(yán)格的程序。未來國家安全的案件到底有多少，現(xiàn)在還不好估計(jì)。

香港回歸以來，“一國兩制”的實(shí)踐中，存在的一個(gè)重要問題是，香港社會(huì)缺乏國家觀念，特別是一些青少年缺乏對國家歷史的正確認(rèn)識(shí)，沒有樹立健全的國家意識(shí)。反中亂港分子對“一國兩制”污名化、妖魔化，極力扭曲國家形象，就是害怕香港社會(huì)形成強(qiáng)大的國家觀念。這部法律開始產(chǎn)生威懾力，有的反對派要解散組織，有的人跑到了國外。但是他們不會(huì)輕易放棄原有的反中亂港的政治立場，而是會(huì)換種方式繼續(xù)做破壞國家安全的事，對此我們要有足夠的準(zhǔn)備。

香港國安法是一部全國性法律，法律條文兼顧了兩地的制度，對一些內(nèi)地法律的用語，香港部分市民可能不易理解，需要我們以通俗易懂的語言加以宣傳，消除市民的一些顧慮。特區(qū)政府已經(jīng)明確，今年7月1日之后入職的公務(wù)員要簽署一份擁護(hù)基本法、效忠特區(qū)政府的文書，以明確公務(wù)員身份，強(qiáng)化國家意識(shí)。現(xiàn)在，香港的教育局已經(jīng)向各個(gè)學(xué)校發(fā)出通知，要求把香港國安法教育作為學(xué)校教育的重要組成部分。

香港國安法既規(guī)定了有效的法律制度，又有配套的執(zhí)行機(jī)制，我們應(yīng)該對法律的實(shí)施有信心，同時(shí)也要有耐心，因?yàn)橄愀凵鐣?huì)也需要一個(gè)逐漸理解這部法律的過程。