駱文標(biāo)

（廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，廣州510290）

1 我國城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的現(xiàn)狀類型及特征

改革開放后，我國的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出4種獨(dú)具特色的發(fā)展模式：國有企業(yè)帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化、分散家庭工業(yè)為特征的“小農(nóng)工業(yè)化”帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化和外向型以及混合型經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化[1]。除了大城市邊緣區(qū)的城鄉(xiāng)混雜地區(qū)外，這4種城鎮(zhèn)化模式以不同的方式影響了鄉(xiāng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，形成不同類型的城鄉(xiāng)混雜地區(qū)。就目前而言,中國存在3類典型的城鄉(xiāng)混雜地區(qū)，其特征與成因如表1所示。

2 城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成過程與原因

2.1 城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成過程

2.1.1 20世紀(jì)80年代末以前：城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成階段

改革開放后，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)化開始發(fā)展，東南沿海部分地區(qū)的鄉(xiāng)村工業(yè)化帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化[2，3]，促進(jìn)了“離土不離鄉(xiāng)”的“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)展。由于這一時(shí)期鄉(xiāng)村工業(yè)化主要是集體所有制，使用本村集體所有土地，城鄉(xiāng)土地矛盾尚未凸顯。

表1城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的類型

2.1.2 20世紀(jì)90年代至2002年：城鄉(xiāng)混雜地區(qū)發(fā)展階段

這一時(shí)期，鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)快速增長，鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)化和“就地城鎮(zhèn)化”也隨之加速發(fā)展，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口也迅速在大城市及大城市周邊形成集聚。一些地區(qū)出現(xiàn)土地低效利用，城鎮(zhèn)體系扁平化的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鄉(xiāng)矛盾開始顯現(xiàn)。隨著政策的調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多改制為民營企業(yè)，外向型經(jīng)濟(jì)也快速崛起。部分地區(qū)（如佛山地區(qū)）的外向型經(jīng)濟(jì)和園區(qū)經(jīng)濟(jì)逐漸壯大，并取代了農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主導(dǎo)地位。

2.1.3 2002—2012年：城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鄉(xiāng)滲透階段

2.1.4 2012年至今：城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鄉(xiāng)融合階段

2012年以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升，并強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。在“控增優(yōu)存”的土地利用政策影響下，各地強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村土地的保護(hù)，有效地減緩了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的盲目擴(kuò)張。同時(shí)，近年來政府采取了保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，消除城鄉(xiāng)戶籍障礙等手段，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2.2 城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成的主要原因

2.2.1 “自下而上”的農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的土地制度障礙

由于我國“二元化”的城鄉(xiāng)土地管理制度，城鄉(xiāng)土地資源管理長期處于分離狀態(tài)。受土地政策的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)的土地城鎮(zhèn)化，始終難以與城市完全接軌，鄉(xiāng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程很容易中斷，使這些地區(qū)長期處于半城鎮(zhèn)化的狀態(tài)。

2.2.2 “自上而下”的快速城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)的博弈

“自上而下”的相互滲透發(fā)生在快速城鎮(zhèn)化和城市急劇擴(kuò)張時(shí)期，是由城市擴(kuò)張帶動(dòng)的農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化。主要表現(xiàn)為在傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)形成工業(yè)園、外來人口居住區(qū)等多種新型城市功能載體，并使這一地區(qū)成為各類功能疊合，多種要素互相流動(dòng)、交匯與激烈博弈的獨(dú)特區(qū)域[4]。20世紀(jì)80年代末，國家推行土地有償使用制度，在一定程度上導(dǎo)致了地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入的過度依賴，盲目增加城鎮(zhèn)建設(shè)土地供給，同時(shí)為減少開發(fā)成本，規(guī)劃建設(shè)往往刻意避讓村莊，使這些村莊變?yōu)槌侵写?，從而形成“城非城、村非村”的城鄉(xiāng)混雜區(qū)。

2.2.3 特殊的“城鄉(xiāng)二元體制”對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的長期分割

戶籍制度和鄉(xiāng)土觀念的差異也是阻礙城鄉(xiāng)進(jìn)一步融合的重要因素。城鄉(xiāng)空間滲透過程中，“二元化”的戶籍制度和社會(huì)生活形態(tài)成為阻礙城鄉(xiāng)融合重要障礙。這一制度使城鄉(xiāng)混雜地區(qū)“城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民與城市居民在生活方式、文化觀念以及公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面長期存在明顯差異。加之在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念影響下，城鄉(xiāng)居民在文化心理層面也長期處于分割狀態(tài)，城鄉(xiāng)之間形成了差異明顯的生活形態(tài)和價(jià)值觀念，即使已經(jīng)完全“非農(nóng)化”的鄉(xiāng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)居民還是存在明顯的社會(huì)屬性上的差別，成為“半城鎮(zhèn)化市民”。

規(guī)定強(qiáng)制使用再生水和不得使用飲用水的用途，是發(fā)展再生水利用、擴(kuò)大再生水利用市場空間、為再生水項(xiàng)目提供明確市場預(yù)期的必需。工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市用水的諸多項(xiàng)目都受到限制，只能使用再生水；甚至規(guī)定在有再生水供應(yīng)的地區(qū)不允許使用其他類型的非飲用水（如海水淡化水）。同時(shí)，為了保障水質(zhì)安全，也限制將再生水用于接觸性環(huán)境用水、不利水文地質(zhì)條件下補(bǔ)給地下水等。

3 汕頭市城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鎮(zhèn)化路徑研究

3.1 汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的現(xiàn)狀特征

汕頭是一個(gè)典型的城鄉(xiāng)一體化地區(qū)[5]，是典型的市場經(jīng)濟(jì)剛剛建立時(shí)期“家庭工業(yè)為主導(dǎo)的‘小農(nóng)工業(yè)化’帶動(dòng)下的城鎮(zhèn)化”模式。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，汕頭的城鎮(zhèn)化水平雖然穩(wěn)定在約70%，但有超過11.5%的人口處于城鄉(xiāng)接合部，城鎮(zhèn)人口中依然有大量的農(nóng)村人口。

這一地區(qū)是汕頭早期工業(yè)化的重要空間載體，其工業(yè)也是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱。但是其存在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和空間問題成為汕頭城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。雖然李晨、樊華，李晶晶等[5，6]分別從城鄉(xiāng)空間，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面提出了汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的治理策略。但是從當(dāng)前的發(fā)展情況看城鄉(xiāng)混雜現(xiàn)象的依舊突出，主要特征如表2所示。

表2汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的特征

3.2 汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的問題所在

3.2.1 “自下而上”的鄉(xiāng)村工業(yè)化陷入“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的惡性循環(huán)

與其他地區(qū)相似，汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的成因與鄉(xiāng)村地區(qū)工業(yè)發(fā)展關(guān)系密切。汕頭小商品經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村工業(yè)化經(jīng)歷了70多年的發(fā)展，成為全球重要的玩具和內(nèi)衣生產(chǎn)基地，推動(dòng)了鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。雖然小微企業(yè)為主導(dǎo)構(gòu)建起來的生產(chǎn)關(guān)系，具有較強(qiáng)的自組織特性，組織方式靈活，并具有成本優(yōu)勢。但是由于這種經(jīng)濟(jì)模式逃脫不了“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”困境，容易陷入盲目擴(kuò)大再生產(chǎn)的惡性循環(huán)中。這種資本循環(huán)累積模式是汕頭鄉(xiāng)村地區(qū)小微企業(yè)無序擴(kuò)張，城鄉(xiāng)用地違規(guī)使用的重要原因。

3.2.2 城鄉(xiāng)二元土地管理體制下，空間管理制度缺失

空間上看，汕頭國有土地與集體土地相互交錯(cuò)，但是由于土地管理制度存在的差異，集體土地長期處于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門的有效管理以外。以往規(guī)劃均強(qiáng)調(diào)通過強(qiáng)化城鄉(xiāng)土地管理，并通過功能整合的組團(tuán)發(fā)展模式，強(qiáng)化中心帶動(dòng)作用來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間。但由于缺乏統(tǒng)籌整體的“頂層設(shè)計(jì)”，空間管理措施難以落實(shí)，無論是國土還是規(guī)劃部門，均沒有制訂出一套行之有效的城鄉(xiāng)空間管理方案。

3.2.3 根深蒂固宗族觀念下，行政管理失效

汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)保持著傳統(tǒng)的宗族觀念，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)組織中，小共同體發(fā)達(dá)，自治力強(qiáng)，使其生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)組織模式出現(xiàn)明顯的自組織特征。這種社會(huì)心理因素也是汕頭地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系相對(duì)封閉的根源，也是城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成的重要原因，促使了保守的祖宗觀念→社會(huì)關(guān)系的自組織→生產(chǎn)關(guān)系的（工業(yè)）自組織→空間的自組織→城鄉(xiāng)混雜（半城鎮(zhèn)化）形成。

3.3 汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鎮(zhèn)化治理路徑

汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鎮(zhèn)化治理，既有自身的特征，也面臨與其他地區(qū)相似的問題。其治理既需要優(yōu)化和完善城鄉(xiāng)關(guān)系，也需要重新界定城鄉(xiāng)空間管制手段，具體而言需從以下幾個(gè)方面開展。

3.3.1 “控增優(yōu)存”建立有效的頂層設(shè)計(jì)，指導(dǎo)城鄉(xiāng)空間治理

汕頭土地空間開發(fā)已近30%，空間資源有限。為此，首先應(yīng)對(duì)增量空間和存量空間進(jìn)行管制。隨著國土空間規(guī)劃編制，與之相適應(yīng)的全新的空間治理體系呼之欲出，為汕頭治理城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的土地?zé)o序擴(kuò)張?zhí)峁┝诵碌恼吖ぞ?。汕頭應(yīng)抓住規(guī)劃編制與管理改革的機(jī)遇，通過“三區(qū)三線”劃定、關(guān)注全域空間要素，形成空間管控“一張圖”，有效統(tǒng)籌空間資源。在此基礎(chǔ)上嚴(yán)肅法制化管理，建立適應(yīng)城鄉(xiāng)混雜地區(qū)發(fā)展要求的規(guī)劃與管理制度。

3.3.2 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)促進(jìn)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變發(fā)展動(dòng)力

“小農(nóng)工業(yè)化”是汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前，汕頭雖早已開始“工業(yè)入園”的政策引導(dǎo)，但是小微企業(yè)的入園積極性并不高。從佛山等地的經(jīng)驗(yàn)來看，汕頭地區(qū)應(yīng)打破單一的小商品經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的發(fā)展模式。需要通過創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，打破“小農(nóng)工業(yè)化”的資本積累模式，提高生產(chǎn)要素的投入產(chǎn)出效率。

3.3.3 強(qiáng)化體制機(jī)制創(chuàng)新，突破城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)的社會(huì)形態(tài)和宗族觀念一直是汕頭地區(qū)行政管理和城鄉(xiāng)治理的主要挑戰(zhàn)。汕頭的體制機(jī)制創(chuàng)新，需要從突破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)入手，通過強(qiáng)化行政管理，優(yōu)化制度安排，發(fā)揮村集體在基層管理中的作用。同時(shí)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一人口管理制度和公共服務(wù)共享機(jī)制，并努力消除城鄉(xiāng)人口在生活方式和文化上的隔閡?？梢越梃b蘇南地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建立“鎮(zhèn)—村”兩級(jí)社區(qū)管理制度，淡化鎮(zhèn)、村社區(qū)治理差異。

3.3.4 優(yōu)化城鄉(xiāng)土地管理體制，探索集體土地出讓制度

由于汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的集體土地與城鎮(zhèn)國有土地高度混雜，管理難度相對(duì)較大。因此，要優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源出讓管理制度，特別是要探索建立農(nóng)村集體土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地同價(jià)同權(quán)出讓制度，消除城鄉(xiāng)混雜地區(qū)進(jìn)一步城鎮(zhèn)化的制度障礙。同時(shí)，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平，推廣實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證制度，發(fā)揮規(guī)劃管理部門的作用，有效管理農(nóng)村建設(shè)用地。

4 結(jié)論

對(duì)比其他地區(qū)，汕頭的城鄉(xiāng)混雜地區(qū)既有其特殊性也有典型性。從珠三角和長三角城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)上看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等關(guān)系是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要手段。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求的引導(dǎo)下，推動(dòng)城鄉(xiāng)混雜地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升，不僅需要優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，更要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，從社會(huì)結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制的創(chuàng)新入手，強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間資源管理和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。面對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深化，以及城鎮(zhèn)化需求的不斷轉(zhuǎn)變，探索這一類特殊地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化治理路徑，未來依然還有較大的研究價(jià)值。