張桂蓉

在基層治理中，經(jīng)常會出現(xiàn)在治理“這種”公共問題時，催生出“那種”公共問題的“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象。那么，為何會產(chǎn)生這種現(xiàn)象？又該如何避免這種情況的出現(xiàn)？

“按下葫蘆浮起瓢”是中國的民間俗語，比喻因為做事不周全而導(dǎo)致的顧此失彼現(xiàn)象。基層治理“按下葫蘆浮起瓢”，是指基層政府在治理“這種”公共問題時，催生出“那種”公共問題。基層治理為什么會“按下葫蘆浮起瓢”？又該如何避免這種情況的出現(xiàn)？

基層治理決策中沒有體現(xiàn)利益主體的意愿

在基層治理過程中，之所以會出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象，最直接的原因是在這一過程中的利益受損群體無法參與治理的決策過程。

最近社會廣泛關(guān)注的“合村并居”，就是一個典型案例?；鶎诱岢觥昂洗宀⒕印钡哪康氖墙鉀Q“三高兩難”問題。其中“三高”是指村級組織運轉(zhuǎn)成本高、空心村比例高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高;“兩難”是指村級管理水平低，帶領(lǐng)群眾增收致富難，民主管理難。顯然，“三高兩難”問題主要解決的是政府管理問題，與農(nóng)民利益的增長沒有必然的因果關(guān)系?？梢钥闯?，“合村并居”主要是由地方政府單向主導(dǎo)。

就山東的情況看，由于一些地方財政困難，“合村并居”大多先拆后建、邊拆邊建，補償標(biāo)準(zhǔn)低，有些農(nóng)戶不僅“負(fù)債上樓”，而且生活成本增加;有的甚至無房可居，基本生活水平得不到保障。面對個人利益不增反降的預(yù)期，農(nóng)民是不愿意“合村并居”的?；鶎诱荒芤筠r(nóng)民“講大局”，軟硬兼施地“逼簽”拆遷合同。在這一事件中，基層政府并非以損害農(nóng)民的利益為目的，而是大包大攬，認(rèn)為自身在執(zhí)行一項好的政策，在為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作貢獻。但是，涉及農(nóng)民切身利益的政策，如果沒有農(nóng)民的參與，政策執(zhí)行的結(jié)果就可能會大打折扣。

另外，不加區(qū)別、試圖迅速完成“合村并居”，不但不能解決“三高兩難”問題，實現(xiàn)“土地融資”，還侵犯了農(nóng)民的權(quán)利，使得農(nóng)民面臨“致貧”風(fēng)險;破壞了干群關(guān)系，損害了農(nóng)村共同體，增加了社會不穩(wěn)定風(fēng)險。

基層政府的部門職能機構(gòu)分工過于細(xì)化

在治理過程中，基層政府成立了各類部門機構(gòu)，機構(gòu)內(nèi)部又進行了職責(zé)分工。這種職責(zé)分工的細(xì)化以及績效考核的壓力，會導(dǎo)致各個機構(gòu)或者部門只專注于應(yīng)對自己職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險，而不顧制定采取的規(guī)制措施可能帶來的其他方面問題。農(nóng)村黑臭水體治理中的畜禽退養(yǎng)就是典型案例。

媒體曾經(jīng)對某生豬調(diào)出大縣進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣平均每平方公里產(chǎn)出生豬1200頭，養(yǎng)殖密度位列全國第一，嚴(yán)重超出了環(huán)境承載能力，造成大面積的黑臭水體，危害人居環(huán)境。從源頭消減污染物的畜禽退養(yǎng)是降低河湖環(huán)境惡化風(fēng)險、實現(xiàn)水質(zhì)凈化最直接的方式。為此，該縣環(huán)境治理相關(guān)部門出臺多項行政措施，高位推進、嚴(yán)格考核。

基層政府對畜禽養(yǎng)殖的綜合整治，短期內(nèi)使黑臭水體大幅度減量，空氣質(zhì)量得到改善，很大程度上消除了環(huán)境中的有毒有害物質(zhì)對周邊群眾造成的健康威脅。但是，養(yǎng)殖戶卻為此承擔(dān)了失去主要經(jīng)濟來源、生活保障受損的風(fēng)險。畜禽養(yǎng)殖收入雖然較低，但對大多數(shù)文化程度不高、平均年齡偏大，既無足夠的土地用于種植，也沒有從事其他勞務(wù)的工作技能的畜禽養(yǎng)殖戶來說，不可或缺。

無配套的退養(yǎng)戶轉(zhuǎn)產(chǎn)幫扶政策，將使農(nóng)戶面臨退養(yǎng)后的生計問題，滋生出社會矛盾，這樣的畜禽退養(yǎng)帶來的次生風(fēng)險是可以預(yù)見的。但是，在該縣的畜禽退養(yǎng)工作中，生態(tài)辦只負(fù)責(zé)養(yǎng)殖戶的退養(yǎng)工作。退養(yǎng)后養(yǎng)殖戶如何生活并不是其考慮的范圍，而是負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)林辦的職責(zé)范圍。為了完成黑臭水體治理的績效考核任務(wù)，生態(tài)辦劃定的畜禽退養(yǎng)范圍不斷擴大，農(nóng)林辦愈發(fā)無力解決養(yǎng)殖戶就業(yè)問題。

如何避免出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象

那么，該如何避免出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象？

首先，在基層治理中培育多元參與主體。基層治理要解決具體的公共問題，既然是公共事務(wù)，就要平衡各個相關(guān)者的利益。只有政府、公眾、社會組織等重要主體都能參與到基層治理中來，堅持協(xié)商合作和互利共贏的基本原則，政府在公共政策制定時廣泛征求意見，在執(zhí)行過程中即時評估和調(diào)整，對重大公共政策結(jié)果進行充分研判，才能真正發(fā)揮中國特色社會主義協(xié)商民主制度的優(yōu)越性，確?；鶎又卫砟軌蛘嬲鉀Q問題，而不是不斷制造風(fēng)險。

其次，基層政府要在決策中進行風(fēng)險權(quán)衡。在決策方式上，可以把風(fēng)險評估作為公共政策制定和執(zhí)行的前置條件，組織成立實踐工作者、理論工作者和政策涉及的利益群體代表共同參與的工作小組，對決策風(fēng)險進行分析和研判;要求政府在制定政策、選擇政策、執(zhí)行政策的過程中，對決策結(jié)果進行風(fēng)險權(quán)衡。在決策技能方面，不斷提高干部的“次生風(fēng)險”意識、在各種情況下作出正確選擇的決策能力，以及提出治理目標(biāo)風(fēng)險整體方案的能力。在決策環(huán)境方面，制定權(quán)衡公共政策風(fēng)險的系列制度，讓干部不至于濫用政策，從而避免基層治理出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。

（《國家治理周刊》總291期）