劉暢 袁飈 官淑琪

摘要：相對(duì)于傳統(tǒng)的分布模式電子政務(wù)，生態(tài)型電子政務(wù)具有共享、協(xié)同、動(dòng)態(tài)、追求整體效益等特性，其建設(shè)工作對(duì)系統(tǒng)性和整體性提出了更高的要求。設(shè)定合理的管理機(jī)制是生態(tài)型電子政務(wù)建設(shè)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文通過(guò)蘇州工業(yè)園區(qū)信息化建設(shè)實(shí)踐，建立了電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)理論與實(shí)踐的對(duì)應(yīng)關(guān)系，即體制與機(jī)制的設(shè)計(jì)是系統(tǒng)在組織和管理維度上的映射;從電子政務(wù)在整個(gè)信息化工作中的定位入手，運(yùn)用系統(tǒng)工程方法論深入分析信息化本質(zhì)，描述其生態(tài)環(huán)境和組織的構(gòu)成，并從組織角色的角度提出電子政務(wù)建設(shè)工作管理機(jī)制建立的必要性及屬性。

Abstract： Compared with the traditional decentralized mode of e-government， ecological e-government has the properties of sharing， collaboration， dynamics and the pursuit of overall benefits. Its construction work has higher requests for the systematization and integrity， so that a rational design of the management mechanism is the key. Based on the empirical researches of the informatization construction in Suzhou Industrial Park， we established the correspondence between the theory and practice of e-government system construction， that is， the design of system and mechanism is the mapping of system in the dimensions of organization and management. Starting from conceptualizing E-government in the informatization framework， we used system engineering methodology to analyze the nature of informatization， described its ecological environment and organizational composition， and proposed the necessity and attributes of establishing an e-government construction management mechanism from the perspective of organizational role.

關(guān)鍵詞：生態(tài)型電子政務(wù);系統(tǒng)性;機(jī)制體制;組織管理制度

Key words： ecological e-government;systematization;mechanism and system;organization and management system

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）21-0183-03

0? 引言

①建設(shè)中的困境。

經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展歷程，我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施方面取得了巨大成就。然而重建設(shè)輕應(yīng)用的問(wèn)題仍廣泛存在。政府在信息化方面投入力度之大，令所有相關(guān)單位和部門承受著同等巨大的壓力。盡管知名供應(yīng)商云集，但結(jié)果往往不盡人意。輕者，資金撥付到位卻目標(biāo)模糊、無(wú)從下手;重者，造而不用，資源嚴(yán)重浪費(fèi);甚者，信息化投入嚴(yán)重失衡，引起法律糾紛。筆者以為，建設(shè)難以達(dá)到要求的問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是對(duì)建設(shè)工作缺乏系統(tǒng)工程意識(shí)的問(wèn)題：將政府信息化同本體業(yè)務(wù)割裂開(kāi)來(lái)，僅從技術(shù)上尋求解決方案，期冀通過(guò)購(gòu)買成熟產(chǎn)品或照搬現(xiàn)成成果來(lái)達(dá)到目標(biāo)，而并未將信息化和業(yè)務(wù)緊密結(jié)合為一個(gè)整體，將建設(shè)工作當(dāng)作一個(gè)系統(tǒng)工程來(lái)對(duì)待。

從理論上看，電子政務(wù)實(shí)質(zhì)屬于信息系統(tǒng)范疇[1]，其組織、管理、技術(shù)三維度缺一不可，且不允許存在明顯的短板。王延章教授在2006年的專訪中表示，電子政務(wù)要用一種系統(tǒng)化、全局化的系統(tǒng)科學(xué)思想來(lái)指導(dǎo)，并明確指出組織管理的必要性和重要性[2]。然而在現(xiàn)實(shí)工作中，組織和管理往往只反映在“強(qiáng)調(diào)重要性”與“敦促監(jiān)督”方面，而并無(wú)實(shí)質(zhì)性參與。如何在建設(shè)工作中找到電子政務(wù)在組織和管理維度上的映射，成為建設(shè)工作能否達(dá)到預(yù)期效果的關(guān)鍵。

②從理論到實(shí)踐。

相關(guān)文獻(xiàn)表明，電子政務(wù)的生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)于本世紀(jì)初被提出，它具有共享、開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、資源整合等特征，并且生態(tài)模型不僅僅是戰(zhàn)略而且是一種創(chuàng)新的管理理念[3]。而隨后10年間，盡管電子政務(wù)建設(shè)一直在進(jìn)行，但真正能結(jié)合信息生態(tài)理論進(jìn)行實(shí)證性研究，并指導(dǎo)電子政務(wù)開(kāi)展實(shí)踐建設(shè)的研究相對(duì)較少[4]。文獻(xiàn)[5-7]均揭示了電子政務(wù)建設(shè)產(chǎn)生的主要問(wèn)題并歸納了根本原因。其中，文獻(xiàn)[5]指出需要設(shè)計(jì)一個(gè)資源共享、政府各部門達(dá)到協(xié)同工作、以整體效益為目標(biāo)的整體體系架構(gòu)[5]。文獻(xiàn)[6]指出系統(tǒng)性是電子政務(wù)實(shí)踐過(guò)程中蘊(yùn)涵的信息生態(tài)核心特性[6]。文獻(xiàn)[7]介紹了從生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)角度出發(fā)的“政企空間”建設(shè)實(shí)踐，描述了“政企空間”生態(tài)系統(tǒng)涉及的角色，并指出整個(gè)空間生命周期需要多方共同參與，在不同層面上共同建設(shè)，共建共享[7]。各項(xiàng)研究表明，電子政務(wù)的建設(shè)需要以系統(tǒng)工程為指導(dǎo)思想來(lái)進(jìn)行。

③基于實(shí)踐的分析。

“十三五”時(shí)期是政務(wù)系統(tǒng)整合共享發(fā)展最快的時(shí)期，尤其是自《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》、《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》等相繼發(fā)布以來(lái)，電子政務(wù)生態(tài)模式的實(shí)現(xiàn)有了理論和實(shí)踐依據(jù)，被賦予了時(shí)代內(nèi)涵。作為生態(tài)型電子政務(wù)建設(shè)的先行陣列，蘇州工業(yè)園區(qū)（后稱“園區(qū)”）從其解決方案—— “政企空間”的提出至今，已歷經(jīng)近十年。鑒于近十年的實(shí)踐歷程，本文回顧了電子政務(wù)在大環(huán)境中的定位，重新對(duì)信息化本質(zhì)進(jìn)行思考和描述;通過(guò)對(duì)組織環(huán)境與角色的梳理，及蘇州工業(yè)園區(qū)信息化工作組織管理制度的設(shè)計(jì)，完善和落實(shí)了建設(shè)工作系統(tǒng)性這一指導(dǎo)思想。

1? 對(duì)信息化和信息化工作的理解

“信息化”近年來(lái)成了一個(gè)熱門詞，特別是“信息化”作為“四化”之一，在黨的十九大報(bào)告里明確被提出，更加催生了信息化工作的熱度。那么究竟什么是信息化？

自上世紀(jì)末電子數(shù)字計(jì)算機(jī)及數(shù)字通訊技術(shù)飛速發(fā)展以來(lái)，電子信息技術(shù)大規(guī)模地改變了原有的信息處理與通訊方法，過(guò)程中也形成了一些方法論體系，以至于現(xiàn)在很多人會(huì)把信息化與計(jì)算機(jī)與通信技術(shù)緊密聯(lián)結(jié)起來(lái)，把信息化狹義理解為電子信息及通信技術(shù)的使用及發(fā)展，這是有失偏頗的。從某個(gè)角度來(lái)看，“信息化”這個(gè)詞表達(dá)的既是一個(gè)狀態(tài)，也是一個(gè)過(guò)程，既表達(dá)了應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)個(gè)人及組織的生產(chǎn)能力和協(xié)同效率的一個(gè)當(dāng)前狀態(tài)度量，也表達(dá)了信息技術(shù)的使用及完善對(duì)個(gè)人及組織能力效率提升的過(guò)程度量。

既然是狀態(tài)或過(guò)程就不是目的，現(xiàn)實(shí)中信息技術(shù)只是一種工具和方法，其根本目的還是通過(guò)信息技術(shù)的廣泛使用，有效提升個(gè)人、組織及社會(huì)的能力和效率，促進(jìn)人類的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展。因此，信息化工作就是通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛使用，把個(gè)人從復(fù)雜重復(fù)繁重的一般性勞動(dòng)解放出來(lái)，同時(shí)促進(jìn)個(gè)人、組織和社會(huì)的協(xié)同工作效率，有效促進(jìn)個(gè)人、組織與社會(huì)的共同發(fā)展。

從總體上說(shuō)，信息化工作是一項(xiàng)非常復(fù)雜而廣泛的系統(tǒng)工程，現(xiàn)代信息技術(shù)只是其中的有效工具支撐，更重要的工作是如何在現(xiàn)有信息技術(shù)工具的支撐下改進(jìn)和提升工作方式與協(xié)作效率，從而達(dá)到個(gè)人與組織的全面提升。因此信息化工作具有全面性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、漸進(jìn)性等特性，需要有效組織、高效協(xié)同、長(zhǎng)期推進(jìn)、迭代進(jìn)化。

2? 信息化建設(shè)工作的類型

從政府的視角來(lái)說(shuō)，信息化工作范圍比較寬泛，從其工作內(nèi)容來(lái)說(shuō)主要分為三種類別兩種類型，第一類是信息化的行業(yè)管理，比如網(wǎng)信辦系統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容安全和管理、工信部的通管局等;第二類是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)及企業(yè)信息化能力推進(jìn)，比如工信部的兩化融合，發(fā)改委和科技部的相關(guān)產(chǎn)業(yè)推進(jìn)計(jì)劃等;第三類是政府及公共服務(wù)類組織的自身信息化應(yīng)用建設(shè)及推進(jìn)，比如國(guó)辦的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、國(guó)辦和發(fā)改委的政務(wù)信息系統(tǒng)共享整合推進(jìn)等。以上三個(gè)類別的信息化工作中，第一、二類別是屬于政府業(yè)務(wù)范疇的工作，特點(diǎn)是對(duì)外管理和推進(jìn)，自己并不直接進(jìn)行工程建設(shè)和使用，第三類別則主要是政府及相關(guān)公共服務(wù)部門的內(nèi)部信息化應(yīng)用的實(shí)際建設(shè)、使用和維護(hù)支撐，一般我們將其定義為廣義的電子政務(wù)（以下簡(jiǎn)稱“電子政務(wù)”）工作，如圖1所示。

對(duì)于上述政府業(yè)務(wù)范疇的信息化工作，一般體制機(jī)制上還是與原有的對(duì)上條線部門對(duì)應(yīng)，這樣無(wú)論從硬對(duì)應(yīng)還是軟聯(lián)結(jié)上效率都比較高;而對(duì)于電子政務(wù)類型的信息化工作，由于我們國(guó)家政府的縱橫制分責(zé)管理體制，在本級(jí)政府塊面內(nèi)需要形成符合地域特點(diǎn)的有效體制機(jī)制才能真正做好這項(xiàng)工作。以下主要對(duì)電子政務(wù)范疇的體制機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行分析。

3? 生態(tài)型電子政務(wù)建設(shè)工作體制與機(jī)制設(shè)計(jì)

3.1 信息化工作的體制與機(jī)制問(wèn)題

信息化工作作為一項(xiàng)全面而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須按照系統(tǒng)工程的方法和規(guī)律來(lái)進(jìn)行。園區(qū)信息化工作經(jīng)過(guò)了20多年的發(fā)展，取得了很多不錯(cuò)的成績(jī)，也有很多彎路和教訓(xùn)，在新的形勢(shì)下如何優(yōu)化信息化工作體制與機(jī)制，是保障信息化工作能夠取得更好成績(jī)的必要性條件。

體制與機(jī)制實(shí)際上是個(gè)泛化性問(wèn)題，一般規(guī)律上講，體制是剛性的，主要是指組織、編制、權(quán)責(zé)和其他工作所需資源的配置;機(jī)制是柔性的，主要是指計(jì)劃、決策、實(shí)施、評(píng)價(jià)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、工作流程、權(quán)責(zé)邊界及協(xié)作方法等一系列的軟性規(guī)程和方法，兩者必須有效配合、互補(bǔ)長(zhǎng)短，才能形成真正的有效運(yùn)行機(jī)制。

前文敘述過(guò)信息化工作是一項(xiàng)非常復(fù)雜而廣泛的系統(tǒng)工程，具有全面性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、漸進(jìn)性，需要有效組織、高效協(xié)同、長(zhǎng)期推進(jìn)、迭代進(jìn)化。電子政務(wù)工作也不例外，從參與對(duì)象角度，實(shí)際上涵蓋了所有政府單位及相關(guān)公共服務(wù)組織。從目前電子政務(wù)應(yīng)用情況看，原有的以單位為邊界的封閉性系統(tǒng)已經(jīng)不適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展需求，將來(lái)的電子政務(wù)應(yīng)用必須向有效共享、高效協(xié)作、開(kāi)放柔性、安全可控、智能友好等方向發(fā)展，因此建立合理的電子政務(wù)工作體制機(jī)制，有效推進(jìn)工作也是目前亟需解決的問(wèn)題。

3.2 體制機(jī)制設(shè)計(jì)

一切體制機(jī)制的設(shè)計(jì)，都是圍繞著組織目標(biāo)和高效實(shí)現(xiàn)組織的業(yè)務(wù)目標(biāo)來(lái)進(jìn)行的。因此在體制層面，電子政務(wù)工作一般包含四方面的參與角色，一是決策者，負(fù)責(zé)目標(biāo)、規(guī)劃、計(jì)劃、實(shí)施和考評(píng)等重大問(wèn)題的決策;二是電子政務(wù)推進(jìn)管理者，負(fù)責(zé)目標(biāo)、規(guī)劃、計(jì)劃、實(shí)施及相關(guān)工作規(guī)范及考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的建議、制定、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)和考評(píng);三是業(yè)務(wù)應(yīng)用者，負(fù)責(zé)符合自身業(yè)務(wù)目標(biāo)的計(jì)劃制定、任務(wù)目標(biāo)及具體任務(wù)牽頭實(shí)施;四是技術(shù)管理及服務(wù)支撐者，負(fù)責(zé)符合信息技術(shù)方向的技術(shù)框架規(guī)范及技術(shù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)制定和執(zhí)行，配合業(yè)務(wù)應(yīng)用單位具體承擔(dān)工程技術(shù)實(shí)施管理和服務(wù)支撐工作。

四個(gè)角色是相輔相成，共生協(xié)作的關(guān)系，角色的邊界并不明顯，比如決策者角色不僅僅指高層領(lǐng)導(dǎo)，各參與主體都有在其權(quán)責(zé)范疇的工作決策權(quán)，而且所有合理的決策都是不同角色相互協(xié)調(diào)共識(shí)后的結(jié)果。在實(shí)際工作過(guò)程中，不同角色通過(guò)基于業(yè)務(wù)的目標(biāo)導(dǎo)向和環(huán)境、技術(shù)等因素構(gòu)成發(fā)展循環(huán)，形成電子政務(wù)發(fā)展生態(tài)體系。

從目前國(guó)內(nèi)電子政務(wù)具體的體制設(shè)計(jì)上，對(duì)應(yīng)到以上四種角色，決策者一般是以信息化或電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組的形式，負(fù)責(zé)重大問(wèn)題的決策和協(xié)調(diào);電子政務(wù)推進(jìn)管理者和技術(shù)管理及服務(wù)支撐者是電子政務(wù)工作的常態(tài)化工作單位，一般設(shè)立大數(shù)據(jù)管理局及事業(yè)型的信息中心來(lái)承擔(dān)相關(guān)工作，前者是從工作推進(jìn)管理角度，后者是從技術(shù)管理保障角度進(jìn)行的全體系支撐，這兩個(gè)角色作為全局性日常工作單位應(yīng)該在體制上有很高的工作耦合度，根據(jù)各自工作職能制定、細(xì)化并完善出相關(guān)的全局性整體工作機(jī)制，保證整體電子政務(wù)工作的推進(jìn)有力，執(zhí)行順暢;業(yè)務(wù)應(yīng)用者泛指各類型的業(yè)務(wù)應(yīng)用單位，業(yè)務(wù)覆蓋面區(qū)分既可以是全局性也可以是局部的;在體制設(shè)計(jì)上，需要明確其具體工作執(zhí)行的主體責(zé)任;從具體的業(yè)務(wù)發(fā)展視角上來(lái)看，其既是目標(biāo)的確定者，也是實(shí)際的執(zhí)行者。

工作機(jī)制建立的目的一定是解決操作性的問(wèn)題，既是給全局也是給自身定規(guī)矩、立方法，一定要做到有計(jì)劃、可實(shí)施、可量化、可考評(píng)，工作流程中權(quán)責(zé)無(wú)死角，工作過(guò)程可追溯可管理，工作機(jī)制設(shè)計(jì)如圖2所示。

從推進(jìn)和管理的機(jī)制建立上，需建立常態(tài)化的規(guī)劃、計(jì)劃及考評(píng)機(jī)制，建立并完善各業(yè)務(wù)應(yīng)用的信息化成熟度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從業(yè)務(wù)耦合度、協(xié)作效率、共享貢獻(xiàn)、使用便宜、公眾服務(wù)、智能程度、使用體驗(yàn)、資金績(jī)效等多角度建立客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過(guò)不同層次和不同單位考評(píng)分析，反饋計(jì)劃修訂和工作推進(jìn)，形成良性發(fā)展循環(huán)。推進(jìn)和管理機(jī)制運(yùn)行的好壞，會(huì)反向影響決策機(jī)制的效率。因此做好推進(jìn)和管理工作，上層決策協(xié)調(diào)工作才能得到充分的保障。

從技術(shù)管理保障的機(jī)制建立上，要建立符合自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)架構(gòu)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化體系，建立高效可控的工程實(shí)施和服務(wù)支撐管理規(guī)范體系，有效支撐合理可控的應(yīng)用發(fā)展保障。從目前國(guó)內(nèi)外的情況來(lái)看，對(duì)比已經(jīng)非常成熟的規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化體系，信息化領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范還不構(gòu)成熟，且技術(shù)發(fā)展速度快，標(biāo)準(zhǔn)難固化，因此建立以云化服務(wù)為代表的基礎(chǔ)設(shè)施及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并由技術(shù)部門統(tǒng)一扎口基礎(chǔ)設(shè)施及工程技術(shù)實(shí)施管理和服務(wù)保障，是現(xiàn)實(shí)必然的選擇。

對(duì)具體的業(yè)務(wù)建設(shè)及應(yīng)用部門，要解決好業(yè)務(wù)目標(biāo)和信息化能力之間的關(guān)系問(wèn)題，從本質(zhì)上說(shuō)，業(yè)務(wù)目標(biāo)是根本，信息化能力是工具手段，要處理好這里面的關(guān)系，必須在業(yè)務(wù)和技術(shù)手段兩個(gè)方面找到最佳結(jié)合點(diǎn)，這里需要業(yè)務(wù)部門和技術(shù)支撐部門建立良好的協(xié)作關(guān)系，提倡建立跨部門學(xué)習(xí)型組織，鼓勵(lì)信息化應(yīng)用嘗試，采用精益管理方法，不斷提高業(yè)務(wù)部門的信息化應(yīng)用能力，形成整體良性進(jìn)化。

以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，信息化組織管理制度的建立（擬）采取以下推進(jìn)措施：

①具體到園區(qū)，對(duì)原信息化領(lǐng)導(dǎo)小組增掛電子政務(wù)（政務(wù)大數(shù)據(jù)）領(lǐng)導(dǎo)小組牌子，決策體系總體保持延續(xù);

②拆分兩種類型的信息化工作職責(zé)，管理及產(chǎn)業(yè)發(fā)展類的由相關(guān)對(duì)口局（辦）負(fù)責(zé)，電子政務(wù)推進(jìn)管理設(shè)專門處室，在主管局（辦）層級(jí)應(yīng)設(shè)置專職副職分管;

③明確園區(qū)大數(shù)據(jù)管理中心的技術(shù)管理保障等職能，明確其與電子政務(wù)推進(jìn)管理處室的職責(zé)邊界，并歸屬于主管局（辦）領(lǐng)導(dǎo);

④由主管局（辦）統(tǒng)籌制定并逐步完善全區(qū)電子政務(wù)工作機(jī)制;

⑤鑒于電子政務(wù)工作的全局性特點(diǎn)，主管局（辦）設(shè)在具有綜合協(xié)調(diào)能力的單位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類具體事務(wù)，并負(fù)責(zé)對(duì)上下各層級(jí)及條線直管單位聯(lián)絡(luò)協(xié)作。

4? 結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)信息化工作的理解，對(duì)建設(shè)環(huán)境和參與角色的分析，以及以政企空間建設(shè)為例提出的組織管理制度框架設(shè)計(jì)，都具普適性。同時(shí)，本文提出的管理體制機(jī)制建設(shè)思路對(duì)地方生態(tài)型電子政務(wù)的建設(shè)規(guī)劃具有參考價(jià)值;從科學(xué)性、可操作性及風(fēng)險(xiǎn)防范的角度，為推進(jìn)建設(shè)信息共享、整合系統(tǒng)資源的綜合電子政務(wù)體系提供借鑒作用。

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