閆坤 侯思捷

2020年的《政府工作報(bào)告》提出，積極的財(cái)政政策要更加積極有為。此外，《政府工作報(bào)告》明確2020年赤字率擬按3.6%以上安排，財(cái)政赤字規(guī)模比2019年增加1萬億元，同時(shí)發(fā)行1萬億元抗疫特別國債;上述2萬億元全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業(yè)、?；久裆?、保市場主體，包括支持減稅降費(fèi)、減租降息、擴(kuò)大消費(fèi)和投資等，強(qiáng)化公共財(cái)政屬性，決不允許截留挪用。今年6月，國務(wù)院常務(wù)會議召開，確定了新增財(cái)政資金直接惠企利民的特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制;部署支持適銷對路出口商品開拓國內(nèi)市場，幫扶外貿(mào)企業(yè)渡難關(guān)。

實(shí)行積極的財(cái)政政策，需要“有加有減”?！凹印斌w現(xiàn)為適當(dāng)提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國債等方面，“減”則體現(xiàn)為通過減稅降費(fèi)等政策切實(shí)惠企利民。2019年我國累計(jì)新增減稅降費(fèi)規(guī)模超過2萬億元。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的2020年中央和地方預(yù)算草案，預(yù)計(jì)2020年我國為市場主體新增減負(fù)將超過2.5萬億元。減稅降費(fèi)是積極財(cái)政政策的重要工具之一，科學(xué)有效的稅收政策對于調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)以及促進(jìn)生產(chǎn)、就業(yè)與消費(fèi)等方面都具有重要作用。如何通過減稅降費(fèi)等相關(guān)政策減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、惠及廣大居民、拉動(dòng)消費(fèi)和就業(yè)、激發(fā)市場和經(jīng)濟(jì)活力，是積極的財(cái)政政策需要關(guān)注的重要課題。

積極的財(cái)政政策如何更好地惠企

惠企是從市場角度對供給方進(jìn)行調(diào)節(jié)，通過積極的財(cái)政政策提質(zhì)增效，促進(jìn)要素流通、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

（一）企業(yè)層面

積極的財(cái)政政策需要重點(diǎn)關(guān)注小微企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)。規(guī)模較小的企業(yè)通常流動(dòng)資金儲備較少、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢下，這類企業(yè)可能面臨較為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2020年的《政府工作報(bào)告》提出：加大減稅降費(fèi)力度;強(qiáng)化階段性政策，與制度性安排相結(jié)合，放水養(yǎng)魚，助力市場主體紓困發(fā)展。

2020年4月，財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于延長小規(guī)模納稅人減免增值稅政策執(zhí)行期限的公告》¹，將《財(cái)政部? 稅務(wù)總局關(guān)于支持個(gè)體工商戶復(fù)工復(fù)業(yè)增值稅政策的公告》²規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策實(shí)施期限延長到2020年12月31日，有效惠及了大量小規(guī)模納稅人，切實(shí)減少其增值稅稅負(fù)，在一定程度上釋放了市場主體的活力。企業(yè)所得稅是針對企業(yè)利潤進(jìn)行征稅，如果企業(yè)當(dāng)年有虧損，則不需繳納企業(yè)所得稅，且虧損可在以后納稅年度稅前進(jìn)行彌補(bǔ)。增值稅是我國最主要的流轉(zhuǎn)稅，它是對企業(yè)銷售額而非利潤征稅。受疫情影響，一些企業(yè)經(jīng)營狀況較差，征收增值稅會使企業(yè)的稅負(fù)感加重，因而當(dāng)前減免增值稅很有必要。由于我國對小規(guī)模納稅人采用簡易征收方式，不抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，通常不涉及進(jìn)項(xiàng)稅轉(zhuǎn)出或留抵退稅等問題，因而增值稅減免相對容易操作。與調(diào)整增值稅稅率相比，調(diào)整小規(guī)模納稅人增值稅征收率對抵扣鏈條的影響較小，對稅制的扭曲較小。因此，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和市場情況繼續(xù)適時(shí)延長小規(guī)模納稅人增值稅征收率優(yōu)惠政策的執(zhí)行期限。此外，對于小規(guī)模納稅人的征收率，也可考慮從稅制角度進(jìn)行根本性的調(diào)整，適當(dāng)降低小微企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，更持久地惠及企業(yè)，為其提供發(fā)展壯大的機(jī)會，從而產(chǎn)生更大的稅基。

在所得稅和其他小稅種方面，部分地方政府的做法為當(dāng)前稅收政策制定提供了一定參考。2020年6月，山東省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于抓好保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體工作的十條措施的通知》（魯政辦字〔2020〕77號），提出在全面落實(shí)國家減稅降費(fèi)政策基礎(chǔ)上，在地方權(quán)限內(nèi)，從文件發(fā)布之日至2020年12月31日，對個(gè)體工商戶和小微企業(yè)免除一切稅費(fèi)。在當(dāng)前支持“夜經(jīng)濟(jì)”促進(jìn)消費(fèi)和靈活就業(yè)，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向下，各地可在地方權(quán)限內(nèi)，結(jié)合地方財(cái)政承受能力和經(jīng)濟(jì)情況，進(jìn)一步減免小微企業(yè)的所得稅和小稅種稅負(fù)，進(jìn)一步釋放市場主體的活力。

（二）行業(yè)層面

消費(fèi)是當(dāng)前重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。餐飲、娛樂、旅游、零售以及生活服務(wù)等行業(yè)是居民消費(fèi)的重要領(lǐng)域，并通過產(chǎn)業(yè)鏈條對上下游行業(yè)產(chǎn)生影響。積極的財(cái)政政策應(yīng)通過優(yōu)化相關(guān)行業(yè)的稅制設(shè)計(jì)來刺激消費(fèi)、促進(jìn)就業(yè)，進(jìn)而培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期內(nèi)生動(dòng)力。

廣泛調(diào)整增值稅稅率將使抵扣鏈條乃至稅制產(chǎn)生較大扭曲，不適宜作為特定行業(yè)的優(yōu)惠政策，建議視情況對部分行業(yè)實(shí)行適當(dāng)比例的“進(jìn)項(xiàng)稅額加計(jì)抵減”政策。從此前在部分行業(yè)實(shí)施“進(jìn)項(xiàng)稅額加計(jì)抵減”政策的情況來看，取得了較好的效果，不會影響增值稅的抵扣鏈條。此外，可根據(jù)各行業(yè)受疫情影響程度以及財(cái)政承受能力來靈活地確定進(jìn)項(xiàng)稅額的加計(jì)抵減比例，可適當(dāng)高于此前10%或15%的加計(jì)抵減比例。

從稅收制度設(shè)計(jì)來看，我國的消費(fèi)稅主要以企業(yè)（銷售方而非消費(fèi)方）作為納稅人。我國的消費(fèi)稅仍然屬于“選擇性消費(fèi)稅”，即在普遍征收增值稅的基礎(chǔ)上，選擇一部分商品課征消費(fèi)稅。消費(fèi)稅除了具有增加財(cái)政收入的功能外，還具有市場調(diào)節(jié)功能。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，我國居民收入水平不斷提高，經(jīng)濟(jì)形勢和商品特征也在不斷變化。當(dāng)前正值我國消費(fèi)稅改革和立法的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)持續(xù)對消費(fèi)稅的征收范圍、比例和方式進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化和調(diào)整。要正視消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級的現(xiàn)實(shí)，可適當(dāng)調(diào)整消費(fèi)稅的征收范圍或降低稅率，避免稅制對消費(fèi)形成障礙，從而達(dá)到有效促進(jìn)和拉動(dòng)消費(fèi)行業(yè)發(fā)展的目的。3月31日，國務(wù)院常務(wù)會議確定促進(jìn)汽車消費(fèi)三大舉措;4月16日，財(cái)政部、稅務(wù)總局、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布公告，明確2021—2022年對購置的新能源汽車免征車輛購置稅。在現(xiàn)行消費(fèi)稅中，僅有電動(dòng)汽車享受稅收優(yōu)惠，可免征消費(fèi)稅，而其他類型的新能源汽車要視汽缸容量征收1%～40%的消費(fèi)稅。應(yīng)適當(dāng)調(diào)整對混合動(dòng)力汽車的消費(fèi)稅政策，推動(dòng)新能源汽車行業(yè)的發(fā)展。

（三）產(chǎn)業(yè)層面

我國的產(chǎn)業(yè)鏈條完整，各環(huán)節(jié)聯(lián)系緊密，分工日益細(xì)化。在此情況下，任何一環(huán)節(jié)受到較大沖擊，那么將通過傳導(dǎo)機(jī)制對整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條產(chǎn)生不利影響。從這個(gè)角度來看，積極的財(cái)政政策作用于任何一個(gè)環(huán)節(jié)，均可對整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條產(chǎn)生積極的影響。

從增值稅的角度來看，對于我國當(dāng)前產(chǎn)業(yè)鏈條中受疫情影響較大的薄弱環(huán)節(jié)或關(guān)系到核心技術(shù)、結(jié)構(gòu)升級的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可考慮實(shí)施有針對性的增值稅即征即退政策，以盡量保證產(chǎn)業(yè)鏈條的健康完整。對超過一定稅負(fù)的部分進(jìn)行即征即退，可根據(jù)實(shí)際情況和財(cái)政承受能力靈活設(shè)置征收標(biāo)準(zhǔn)，以保證本環(huán)節(jié)企業(yè)的稅負(fù)穩(wěn)定在較低水平，且不影響下游企業(yè)抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。此外，我國許多產(chǎn)業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中位于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，當(dāng)前外向型產(chǎn)業(yè)受到較大影響，應(yīng)督促相應(yīng)的出口退稅政策更快落實(shí)，加速資金回流。

從企業(yè)所得稅的角度來看，對于確實(shí)需要鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)實(shí)行相應(yīng)的稅費(fèi)減免政策。2020年5月，財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于集成電路設(shè)計(jì)企業(yè)和軟件企業(yè)2019年度企業(yè)所得稅匯算清繳適用政策的公告》³，明確對依法成立且符合條件的集成電路設(shè)計(jì)企業(yè)和軟件企業(yè)，在2019年12月31日前自獲利年度起計(jì)算優(yōu)惠期，第一年至第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年按照25%的法定稅率減半征收企業(yè)所得稅，并享受至期滿為止。這有助于提質(zhì)增效和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。建議未來對于其他企業(yè)投資高精尖產(chǎn)業(yè)且達(dá)到一定規(guī)模比例的，可參照對創(chuàng)業(yè)投資和天使投資的支持政策，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，允許符合條件的投資方在股權(quán)持有期達(dá)到一定年限時(shí)，按照投資額的一定比例抵扣其應(yīng)納稅所得額。

此外，從《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告2019》來看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展已催生了大量新業(yè)態(tài)、新職業(yè)，成為優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)目標(biāo)的重要渠道。特別是在當(dāng)前的形勢下，許多地區(qū)使用網(wǎng)絡(luò)直播帶貨的方式，顯著拉動(dòng)了本地農(nóng)產(chǎn)品和其他商品銷售。數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融合不斷深化，已成為中國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。建議暫緩對數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)大征稅范圍、提高稅率或設(shè)計(jì)新的稅制，以呵護(hù)新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的健康快速發(fā)展。

積極的財(cái)政政策如何更好地利民

在利民層面，積極的財(cái)政政策應(yīng)從稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)方面增強(qiáng)居民的獲得感和安全感，也可以通過消費(fèi)券等形式提供財(cái)政補(bǔ)貼。

（一）稅費(fèi)減免

居民收入穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的重要前提，需要從稅收和社保等方面增強(qiáng)居民的獲得感和安全感。

在獲得感方面，部分納稅人在2019年度個(gè)人所得稅匯算清繳中獲得了一些退稅。當(dāng)納稅人獲得退稅時(shí)，通常會產(chǎn)生額外的獲得感，即獲得了預(yù)期之外的收入，而根據(jù)此前較長時(shí)間實(shí)行個(gè)稅退稅制度的國家的經(jīng)驗(yàn)，這部分額外收入可能會被較多地用于消費(fèi)，在短期內(nèi)對消費(fèi)需求的刺激作用較為明顯。建議我國也應(yīng)繼續(xù)完善個(gè)人所得稅匯算清繳制度，加強(qiáng)政策宣傳。特別是對于涉及居民養(yǎng)老、醫(yī)療、教育及文化等特定需要鼓勵(lì)的領(lǐng)域，進(jìn)一步提高專項(xiàng)附加扣除限額或設(shè)置其他“臨時(shí)特定”扣除，并在個(gè)人所得稅匯算清繳時(shí)允許退稅，從而增強(qiáng)納稅人的獲得感。

在安全感方面，社保是居民無后顧之憂的重要保障。對于中低收入群體來說，繳納“五險(xiǎn)一金”的壓力可能比稅負(fù)壓力更大。2020年2月，國務(wù)院常務(wù)會議決定階段性減免企業(yè)社保費(fèi)和實(shí)施企業(yè)緩繳住房公積金政策，各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，在一定時(shí)期內(nèi)，暫緩或減免了社保繳費(fèi)。6月，人力資源社會保障部、財(cái)政部、稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于延長階段性減免企業(yè)社會保險(xiǎn)費(fèi)政策實(shí)施期限等問題的通知》（人社部發(fā)〔2020〕49號），對中小微企業(yè)三項(xiàng)社會保險(xiǎn)單位繳費(fèi)部分免征的政策延長執(zhí)行到2020年12月底。6月，財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于做好2020年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障工作的通知》（醫(yī)保發(fā)〔2020〕24號），提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資標(biāo)準(zhǔn)（人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)同步提高30元）。此類政策不僅在短期內(nèi)不影響保障力度，而且很大程度上緩解了企業(yè)的壓力，有助于幫助企業(yè)渡過難關(guān)，減少可能的裁員風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而緩解了低收入群體的壓力。從長期來看，應(yīng)逐步適當(dāng)降低社保的個(gè)人繳費(fèi)比例（2019年的社保降費(fèi)主要是企業(yè)負(fù)擔(dān)部分的比例下降），提升社?；鸬倪\(yùn)行效率。同時(shí)，應(yīng)在允許稅前扣除的前提下，鼓勵(lì)居民購買商業(yè)保險(xiǎn)作為保險(xiǎn)的靈活補(bǔ)充。積極的財(cái)政政策應(yīng)通過各種財(cái)稅手段增加安全感，使居民無后顧之憂。

（二）消費(fèi)補(bǔ)貼

合理的財(cái)政補(bǔ)貼是積極的財(cái)政政策直接利民的重要手段。根據(jù)財(cái)政學(xué)理論，補(bǔ)貼既可以是明補(bǔ)，即直接向補(bǔ)貼對象發(fā)放補(bǔ)貼資金，進(jìn)而增加相應(yīng)商品（或服務(wù)）的消費(fèi);也可以是暗補(bǔ)，即對商品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼，使商品的價(jià)格低于市場價(jià)格進(jìn)而間接影響消費(fèi)者的選擇。通常來說，對于一般性的補(bǔ)貼（如貧困補(bǔ)貼），明補(bǔ)使補(bǔ)貼對象能夠根據(jù)自身的偏好選擇不同的商品，因此理論上其效用水平可能比暗補(bǔ)更高。然而根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國2018年的儲蓄率仍高達(dá)46.6%，遠(yuǎn)高于25.4%的世界平均水平，如果以現(xiàn)金形式發(fā)放補(bǔ)貼，則居民很有可能將其大部分進(jìn)行儲蓄，無法像暗補(bǔ)一樣有效刺激消費(fèi)。此外，在當(dāng)前特定的經(jīng)濟(jì)形勢下，為使財(cái)政政策更加積極有為、乘數(shù)效應(yīng)更大，特別是有針對性地促進(jìn)特定行業(yè)的消費(fèi)，建議通過消費(fèi)券等形式提供暗補(bǔ)，其效果會較明補(bǔ)更好，更有助于實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)消費(fèi)、提質(zhì)增效的目的。

自2020年3月以來，許多地區(qū)開始向居民發(fā)放特定的消費(fèi)券。根據(jù)各地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì)，消費(fèi)券有效拉動(dòng)了餐飲、旅游和零售等行業(yè)的消費(fèi)，在利民的同時(shí)，有助于釋放居民的消費(fèi)需求，同時(shí)帶動(dòng)上下游行業(yè)恢復(fù)發(fā)展。未來對消費(fèi)券等暗補(bǔ)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)更加嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，應(yīng)基于對各地區(qū)的調(diào)研和大數(shù)據(jù)分析，對最需要財(cái)政助力、乘數(shù)效應(yīng)較高的行業(yè)進(jìn)行有針對性的補(bǔ)助，避免一擁而上，確保將財(cái)政資金投入到最需要的領(lǐng)域。此外，在具體的獲取和使用方式上，許多地區(qū)的消費(fèi)券以電子形式發(fā)放，可能相對不利于老年人等不熟悉互聯(lián)網(wǎng)的群體獲得補(bǔ)貼。建議推廣線上、線下同時(shí)發(fā)放的方式，并盡量避免實(shí)行捆綁消費(fèi)等方式。

總結(jié)與展望

積極的財(cái)政政策在做好減法、切實(shí)惠企利民的同時(shí)，也要充分考慮各方面的影響，特別是避免對地方財(cái)政造成過大的壓力。在“補(bǔ)短板”的同時(shí)，也要提高優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)的效率進(jìn)而擴(kuò)大稅基，以穩(wěn)定財(cái)政收入。應(yīng)使財(cái)政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等相互銜接、協(xié)調(diào)配合，多管齊下，多措并舉，更好地發(fā)揮財(cái)政政策的乘數(shù)效應(yīng)。同時(shí)，樹立更長遠(yuǎn)的目標(biāo)，建議財(cái)稅政策在整體上繼續(xù)堅(jiān)持以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，而非總量調(diào)整為主，切實(shí)提質(zhì)增效，并與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及現(xiàn)代財(cái)政制度的要求相適應(yīng)，切實(shí)增強(qiáng)小企業(yè)活力，提高民營企業(yè)的積極性，發(fā)揮引導(dǎo)作用，優(yōu)化資源配置，提高全要素生產(chǎn)率，從而持續(xù)發(fā)揮政策的積極效果。

注：1.見財(cái)政部、稅務(wù)總局2020年第24號公告。

2.見財(cái)政部、稅務(wù)總局2020年第13號公告。

3.見財(cái)政部、稅務(wù)總局2020年第29號公告。

責(zé)任編輯：鹿寧寧? 印穎