摘 要：長期以來，政治體制改革存在系統(tǒng)性失調(diào)弊病，雖經(jīng)歷數(shù)次國家機構(gòu)改革，但仍難以根除頑疾。2018年黨和國家機構(gòu)改革創(chuàng)新提出了優(yōu)化協(xié)同高效的目標(biāo)，其中，協(xié)同以其獨特的方法論視角貫穿于整個改革方案，并為改革方案的實施提供明確指引，具體體現(xiàn)在：黨政關(guān)系改革領(lǐng)域基于整體主義立場的協(xié)同創(chuàng)新，基于主體間性關(guān)系建立的央地協(xié)同發(fā)展關(guān)系，橫向部門間的復(fù)合型水平分工與協(xié)同關(guān)系，以及為彌合行政體制改革與司法體制改革之間斷裂而構(gòu)建的新型嵌入式關(guān)系。通過對協(xié)同理論深層次效應(yīng)的發(fā)掘，一方面可改善政治體制中的不協(xié)同現(xiàn)象，另一方面有助于提升國家政治系統(tǒng)的統(tǒng)合力。

關(guān)鍵詞：協(xié)同原則;系統(tǒng)失調(diào);黨政合署;央地關(guān)系

中圖分類號：D267 ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ?文章編號：1003-0751（2020）06-0008-04

黨的十九屆三中全會作出了深化黨和國家機構(gòu)改革的決定，同時強調(diào)要增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應(yīng)。黨的十九屆四中全會提出要繼續(xù)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使權(quán)責(zé)更加協(xié)同。協(xié)同一詞在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話及中央文件中頻頻出現(xiàn)，引起理論界的密切關(guān)注。近些年來，我國國家機構(gòu)改革存在不協(xié)同現(xiàn)象，直接或間接地引發(fā)政治體制改革的結(jié)構(gòu)性失調(diào)，削弱了機構(gòu)改革過程中國家的主導(dǎo)力。本文以協(xié)同理論為切入點，結(jié)合十九屆四中全會對國家機構(gòu)體系協(xié)同性要求，系統(tǒng)分析《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《改革方案》）中協(xié)同的具體內(nèi)涵與實踐要求，提出國家機構(gòu)改革過程中堅持協(xié)同原則的具體路徑。

一、機構(gòu)改革中析出的協(xié)同原則 ?協(xié)同是社會學(xué)和管理學(xué)研究的主要概念，由德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立，是研究遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)在與外界有物質(zhì)或能量交換的情況下，如何通過自己內(nèi)部協(xié)同作用，自發(fā)地出現(xiàn)時間、空間和功能上的有序結(jié)構(gòu)。按照協(xié)同理論，一切事物都在不斷演進與變化之中，不同系統(tǒng)具有不同性質(zhì)致使其子系統(tǒng)的演進過程產(chǎn)生差異，不同系統(tǒng)演進所呈現(xiàn)出“非線性相互作用產(chǎn)生協(xié)同現(xiàn)象和相干效應(yīng)，使系統(tǒng)形成有一定功能的有組織結(jié)構(gòu)，在宏觀上便產(chǎn)生了時間結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)或時—空結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了新的有序狀態(tài)”①。協(xié)同理論是一個開放性理論，主要回答事物從低級系統(tǒng)向高級系統(tǒng)演變的根本原因。協(xié)同學(xué)不僅用于自然科學(xué)研究，更廣泛應(yīng)用于社會科學(xué)研究，這在政治體制改革領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。政治體制改革本身就是去除原有體制內(nèi)不協(xié)同現(xiàn)象，促使政治系統(tǒng)向高層級演變。

黨的十八大以前，中央文件中雖然出現(xiàn)協(xié)同一詞，但僅僅局限在社會管理、科技創(chuàng)新或基層民主管理等領(lǐng)域。十八大以后，中央文件對協(xié)同一詞的使用頻率提升，更是將協(xié)同作為國家和社會體制改革的突破口，如2018年國務(wù)院政府工作報告中六處提到協(xié)同發(fā)展，2019年國務(wù)院政府工作報告四次提及協(xié)同發(fā)展，十九屆四中全會公報更是九處論及協(xié)同一詞。

協(xié)同原則指引下黨和國家機構(gòu)職能科學(xué)配置體現(xiàn)在兩方面，一是加強黨對社會主義各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，二是整合、組建黨和國家新的職能部門，實現(xiàn)黨及國家機構(gòu)部門職能運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。黨的十九屆三中全會通過的《改革方案》體現(xiàn)了黨中央機構(gòu)與國家機構(gòu)之間形成的縱橫協(xié)同關(guān)系。

一是縱向協(xié)同方面，在不同層次的權(quán)力關(guān)系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革的各個方面，黨中央機構(gòu)改革之下形成了上下協(xié)同改革關(guān)系?？v觀歷次國家機構(gòu)改革實踐，往往缺乏黨中央機構(gòu)改革協(xié)同推進，改革效果甚微。從本次《改革方案》使用的“重新組建”“組建”“整合”等用語可以看出，此次改革力度很大，改變了以往“微調(diào)”式改革路徑。此外，國家機構(gòu)改革也助力了黨中央機構(gòu)改革，黨作為社會主義事業(yè)引領(lǐng)者，若要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須保持自身治理能力現(xiàn)代化水平，在國家機構(gòu)優(yōu)化整合的宏觀背景下，黨中央機構(gòu)改革需優(yōu)化自身組織結(jié)構(gòu)，強化自身全面領(lǐng)導(dǎo)能力，這也是融入國家機構(gòu)改革后所產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)之一。二是國家機構(gòu)之間形成了新的橫向協(xié)同關(guān)系。協(xié)同理論自組織原理解釋稱：在一定的外部能量流、信息流和物質(zhì)流輸入的條件下，系統(tǒng)會通過大量子系統(tǒng)之間的協(xié)同作用而形成新的時間、空間或功能有序結(jié)構(gòu)。②一方面，國家機構(gòu)作為行使國家權(quán)力的整體，由多個子系統(tǒng)組成，不同子系統(tǒng)承擔(dān)著不同功能;另一方面，各個子系統(tǒng)并非獨立存在，而是體現(xiàn)不規(guī)則的協(xié)同與耦合關(guān)系。如有學(xué)者指出，我國實行人民代表大會制度，在人民代表大會為核心的國家機構(gòu)體系下，國家機關(guān)不實行分權(quán)與制衡，國家機關(guān)之間實行職能分工，并且在分工的基礎(chǔ)上合作與制約。③分工合作恰是協(xié)同原則的表現(xiàn)形式之一，制約則體現(xiàn)了國家權(quán)力之間的耦合狀態(tài)，是協(xié)同原則的異化表現(xiàn)。通常情況下，中央提出的大政方針須由國務(wù)院制定具體實施方案，通過政協(xié)參與討論，最后由人大審議并通過后上升為國家意志。國家政治系統(tǒng)是一個協(xié)同運行的整體系統(tǒng)，在每個子系統(tǒng)中又存在縱向分列的多個協(xié)同系統(tǒng)，黨和國家機構(gòu)改革以及政治體制改革正是要理順這些不同系統(tǒng)間關(guān)系，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。

二、黨和國家機構(gòu)中存在的失調(diào)現(xiàn)象

改革開放以來，我國共進行了七次大型機構(gòu)改革。然而，迄今為止，黨和國家機構(gòu)中仍然存在某些失調(diào)的地方，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.橫向間部門職能運作失調(diào)

長期以來，我國行政體制內(nèi)部門之間存在職責(zé)交叉重疊現(xiàn)象，雖然歷經(jīng)大部制與權(quán)力清單制度改革后有所好轉(zhuǎn)，但是部分經(jīng)濟社會管理部門仍以傳統(tǒng)的“塊塊為主”，即中央部門統(tǒng)一管理，地方部門以事分包。例如，在環(huán)境保護方面，根據(jù)《環(huán)境保護法》規(guī)定，環(huán)保部統(tǒng)一監(jiān)督和管理全國生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)，土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門也有權(quán)監(jiān)督管理涉及環(huán)境資源事項，這就容易造成環(huán)境保護主體過于分散而導(dǎo)致職權(quán)運行困難現(xiàn)象。一方面，若過度強調(diào)部門間的協(xié)作，則可能導(dǎo)致某些部門的職責(zé)變相削弱，權(quán)力影響力降低;另一方面，若讓環(huán)保部門牽頭統(tǒng)一行使環(huán)境保護職責(zé)，又會因其牽頭能力不足而使其喪失管理權(quán)威。類似上述協(xié)調(diào)配合機制不健全所引發(fā)的“政出多門、政策效應(yīng)互相抵消”的情況，在實踐中大量存在。

2.縱向間央地改革失調(diào)

央地關(guān)系的法律依據(jù)源自《憲法》第3條的規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”我國改革長期遵循“央地互為主導(dǎo)”模式，包括自上而下的改革政策制定推進和自下而上的地方經(jīng)驗推廣兩種?？v觀近些年來的改革，總體上呈現(xiàn)央地間改革的失調(diào)性現(xiàn)象，一些改革在中央層面如火如荼，在地方上卻收效甚微;或者一些改革地方成效顯著，在中央層面卻不容樂觀。其主要原因在于央地間改革未能形成良性互動，這已成為改革的一大體制性頑疾。

3.黨政合署后的黨政關(guān)系失調(diào)

合署辦公是中央針對黨和國家機構(gòu)中出現(xiàn)的職能交叉重疊等情況而作出的制度安排，“因為在協(xié)調(diào)黨政關(guān)系、優(yōu)化治理體系、增強協(xié)同合力、提升治理績效上的優(yōu)勢，合署辦公在當(dāng)代中國政治生活中有其合理性與現(xiàn)實意義”④。但是，黨政合署辦公只是解決職能相近或相似的黨政部門如何辦公的問題，未能解決黨政合署之后黨政之間職能配置的問題。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。然而，在具體領(lǐng)導(dǎo)方式與處理國家具體事務(wù)的方式上，黨與政府有著明顯的不同。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，側(cè)重從宏觀上和方向上加強引領(lǐng)與指導(dǎo)，對具體行政事務(wù)的處理，更適合黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府各級部門。若讓黨替代政府處理社會事務(wù)，那么“執(zhí)政黨的行政化與國家化，帶來的是行政事務(wù)的繁重與對深入群眾實踐的逐漸淡化甚至不作為”⑤。黨政合署辦公后，中央應(yīng)及時探索黨領(lǐng)導(dǎo)方式的銜接與轉(zhuǎn)換，即如何保證在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，最大限度地保持行政的生機與活力，理順政治領(lǐng)導(dǎo)與處理社會繁瑣事務(wù)之間的關(guān)系，利用黨政合署辦公平衡公權(quán)力與公共利益之間的關(guān)系。

三、協(xié)同原則引導(dǎo)下的改革進路思考

基于協(xié)同理論，應(yīng)在充分尊重我國憲制安排前提下，審視不同主體的關(guān)系，強化改革主體與客體間的信任感以形成有效磨合與協(xié)同推進，即理解和運用“四種關(guān)系”，解決黨和國家機構(gòu)中的系統(tǒng)性失調(diào)問題。

1.整體主義下的黨政協(xié)同關(guān)系

整體主義是西方社會科學(xué)研究中最基本的范疇之一，其本身是一個模糊的、交界性詞語，既有哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的整體主義，又有組織結(jié)構(gòu)、行動、方法論上的整體主義。整體主義認(rèn)為，整體不僅是內(nèi)部個體的簡單相加，而是在這個合并基礎(chǔ)上又獲得了比這個總和更多的屬性。杜爾克姆認(rèn)為：“社會是獨立存在的客體，盡管社會是由無數(shù)個人聯(lián)合而成的，但它本身是屬于高于個人的相對獨立的實體，具有超越于個人的獨特性質(zhì)，這種獨特性質(zhì)無法在單個個人身上找到?！雹拚w主義的核心觀點在于，整體的功能大于各部門功能疊加。

實踐中，黨政之間職能存在不同步性現(xiàn)象，如黨的紀(jì)檢部門與行政監(jiān)察、刑事檢察職能之間未能協(xié)同運行，同一違法違紀(jì)案件中常出現(xiàn)紀(jì)律審查、行政調(diào)查和刑事偵查重復(fù)進行，紀(jì)檢部門附帶了部分刑事偵查和行政調(diào)查內(nèi)容，但在案件流轉(zhuǎn)之后，由于審查標(biāo)準(zhǔn)不同，偵查與調(diào)查的證明指向必然存在差異，這就造成同案不同審和司法行政資源重復(fù)浪費。國家監(jiān)察委實行黨政合署辦公，一定程度緩解了黨政權(quán)能交叉與不協(xié)同局面。

黨政合署后客觀上擴大了原有職責(zé)范圍，但這不僅僅是幾個部門的簡單合并，而是以協(xié)同為核心的系統(tǒng)性權(quán)能增強。黨政合署辦公不是“1+1=2”，而是“1+1>2”，即《改革方案》強調(diào)形成的“總體效應(yīng)”，這種效應(yīng)不僅體現(xiàn)在合署機構(gòu)本身，還對整個政治系統(tǒng)產(chǎn)生協(xié)同影響，正如學(xué)者在研究紀(jì)委監(jiān)委合署時指出那樣，“紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公對黨和國家監(jiān)督體系具有系統(tǒng)性和聯(lián)動性的影響既涉及紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察委與紀(jì)委之間、不同內(nèi)設(shè)機構(gòu)的互動關(guān)系，也會影響監(jiān)察委與黨委、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與其內(nèi)部與外部監(jiān)督主體之間的互動關(guān)系”⑦。

綜上，整體主義視域下黨政合署的協(xié)同效應(yīng)可分解為：一是規(guī)范性超越。在國家治理現(xiàn)代化場域內(nèi)，黨政關(guān)系更為明確和規(guī)范，尤其是在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有效銜接的基礎(chǔ)上，之前黨政不分和以黨代政的情形將會逐漸避免。二是聯(lián)動性超越。部門之間職能通過優(yōu)化組合可以提升行政權(quán)效能，降低同級部門、上下級部門之間協(xié)調(diào)成本。三是統(tǒng)合性超越。黨政合署還具有統(tǒng)合效應(yīng)，這種效應(yīng)不局限于黨政機關(guān)，還將涉及行政機關(guān)、黨與社會組織、政府與社會組織之間的合署，這也將黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治統(tǒng)合力擴散至社會整體。

整體主義還為黨的領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新提供智力支持。運用整體主義視域下的協(xié)同理論有利于探索實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)化具體路徑。黨在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)社會主義事業(yè)前提下具體領(lǐng)導(dǎo)方式存在差異化。本文提出，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)處理的是黨在政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)下對具體行政事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)方式問題，旨在厘清黨政合署辦公后黨與具體行政事務(wù)關(guān)系，通過協(xié)同黨政關(guān)系，健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，實現(xiàn)推動黨政之間職能上協(xié)調(diào)運作，增強“決策—行動”的合力。

2.央地間主體間性關(guān)系

主體間性是指一個主體與另一主體的關(guān)系性，這種關(guān)系性是在主體與主體的交往中形成的聯(lián)系或共識?！陡母锓桨浮犯淖兞艘酝幌抻谥醒胍患墮C關(guān)改革的局面，創(chuàng)新提出央地協(xié)同改革的方案，這可視為央地主體間性關(guān)系逐漸確立的原點。

現(xiàn)代社會“地方政府憲政結(jié)構(gòu)的運作所依靠的動力，是在憲法和法律框架下的地方各方‘動能”⑧，中央政府政治結(jié)構(gòu)運作所依靠的動力，源自地方政府對中央政府是政府能力貢獻，央地關(guān)系并非簡單的事權(quán)、財權(quán)和人權(quán)劃分問題，而是逐漸演化為利益一致的動態(tài)平衡與協(xié)調(diào)關(guān)系，雙方主體應(yīng)在利益目標(biāo)一致的前提下互相尊重、恪守央地分權(quán)的憲制安排，維護各自權(quán)威。⑨無論從哪個角度看，都應(yīng)將中央與地方作為兩個主體，在此基礎(chǔ)之上討論“關(guān)系”問題才合乎邏輯。央地兩端在政治體制中的功用不應(yīng)當(dāng)差異化對待，尤其對中央地方而言，需對地方政府“‘人格化的承認(rèn)”和對其“‘分殊利益的承認(rèn)”⑩。主體間性關(guān)系確立并非要地方脫離中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但也并不代表中央可以任意為地方權(quán)力劃定界限，二者在維護國家體制良性運轉(zhuǎn)共同目標(biāo)下應(yīng)當(dāng)是平等的，如有學(xué)者提出，在憲政的權(quán)力制度安排中，中央與地方的兩種權(quán)力體系對于國家的健康存在與穩(wěn)定發(fā)展，具有同等的地位與功用，因此兩種權(quán)力應(yīng)當(dāng)是平等的權(quán)力。

無論是中央還是地方都必須及時破除二者的二元對立關(guān)系認(rèn)識桎梏，黨和國家機構(gòu)改革是自上而下的協(xié)同性和整體性改革，中央的宏觀事務(wù)管理權(quán)與地方的自主權(quán)并不矛盾，應(yīng)將央地間的事權(quán)劃分作為處理央地關(guān)系的基礎(chǔ)前提。只有在這種權(quán)力關(guān)系區(qū)分下，二者才可能產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，中央和地方的兩個積極性才會得到充分發(fā)揮。

3.橫向部門間復(fù)合型水平分工與協(xié)同關(guān)系

國家機構(gòu)改革析出的協(xié)同原則還表現(xiàn)為通過調(diào)整不同部門之間功能，使之相互促進形成有序的運行機制。我國政治結(jié)構(gòu)中，除了中央一級以外，地方上有省、市、縣、鄉(xiāng)、村五個行政層級，每一層級所享有的財權(quán)與事權(quán)有所不同，且同一層級不同地區(qū)間享有的財權(quán)與事權(quán)均有差異。有學(xué)者從政府提供公共物品視角提出了“水平分工理論”，該理論認(rèn)為，在需要由政府提供的公共物品集合中，每一級政府都直接提供應(yīng)該由這一級政府提供的公共物品。在這樣一個體系中，中央政府、省政府、縣政府，是肩并肩的水平關(guān)系，中央政府主要不是作為地方政府的上級而存在，各級政府之間關(guān)系主要是提供公共物品的分工者之間的關(guān)系。不可否認(rèn)，水平分工關(guān)系僅揭露了央地關(guān)系所呈現(xiàn)出的縱向權(quán)力分配關(guān)系，但缺少對同級政府之間、部門與部門之間在央地關(guān)系坐標(biāo)軸下面臨的分散與隔斷問題的闡釋。

復(fù)合型水平分工協(xié)同理論在各級政府對公共物品分工基礎(chǔ)之上加入了三個維度，以形塑橫向政府、橫向部門間的戰(zhàn)略協(xié)同關(guān)系。

首先，績效維度能夠解決政府或部門行為的驅(qū)動力問題。隨著目標(biāo)責(zé)任制的施行，同一責(zé)任目標(biāo)往往涉及多方主體，換言之，政府或部門績效考核目標(biāo)已經(jīng)使同級政府間或部門間形成了利益上的共同體，在目標(biāo)一致的前提下和資源重組的需求下，政府間以及部門間的行動才有可能趨于統(tǒng)一。

其次，組織維度旨在解決政府或部門間合作模式問題。政府體系龐大，組織嚴(yán)密，通過增加政府機構(gòu)以實現(xiàn)跨部門合作容易引發(fā)政府機構(gòu)膨脹問題，因此可嘗試突破傳統(tǒng)的網(wǎng)格化橫向行政機制，引入第三方機構(gòu)承擔(dān)橫向政府和職能部門間組織協(xié)調(diào)職能，這樣一方面可有效避免機構(gòu)膨脹，另一方面還增強了職能調(diào)配與合作的靈活性。

最后，立法維度為橫向間部門協(xié)同提供法律保障。立法的目的和出發(fā)點是為橫向部門合作營造良好的法治環(huán)境，解決各地立法間的相互沖突問題，各地政府可嘗試建立區(qū)域性立法協(xié)調(diào)機制，在維護地方穩(wěn)定的前提下為跨區(qū)域、跨部門協(xié)同提供法律保障。當(dāng)然，橫向間立法除了能夠為政府間、部門間提供利益協(xié)調(diào)機制以外，還能為中央立法輸送寶貴的立法經(jīng)驗。

4.行政司法體制改革之間的嵌入型關(guān)系

人民代表大會制度下司法與行政之間并非平等的制衡關(guān)系，而是時常表現(xiàn)出一種互相“嵌入”關(guān)系，“司法權(quán)在政府與社會之間起到了良好的緩沖作用，避免了社會矛盾對政府所形成的直面沖突，同時還能夠?qū)崿F(xiàn)社會矛盾的法律導(dǎo)入和通過法律來保障不同社會群體的利益之目的”。司法權(quán)與行政權(quán)作為國家權(quán)力系統(tǒng)的組成，是政治有機體的重要組成部分，正如學(xué)者所言：“一個國家司法權(quán)力運行的效果在某種程度上有賴于這個國家的政治制度和社會環(huán)境?！币虼?，當(dāng)前行政體制改革不能忽視司法體制的功能與效用。

就此次國家機構(gòu)改革而言，方案的實施過程中必須調(diào)適與司法體制改革之間關(guān)系，盡可能避免改革之間的矛盾與沖突。根據(jù)我國政體特殊性以及人大的特殊地位，筆者認(rèn)為可從以下幾個方面做出努力。一是在權(quán)力性質(zhì)方面，明確行政權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)之間聯(lián)系。審判權(quán)與檢察權(quán)的獨立性與行政權(quán)的能動性之間不僅僅是簡單的對立，實踐中兩種屬性的權(quán)力通常體現(xiàn)為“協(xié)作”關(guān)系，如“兩法銜接”過程中行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)的有效對接，使兩種類型權(quán)力在保障社會主義事業(yè)順利進行目標(biāo)下形成合力。因此，在改革過程中需繼續(xù)探索兩種權(quán)力性質(zhì)之間的聯(lián)系，優(yōu)化人大制度下權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。二是在改革推進方面，應(yīng)使司法改革與行政體制改革同步推進。除了從員額制、責(zé)任終身追究制等內(nèi)部視角保證審判權(quán)和檢察權(quán)的獨立性，行政體制改革中行政職能的重新配置、行政執(zhí)法行為規(guī)范化同樣會影響到司法機關(guān)行使職權(quán)的獨立性。三是在主導(dǎo)改革方面，必須有個權(quán)威主體主導(dǎo)“嵌入型”關(guān)系形成。中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，重申了黨對政法的領(lǐng)導(dǎo)地位，但是由于政法機關(guān)與行政機關(guān)職能定位不同，黨對政法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式與對行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)方式必然有所差異。我國《憲法》規(guī)定了人民代表大會作為最高國家權(quán)力機關(guān)，人大對由它產(chǎn)生的具體國家機關(guān)權(quán)力生成、調(diào)整和改變均具有憲法上明確依據(jù)，因此，由人大主導(dǎo)二者“嵌入型”關(guān)系兼具正當(dāng)性與權(quán)威性。

注釋

①劉迅：《“新三論”介紹——二、協(xié)同理論及其意義》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》1986年第4期。②白列湖：《協(xié)同論與管理協(xié)同理論》，《甘肅社會科學(xué)》2007年第5期。③朱福惠：《“五四憲法”與國家機構(gòu)體系的形成與創(chuàng)新》，《中國法學(xué)》2014年第4期。④徐理響：《現(xiàn)代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公為例》，《求索》2015年第8期。⑤張振：《社會治理視域下黨的角色定位研究》，《理論探討》2016年第3期。⑥賈春增：《外國社會學(xué)史》（修訂本），中國人民大學(xué)出版社，2000年，第128頁。⑦呂永祥、王立峰：《“紀(jì)委”與“監(jiān)察委”合署辦公的現(xiàn)實問題與解決路徑——以政治系統(tǒng)論為分析視角》，《中南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2018年第5期。⑧沈榮華、金海龍：《地方政府治理》，社會科學(xué)出版社，2006年，第124—125頁。⑨關(guān)于央地利益協(xié)調(diào)關(guān)系可參見朱成燕：《央地關(guān)系的協(xié)調(diào)性與當(dāng)代中國縱向政治制度變遷》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第4期。關(guān)于央地互動性關(guān)系可參見蘇利陽、王毅：《中國“央地互動型”決策過程研究》，《公共管理學(xué)報》2016年第3期。⑩苗連營教授以現(xiàn)代公司結(jié)構(gòu)為例，提出中央與地方關(guān)系如同母公司與子公司之間關(guān)系，子公司必須有獨立的財政保障才能充分發(fā)揮行為能力和承擔(dān)責(zé)任，央地政府需在財政分權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)揮各自的積極性，承擔(dān)各自的政府責(zé)任。本質(zhì)上講，這種承認(rèn)個體的獨立性也是主體間性理論的基本前提。苗連營：《地方“人格化”、財政分權(quán)與央地關(guān)系》，《河南社會科學(xué)》2009年第2期。任劍濤：《憲政分權(quán)視野中的央地關(guān)系》，《學(xué)海》2007年第1期。張文魁：《中央與地方關(guān)系選擇：水平性分工與當(dāng)?shù)鼗写怼?，《改革?015年第6期。王孟嘉：《通過司法理性的社會治理——基于社會內(nèi)部秩序規(guī)則引導(dǎo)下的思考》，《社會科學(xué)輯刊》2019年第3期。李擁軍：《司法改革中的體制性沖突及其解決路徑》，《法商研究》2017年第2期。

責(zé)任編輯：浩 淼 ? 文 武

Abstract：For a long time， there have been systematic maladjustments in the reform of the political system. Although it has gone through several state institutional reforms， it is still difficult to eradicate persistent diseases. The reform and innovation of the Party and state institutions in 2018 proposed the goal of optimizing synergy and efficiency. Among them， synergy runs through the entire reform program with its unique methodological perspective and provides clear guidance for the implementation of the reform plan. The synergy principles and theories analyzed in the reform plan have important theoretical value and practical effects in dealing with Party-government relations， central-regional relations， horizontal government and inter-department relations， and relations between administrative and judicial reforms. By exploring the deep-seated effect of synergy theory， not only can the uncoordinated phenomenon in the political system be improved， but also the unity of the national political system can be enhanced.

Key words：principle of coordination; system imbalance; Party-government cooperation; central-local governments relations