摘 要 以全國農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)重慶市大足區(qū)為例，通過科學(xué)選取指標(biāo)體系，用層次分析法評估農(nóng)村宅基地有償退出政策實(shí)施績效，從經(jīng)濟(jì)效益、社會保障、社會治理三個(gè)方面分析后得出結(jié)論：試點(diǎn)地區(qū)改革基本完成政策目標(biāo)，但在兼顧退地農(nóng)民利益、放活宅基地使用權(quán)、制度的綜合配套等方面還未實(shí)現(xiàn)利用效率最大化，并提出相應(yīng)對策及建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地;有償退出;績效評估

農(nóng)村宅基地有償退出是助推鄉(xiāng)村振興的重要突破口，也是優(yōu)化土地資源配置、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要途徑[1]。為了探索宅基地有序退出的方法和途徑，我國許多地方已開展結(jié)合自身地區(qū)特點(diǎn)的宅基地退出政策創(chuàng)新，積累了較多的制度經(jīng)驗(yàn)[2-3]。同時(shí)，宅基地制度改革在我國仍是試行階段，探索試點(diǎn)政策對哪些方面帶來了重要影響以及能否改進(jìn)相關(guān)策略以提升其綜合改革績效等，都需要通過實(shí)踐來檢驗(yàn)，特別是需要采取有效的方法對改革地區(qū)進(jìn)行績效評估研究。

重慶市大足區(qū)作為全國農(nóng)村宅基地改革33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一，按照中央統(tǒng)一部署，取得了一些制度性成果。其中，當(dāng)?shù)赝ㄟ^明確有償使用對象、適用范圍和計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，探索建立了宅基地有償使用制度、集體經(jīng)濟(jì)組織回購收儲等機(jī)制。基于此，以大足區(qū)為研究對象，從改革試點(diǎn)區(qū)域的8個(gè)鎮(zhèn)（街道）31個(gè)重點(diǎn)村2.99萬戶中，按照約1∶100比例隨機(jī)抽取300戶家庭作為研究樣本，通過問卷調(diào)查法、層次分析法、綜合指數(shù)法等研究方法進(jìn)行宅基地有償退出實(shí)施績效評估。

1 研究思路及方法

為建立操作性較強(qiáng)、能合理反映宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施績效的評估框架體系，按照層次分析法的操作范式，邀請專家咨詢打分，再利用綜合評價(jià)法計(jì)算出分值，用以評估試點(diǎn)改革績效。

1）查找出與主題相關(guān)的中文文獻(xiàn)108篇，初步選取出候選指標(biāo)45個(gè)。2）通過檢索政府部門出臺的文件，找出內(nèi)容中涉及宅基地制度改革的文件共計(jì)35份，通過分析比較宅基地制度改革政策相關(guān)文件，確定35個(gè)指標(biāo)符合政策目標(biāo)。3）以召開座談會的方式分別與國土自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委等單位負(fù)責(zé)宅基地改革的領(lǐng)導(dǎo)們討論，將候選指標(biāo)修改完善為24個(gè)。

其中，“經(jīng)濟(jì)效益類”有戶均績效年收入增長率、宅基地使用權(quán)租賃交易率、退地補(bǔ)償滿意度、宅基地使用權(quán)融資抵押率、戶均非農(nóng)年收入率、農(nóng)民退地凈收益率、退地融產(chǎn)率和退地耕地復(fù)墾率等8個(gè)指標(biāo);“社會保障類”有住房安置率、新農(nóng)村社保覆蓋率、戶均醫(yī)保就醫(yī)費(fèi)用率、農(nóng)民子女城鎮(zhèn)入學(xué)率、宅基地使用權(quán)確權(quán)率、農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)率、退地農(nóng)民轉(zhuǎn)非農(nóng)率、農(nóng)民城鎮(zhèn)購房率、城鎮(zhèn)就讀人均額外支費(fèi)率等9個(gè)指標(biāo);“基層治理類”有農(nóng)民集體滿意度、退地收益返農(nóng)民集體率、人居環(huán)境改善情況、鄉(xiāng)村主干道路硬化率、政策滿意度、便民服務(wù)滿意度、政策執(zhí)行信度等7個(gè)指標(biāo)。

2 實(shí)證結(jié)果分析

邀請熟悉宅基地制度改革的18位專家為每個(gè)指標(biāo)的重要性評分，評價(jià)區(qū)間為1～9分，利用層次分析法軟件求出改革試點(diǎn)績效評估體系中各級指標(biāo)的權(quán)重。結(jié)果顯示，宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施績效評估得分為0.27分，較改革前增長了0.13分，總體得分增長幅度不大。

2.1 經(jīng)濟(jì)效益評估分析

戶均績效年收入增長率為11.37%，反映出農(nóng)民家庭績效收入水平有一定程度提高。同時(shí)，戶均非農(nóng)年收入率增長29.61%，可推斷出農(nóng)民家庭績效收入增加與城市就業(yè)收入水平提高有關(guān)聯(lián)。農(nóng)民退地凈收益率為負(fù)值，實(shí)際情況是農(nóng)民戶均退地面積約118 m2，戶均退地補(bǔ)償款約2萬元，農(nóng)民把宅基地退出補(bǔ)貼用來購買集中居住區(qū)后收入減少，家庭負(fù)債的情況較為普遍。退地補(bǔ)償滿意度較低，主要原因是宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，64.27%的農(nóng)民對退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，31.51%的農(nóng)民表示勉強(qiáng)接受，只有4.22%的農(nóng)民表示滿意。宅基地使用權(quán)租賃交易率、宅基地使用權(quán)融資抵押率、退地融產(chǎn)率分別增長7.16%、4.02%和35.16%，表明適度放活宅基地使用權(quán)能夠給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來一定的收益，但是收益并不高。退地耕地復(fù)墾率達(dá)到25.75%，但占總比例較小，說明退地較少，對于節(jié)約耕地和合理利用土地的效果不是很明顯。

2.2 社會保障評估分析

農(nóng)民子女城鎮(zhèn)入學(xué)率提高23.11%，主要是由于政府把農(nóng)戶子女接受教育納入該項(xiàng)改革統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)范疇。新農(nóng)村社保覆蓋率增長17.56%，戶均醫(yī)保就醫(yī)費(fèi)用率增長28.21%，反映實(shí)施宅基地制度改革后，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作綜合實(shí)施成效明顯，受訪者普遍對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保險(xiǎn)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通等社會保障要素的改善表示滿意。宅基地使用權(quán)確權(quán)率達(dá)到95.72%，反映該項(xiàng)工作取得較好成效，依法確認(rèn)宅基地權(quán)屬關(guān)系，可以有效解決宅基地權(quán)屬糾紛，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)率較改革前提高26.32%，表明近年來進(jìn)城就業(yè)人員明顯增多，給宅基地制度改革帶來了更大壓力。住房安置率增長0.06%、農(nóng)民城鎮(zhèn)購房率增長24.8%、城鎮(zhèn)就讀人均額外支費(fèi)率增長34.05%，反映出當(dāng)?shù)赝说剞r(nóng)民幾乎沒有實(shí)施住房安置。

2.3 基層治理評估分析

政策執(zhí)行信度適中，為65.33%，但增長率僅為2.57%。農(nóng)民對農(nóng)民集體滿意度適中，為56.3%，增長10.7%，部分農(nóng)戶反映平時(shí)并沒有感覺農(nóng)民集體給他們提供的服務(wù)有待改進(jìn)。退地收益返農(nóng)民集體率較低，僅為31.02%;根據(jù)相關(guān)政策，農(nóng)戶退出宅基地的補(bǔ)償款盡數(shù)補(bǔ)償給農(nóng)戶，集體經(jīng)濟(jì)組織額外由當(dāng)?shù)卣a(bǔ)助約退地補(bǔ)償金額2%的服務(wù)經(jīng)費(fèi)，另調(diào)整土地性質(zhì)流轉(zhuǎn)的土地收益，沉淀在農(nóng)民集體的不超過30%。試點(diǎn)政策實(shí)施后，人居環(huán)境改善情況的滿意度達(dá)到93.66%，較改革前增長46.06%。鄉(xiāng)村主干道路硬化率達(dá)到85.4%，較改革前增長25.89%。政策滿意度分值為68.44%，增長15.67%，部分村民較關(guān)心退地補(bǔ)償問題，對為何只能“一戶一宅”等政策不太理解，但大多數(shù)農(nóng)民普遍感受到了改革帶來的好處，對政策普遍持肯定態(tài)度。

3 結(jié)論及建議

評估結(jié)果顯示，宅基地制度改革試點(diǎn)基本完成政策目標(biāo)，但在兼顧宅基地的市場價(jià)值給予退地農(nóng)民補(bǔ)償、全面兼顧農(nóng)民集體的權(quán)益等方面與農(nóng)民的真實(shí)需求還有差距。建議重點(diǎn)從提高有償退出補(bǔ)償、放活宅基地使用權(quán)流通形式等入手，進(jìn)一步提高宅基地制度改革工作的整體成效。

3.1 加強(qiáng)退地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障

地方政府應(yīng)積極爭取上級財(cái)政資金，拓寬融資、募資渠道，加強(qiáng)宅基地退地補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)保障。在制定退地補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，盡量兼顧農(nóng)民和農(nóng)民集體權(quán)益，做到“讓利于民、民有所居、民有所?！?。進(jìn)行產(chǎn)權(quán)置換時(shí)，建議以農(nóng)民重建新房的現(xiàn)價(jià)補(bǔ)償，同時(shí)考慮搬遷、裝修和過渡期等補(bǔ)償費(fèi)用。進(jìn)行貨幣補(bǔ)償時(shí)，綜合評判房屋的建筑年代、結(jié)構(gòu)和用途等因素，參考當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)房價(jià)予以補(bǔ)償。

3.2 放活宅基地的流通形式，擴(kuò)大流通范圍

統(tǒng)籌宅基地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地征收三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)工作，將復(fù)墾的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)楦厥褂眉氨Ｗo(hù)，將地票指標(biāo)調(diào)劑到全市范圍，參照城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，所得收益兼顧國家、農(nóng)民集體和農(nóng)民三者。建議進(jìn)一步擴(kuò)大使用權(quán)流轉(zhuǎn)抵押的范圍，探索在試點(diǎn)范圍內(nèi)，將宅基地使用權(quán)跨農(nóng)民集體組織參與市場流通和融資抵押。

3.3 統(tǒng)籌實(shí)施宅基地制度和戶籍制度等綜合配套改革

著眼于完善城鄉(xiāng)一體化社會保障體系，允許符合條件的農(nóng)民申請經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房，通過改革試點(diǎn)方式選取條件成熟區(qū)域取締城鄉(xiāng)戶籍差別化管理制度，以固定房產(chǎn)或納稅職業(yè)為參考在試點(diǎn)區(qū)域統(tǒng)一落戶。同時(shí)，在改革區(qū)域賦予市民平等的購房、教育等社會保障權(quán)利，逐步打破城鄉(xiāng)二元分割桎梏。

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（責(zé)任編輯：劉昀）