摘 要：關(guān)于國有企業(yè)監(jiān)察對象范圍的界定一直存在爭議，文章通過梳理《監(jiān)察法》、《刑法》中關(guān)于國有企業(yè)的規(guī)定，對國有企業(yè)形成了一個統(tǒng)一的認(rèn)定，從對比法律、以案剖析的角度，對國有企業(yè)監(jiān)察對象的范圍進行認(rèn)定，明確判定是否為監(jiān)察對象主要取決于是否從事公務(wù)活動。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);監(jiān)察對象;公務(wù)活動

2018年3月，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）正式實施頒布，實現(xiàn)監(jiān)察法與刑法、刑事訴訟法“法法銜接”。但《監(jiān)察法》實施后，各界對監(jiān)察對象的范圍因“公權(quán)力”、“從事公務(wù)”、“國家工作人員”理解不一致而持不同意見，其中，一個爭論的焦點，就是對國有企業(yè)監(jiān)察對象范圍的清晰認(rèn)定。因國有企業(yè)是由國家或地方政府出資建立的企業(yè)，所以準(zhǔn)確認(rèn)定國有企業(yè)的監(jiān)察對象，有利于保障國有資產(chǎn)的安全。

一、國有企業(yè)的認(rèn)定

《監(jiān)察法》釋義和《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》規(guī)定，“國有企業(yè)包括國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)及其分支機構(gòu)（含國有獨資金融機構(gòu)和國有控股金融機構(gòu)）?！?/p>

《刑法》中的“國有企業(yè)”是國有獨資或全資企業(yè)。2010年，最高人民法院、最高人民檢察院根據(jù)刑法的規(guī)定和相關(guān)政策精神，結(jié)合近年來反腐敗工作實踐，下發(fā)了《關(guān)于辦理國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見》，提出“國家出資企業(yè)包括國家出資的國有獨資公司、國有獨資企業(yè)，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司?！?/p>

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第五條“國家出資企業(yè)，是指國家出資的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司?！?/p>

綜合以上法律法規(guī)，雖然《刑法》中的國有企業(yè)指國有獨資或全資企業(yè)，相比其他法律法規(guī)來說范圍較窄，然而在2010年，“兩高”根據(jù)辦案實踐，把國有資本參股企業(yè)和國有資本控股企業(yè)也納入了國有企業(yè)的范疇，這是因為國有參股公司是基于有無國有股份而非國有股份比例大小進行確定的。據(jù)此，可以得出關(guān)于國有企業(yè)清晰、準(zhǔn)確的認(rèn)定，國有企業(yè)應(yīng)包括，國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股企業(yè)、國有資本參股企業(yè)。對國有企業(yè)進行界定，為認(rèn)定其監(jiān)察對象范圍提供了一個基礎(chǔ)條件。

二、國有企業(yè)監(jiān)察對象范圍的認(rèn)定

《監(jiān)察法》第三章第十五條規(guī)定了六類監(jiān)察對象，第（三）項監(jiān)察對象為“國有企業(yè)管理人員”。

《<監(jiān)察法>釋義》中對“國有企業(yè)管理人員”進行了列舉，指出“根據(jù)有關(guān)規(guī)定和實踐需要，作為監(jiān)察對象的國有企業(yè)管理人員，主要是國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）及其分支機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，包括董事會的企業(yè)中由國有股權(quán)代表出任的董事長、副董事長、董事，總經(jīng)理、副總經(jīng)理，黨委書記、副書記、紀(jì)委書記，工會主席等;未設(shè)立董事會的企業(yè)的總經(jīng)理（總裁）、副總經(jīng)理（副總裁），黨委書記、副書記、紀(jì)委書記，工會主席等。此外，對國有資產(chǎn)負有經(jīng)營管理責(zé)任的國有企業(yè)中層和基層管理人員，包括部門經(jīng)理、部門副經(jīng)理、總監(jiān)、副總監(jiān)、車間負責(zé)人等;在管理、監(jiān)督國有財產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，包括會計、出納人員等;國有企業(yè)所屬事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員，國有資本參股企業(yè)和金融機構(gòu)中對國有資產(chǎn)負有經(jīng)營管理責(zé)任人員，也應(yīng)當(dāng)理解為國有企業(yè)管理人員的范疇，涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機關(guān)可以依法調(diào)查?！?/p>

《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第二章第四條第（三）項規(guī)定，“國有企業(yè)管理人員，包括國有獨資、控股、參股企業(yè)及其分支機構(gòu)等國家出資企業(yè)中，由黨組織或者國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等，從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等活動的人員?！?/p>

《刑法》第九十三條“國家工作人員的范圍本法所稱國家工作人員，是指國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務(wù)的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論。”

最高人民檢察院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見》第六點關(guān)于國家出資企業(yè)中國家工作人員的認(rèn)定：“經(jīng)國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等，在國有控股、參股公司及其分支機構(gòu)中從事公務(wù)的人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國家工作人員。具體任命機構(gòu)和程序，不影響國家工作人員的認(rèn)定。經(jīng)國家出資企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織批準(zhǔn)或研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機構(gòu)中從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、經(jīng)營、管理的人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國家工作人員。國有出資企業(yè)中的國家工作人員，在國家出資企業(yè)中持有個人股份或者同時接受非國有股東委托的，不影響其國家工作人員身份的認(rèn)定?！?/p>

縱觀以上法律法規(guī)，大致可以分為兩類，一類是《監(jiān)察法》等從規(guī)定主體身份角度對國有企業(yè)監(jiān)察對象進行的界定，一類是《刑法》等刑事法律從追究刑事責(zé)任的犯罪主體角度對國有企業(yè)中的國家工作人員的界定。通過比較《刑法》與《監(jiān)察法》關(guān)于國有企業(yè)中國家工作人員和監(jiān)察對象的界定，這兩者所界定的范圍的并不完全一致。部分國有企業(yè)“職務(wù)犯罪”人員不在所列舉的“監(jiān)察對象”范圍之內(nèi)，但是在具體應(yīng)用實踐中，把這部分職務(wù)犯罪人員劃到監(jiān)察對象范圍之外是否合適呢？我們可以結(jié)合一些案例進行分析。

案例：琚某通過勞務(wù)派遣的方式進入某市屬國企天然氣公司工作，前期擔(dān)任市場專員，職責(zé)內(nèi)容包括市場調(diào)查、客戶跟蹤、參與談判、催收工程款和氣款，后擔(dān)任市場工作組組長，負責(zé)牽頭開展市場開發(fā)工作，具體負責(zé)用戶開發(fā)、客戶服務(wù)及營業(yè)廳管理。其任職期間，通過和不同單位簽訂合同達到拆分合同套取工程款項的目的，并利用收取資金的便利，挪用支付給天然氣公司的費用用于個人消費。

在這個案例中，琚某雖在國企工作，但屬于勞務(wù)派遣的用工形式，那他是否屬于國家工作人員，是否屬于監(jiān)察對象？

對內(nèi)而言，對于以從事經(jīng)營業(yè)務(wù)為主的天然氣公司，開發(fā)用戶、營業(yè)廳管理等是天然氣公司經(jīng)營業(yè)務(wù)的重要組成部分。對外而言，琚某進行的市場調(diào)查、合同談判、客戶維護、催收款項等行為活動所代表的都是天然氣公司，所以才能讓其他單位在簽訂合同時產(chǎn)生一種認(rèn)同感、信賴感，因而，這些活動是典型的公務(wù)行為，和普通的勞務(wù)活動不同。根據(jù)刑法，犯罪人員雖然是特殊主體，在認(rèn)定行為人是否符合國家工作人員的身份時，應(yīng)當(dāng)堅持“職能論”的標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)行為人所實際從事的工作內(nèi)容是否符合“從事公務(wù)”這一本質(zhì)特點來綜合認(rèn)定，勞務(wù)派遣等特殊的用工形式并不是認(rèn)定國家工作人員這一犯罪主體的阻卻條件，因此，琚某應(yīng)以國家工作人員論處。琚某在天然氣公司工作期間，和其他單位進行合同談判、簽訂，實際上是代表公司從事國有資產(chǎn)處置活動，這是國有企業(yè)賦予他的資產(chǎn)管理權(quán)限，其催收的款項屬于國有企業(yè)天然氣公司的資產(chǎn)資金，催收款項職責(zé)也是公司賦予他管理資金的權(quán)限。因此，琚某符合《監(jiān)察法》和《管轄規(guī)定》對監(jiān)察對象“從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等活動的人員”的界定，應(yīng)屬于監(jiān)察對象。

根據(jù)《監(jiān)察法》的立法目的，對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋。公職人員是指在國家的政治、經(jīng)濟和社會生活中行使公共職權(quán)、履行公關(guān)職責(zé)。判斷一個人是不是公職人員，關(guān)鍵在于其行為是否在履行公職，是否在行使公權(quán)力，是否從事公務(wù)活動，而不是看他是否有公職。關(guān)于國有企業(yè)監(jiān)察對象的認(rèn)定，也應(yīng)該用是否從事公務(wù)活動做評判標(biāo)準(zhǔn)，因為公務(wù)活動是組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理、經(jīng)營的活動，關(guān)系到多數(shù)人或不特定人的利益，這也使其與一般勞務(wù)活動、技術(shù)服務(wù)活動區(qū)別開來，不是國有企業(yè)中的所有活動都是公務(wù)活動，不是國有企業(yè)中的所有人員都屬于監(jiān)察對象。例如國有企業(yè)的普通臨時工、合同制工人、參與招投標(biāo)人員等，只有其在從事公務(wù)活動時，才具有對國有資產(chǎn)資金進行監(jiān)督、經(jīng)營、管理的職責(zé)，其身份屬于監(jiān)察對象，但是如在國有企業(yè)中，只從事技術(shù)開發(fā)、駕駛車輛、機械維修等，則不應(yīng)納入監(jiān)察對象的范圍。

三、結(jié)語

綜上所述，國有企業(yè)應(yīng)包括，國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股企業(yè)、國有資本參股企業(yè)。判斷國有企業(yè)的監(jiān)察對象時，最重要的原則是是否從事公務(wù)活動，從事公務(wù)活動的人員，是以國有企業(yè)信用為背書，代表國有企業(yè)行使公權(quán)力，負責(zé)對國有資產(chǎn)進行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理、經(jīng)營。

參考文獻

[1] 中共中央紀(jì)律檢查委員會中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室.中華人民共和國監(jiān)察法釋義[M].中國方正出版社，2018.

[2] 最高人民檢察院最高人民檢察院關(guān)于辦理國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見.中國刑事審判指導(dǎo)案例[M].法律出版社，2017.

作者簡介：李文倩（1993- ），女，四川省武勝人，佛山鐵路投資建設(shè)集團有限公司紀(jì)檢監(jiān)察室。