張月?蔡展飛

本研究從組織結(jié)構(gòu)維度、權(quán)力關(guān)系維度和政治文化維度3個維度出發(fā)，具體分析中國社會的應(yīng)急管理效能。筆者認為，綜合制度優(yōu)勢使得中國社會應(yīng)急管理效能有顯著成效，若能借此契機促進社會結(jié)構(gòu)扁平化以增進信息傳遞效率和社會應(yīng)急治理效能、增加我國CDC疾控中心的專業(yè)性和自主性、完善專家的話語機制，不僅能有效降低行政成本，還能大大提升我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的及時性和有效性。

一、引言

習近平總書記強調(diào)：“應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，是擔負保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。”國家治理能力競爭本質(zhì)上是國家制度和執(zhí)行能力的競爭。另一方面，國家制度優(yōu)勢需要通過完備制度體系和治理能力才能轉(zhuǎn)化為國家治理效能?，F(xiàn)有研究在中國社會應(yīng)急管理效能這一課題下已有不少成果，然而討論政治制度和文化對應(yīng)急管理效能的影響研究則相對較少，且事件波及范圍、國內(nèi)外環(huán)境及其性質(zhì)存在不同程度上的差異。

本次新冠疫情屬于國際公共衛(wèi)生緊急事件，該議題的國際性、波及范圍之廣、影響人數(shù)之多遠超此前案例。在此背景下，本文試圖提出以下問題：中國在本次疫情中的應(yīng)急管理表現(xiàn)如何？從哪些地方入手可以更好地優(yōu)化我國現(xiàn)行管理制度？

在理論層面，本研究有助于彌補當前 “中國應(yīng)急管理效能”研究的不足，使我們對上述話題建立更為直觀、系統(tǒng)的認知;在現(xiàn)實層面，可借此契機完善和優(yōu)化我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)急管理體系建設(shè)，助力“四個自信”和“中國特色、中國方案”的推行，不僅符合人民發(fā)展的切身利益，也踐行了我國社會發(fā)展的深刻意涵。

二、中國NCP疫情應(yīng)急管理及分析

（一）中國自上而下的“體制驅(qū)動”應(yīng)急管理

總體來看，中國的疫情應(yīng)急管理是自上而下，由中央統(tǒng)一規(guī)劃與部署的。抗疫時間軸最早可以追溯到12月29日武漢的流行病學調(diào)查，次日武漢衛(wèi)健委發(fā)布《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》。武漢市衛(wèi)健委上報情況后，中國國家衛(wèi)健委迅速展開行動，一方面派專家組抵武漢展開相關(guān)核實工作，另一方面成立疫情應(yīng)對領(lǐng)導小組。一月中旬，中國國家衛(wèi)健委開始更新疫情動態(tài)，并陸續(xù)向地方各省派出工作組，國家衛(wèi)健委發(fā)布第一版診療方案。一月下旬，經(jīng)國家衛(wèi)健委建議，交通部、武漢市政府發(fā)布通知宣布武漢進入封城狀態(tài)。在疫情防控的過程中，以習近平主席為代表的黨中央做出重要指示，要求制定周密方案，組織各方力量展開防控。

從疫情爆發(fā)到武漢封城，中央政府迅速介入并高效決策，地方政府積極配合、落實執(zhí)行。在中央的號召下，社會參與也開始緊鑼密鼓地展開，全國范圍內(nèi)的醫(yī)療隊開始陸續(xù)馳援武漢，社會各組織向湖北一線捐助了大量藥品、設(shè)備、防疫物資和生活用品。在資金層面，國家發(fā)改委緊急下達中央預算投資支持湖北，各級財政累計下達疫情防控補助資金273億元，財政部緊急預撥疫情防控補助資金44億元。1月下旬，國家疫情工作領(lǐng)導小組赴武漢考察指導疫情防控工作。同時，國務(wù)院辦公廳要求對應(yīng)對疫情使用的醫(yī)用防護服、N95口罩等企業(yè)復工復產(chǎn)。在社會穩(wěn)定方面，人民銀行、財政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門聯(lián)印發(fā)通知維護民生和實體經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。商務(wù)部和國家市場監(jiān)督管理總局也對復工復業(yè)、商品供應(yīng)以及物價等生活保障問題提出了要求。此外，人社部、教育部和交通運輸部也不斷靈活調(diào)整相關(guān)規(guī)定，為湖北抗疫工作提供進一步指導建議。

進入2月，國家衛(wèi)健委發(fā)布了第五版診療方案，中國疫情開始進入新階段。中央政府在緊急部屬防控防疫的同時，也從2月上旬進行了一系列人事變動。隨后，中國各地的疫情防控效果開始顯現(xiàn)，湖北以外地區(qū)的新增病例連續(xù)下降。國家衛(wèi)健委高級別專家組組長鐘南山表示下調(diào)響應(yīng)級別的時機已到，隨后，廣東省在2月24日將省重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)調(diào)整為二級響應(yīng)。3月初，國家衛(wèi)健委稱武漢疫情的上升態(tài)勢已經(jīng)得到有效控制，至此，中國各地區(qū)的疫情已有明顯轉(zhuǎn)變。

（二）中國應(yīng)急管理效能的三維度分析

1.體制驅(qū)動的組織結(jié)構(gòu)

一直以來，中國在突發(fā)應(yīng)急管理上采用“一案三制”（預案、體制、機制和法制）的方式。需要注意的是，傳統(tǒng)中國應(yīng)急管理體系深受政治制度的影響，本質(zhì)上依賴于不同層級的政府部門之間的行政指導關(guān)系和政府對社會資源的綜合協(xié)調(diào)能力。在本次新冠疫情中，中央政府承擔了指揮權(quán)和控制權(quán)，采取自上而下體制驅(qū)動的處置方式，最大程度地統(tǒng)籌和動員社會力量。自上而下的處置方式效率極高，政令民情得以高效貫通，但取決于作為決策基礎(chǔ)的信息能夠自下而上的透明傳遞。由此，組織結(jié)構(gòu)中一線技術(shù)人員的地位值得思考（在本次疫情期間主要是醫(yī)護人員和藥物研發(fā)人員），如何減少行政程序?qū)I(yè)技術(shù)人員意見傳遞的時間損耗是當下亟需回應(yīng)的問題。

2.資源集中的權(quán)力關(guān)系

從關(guān)系屬性劃分，中國的應(yīng)急管理工作以政府為核心，屬于“強政府”的家長式管理，在社會資源整合和調(diào)動方面效率較高。例如中央政府在意識到一線物資短缺后，積極聯(lián)動社會各渠道進行物資補給，以及火神山、雷神山醫(yī)院的快速建立和驗收。然而，由于社會內(nèi)生動力相對分散，需要政府統(tǒng)籌和集中，同時信息逐級傳遞的損耗成本高，因此存在社會參與延遲的可能性。從關(guān)系級別劃分，中國應(yīng)急管理呈現(xiàn)出強有力的政府形象。強大的中央政府能夠集中地方資源和權(quán)力，高效統(tǒng)籌問題并加以解決，有效分散部分地區(qū)的超負荷壓力，實現(xiàn)一方有難、八方支援的科學決策。

3. 集體主義的政治文化

中國的應(yīng)急管理方式深受中國政治文化——集體主義的影響和感染。武漢封城伊始，海內(nèi)外同胞上下一心進行物資援助，全國醫(yī)護人員趕赴一線，人民群眾聯(lián)防聯(lián)控?？梢哉f中國至今取得的抗疫成果與中國人民的集體主義精神密不可分。此外，中國的總體國家安全觀也發(fā)揮了重要作用?？傮w安全觀強調(diào)統(tǒng)籌外部安全與內(nèi)部安全，本次疫情的國際性前所未有，國際環(huán)境及輿論環(huán)境十分復雜，總體安全觀幫助人民堅定了制度自信和道路自信，對本次疫情的應(yīng)急管理產(chǎn)生了深刻影響。最后，是人類命運共同體的觀念。從疫情開始，中國就公開透明地同世界分享疫情信息，廣泛開展國際合作，并第一時間向全球分享病毒全基因序列信息、疫情防控和診療方案。在有效控制國內(nèi)疫情的同時，還派出醫(yī)療專家組和醫(yī)療物資援助與各國人民并肩作戰(zhàn)，切實踐行了人類命運共同體的深刻意涵。

三、總結(jié)與建議

綜上可見，本次疫情中國單一制的國家結(jié)構(gòu)和集體主義的意識形態(tài)增強了政府的政治組織能力和社會動員能力，使得中國取得了舉世矚目的抗疫成就。基于以上分析，筆者進一步提出以下兩點思考，或許能為我國現(xiàn)行的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作帶來更多助力。

首先，促進社會結(jié)構(gòu)扁平化以增進信息傳遞效率和社會應(yīng)急治理效能。在信息逐級傳遞的過程中，各級往往對信息進行不同程度的篩選，這種信息篩選一方面耗費了時間成本，另一方面會造成信息扭曲或失真。地方政府作為突發(fā)事件的第一環(huán)，具有應(yīng)急管控的現(xiàn)實條件和行為動力，若能在縱向上增加官方的信息公開共享、滿足民眾的知情權(quán)，并積極進行社會輿論反饋和輿論引導，不僅能顯著提高應(yīng)急管理的及時性和有效性，也能緩解民眾焦慮從而營造良好的社會氛圍。

另一方面，社會結(jié)構(gòu)扁平化也能拉近政府和社會之間的距離。從疫情開始到現(xiàn)在，中國政府發(fā)揮了核心主導的作用，與此同時，社會各方力量發(fā)揮了不可替代性的作用。例如本次疫情初期，當中國國內(nèi)對于口罩、防護服等物資存在缺口時，涌現(xiàn)出了大量海內(nèi)外同胞通過不同方式進行捐贈。這種社會參與是由政府動員民眾自發(fā)組成的臨時性援助團體，其主動性、積極性和社會影響力較強，但往往需要耗費巨大人力和財力。除此之外還有一種由政府動員利益相關(guān)者的社會參與，也屬于短期的應(yīng)急合作，缺乏可長期支撐的機制和路徑，層層的行政審批也不可避免地降低了援助的效率。如果能趁此契機增加社會應(yīng)急治理的參與空間，將社會聯(lián)動規(guī)范化成為日后可依賴的路徑，能夠在未來更好地調(diào)動和組織社會力量參與應(yīng)急管理。同時，也可以發(fā)揮社會監(jiān)督的良性作用，從而保證相關(guān)部門工作的有效性。

其次，增加我國CDC疾控中心的專業(yè)性和自主性，完善專家話語機制建設(shè)，提高意見傳遞效率。中國的CDC疾控中心是一個單純的技術(shù)部門，在各地設(shè)有分支機構(gòu)，受到各級行政部門管轄和干預。地方CDC的意見需要向地方政府上報后由地方政府決定和處置，進而逐級提交至高級政府。然而，作為專業(yè)技術(shù)人員，其判斷力和危機敏感度遠超大部分的行政官僚，如若能優(yōu)化我國現(xiàn)有CDC疾控中心的自主權(quán)，完善專家意見輸送的機制化建設(shè)，可以大大增強風險應(yīng)對和決策部署的效率。（作者單位：中山大學國際關(guān)系學院）