陳亞平

摘 要：自設(shè)區(qū)市的人大被批準(zhǔn)有立法權(quán)已有4年的實(shí)踐歷程，并取得了許多成就。但是目前設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)仍然還有許多問(wèn)題，例如地方特色不足、立法質(zhì)量不高、可操作性不強(qiáng)等。問(wèn)題存在的主要原因就是事實(shí)中存在的一系列困境，需要深究困境的源頭并加以解決。所以，關(guān)注設(shè)區(qū)的市立法需要提高公眾參與度、改進(jìn)立法觀(guān)念、反映地方特色、發(fā)揮人大主導(dǎo)立法作用，遵循科學(xué)民主依法立法，切實(shí)提高立法質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市;人大立法;立法質(zhì)量

《中華人民共和國(guó)立法法》修改后，全國(guó)各個(gè)設(shè)區(qū)的市都進(jìn)行了積極的嘗試，并取得了很大的成效。地方性法規(guī)是上位法的細(xì)化，切實(shí)涉及到基層人民利益，影響著當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以不能有半點(diǎn)馬虎并需要立法者認(rèn)真對(duì)待。地方在實(shí)踐的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)地方立法中存在許多問(wèn)題，如何提高立法質(zhì)量是目前設(shè)區(qū)的市立法面臨的最大問(wèn)題。地方立法關(guān)乎群眾最密切的利益，所以對(duì)阻礙立法進(jìn)程的問(wèn)題，應(yīng)該透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，通過(guò)問(wèn)題分析找到問(wèn)題的源頭，并積極創(chuàng)造條件解決問(wèn)題，提升地方立法質(zhì)量。

一、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定中存在的問(wèn)題

2015年《立法法》修改前設(shè)區(qū)的市是沒(méi)有立法權(quán)的，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市有立法權(quán)是立法權(quán)主體的一種擴(kuò)大，當(dāng)然這是綜合考慮國(guó)情和實(shí)際情況做出的重大決定。由原先較大市擴(kuò)大到282個(gè)設(shè)區(qū)的市，這標(biāo)志著我們立法主體的擴(kuò)大，更是我國(guó)立法建設(shè)的一大進(jìn)步。《中華人民共和國(guó)憲法修正案》規(guī)定合憲性審查，地方性法規(guī)也是被審查對(duì)象，這樣可以保障立法質(zhì)量。

一是關(guān)于立法項(xiàng)目問(wèn)題，地方政府及其職能部門(mén)在地方起草立法中占很大比例，設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)并不能在立法中發(fā)揮應(yīng)有的主導(dǎo)性和主動(dòng)性。地方立法中，人大立法和政府制定規(guī)范性文件的范圍并不清晰，統(tǒng)籌考慮得不夠。在實(shí)際工作中，政府及其部門(mén)積極上報(bào)關(guān)乎自己切身利益的立法項(xiàng)目，對(duì)其他項(xiàng)目積極性不高。雖然列入立法計(jì)劃的項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)充分調(diào)研論證后，大常委會(huì)主任會(huì)議討論通過(guò)后才能確定，但是人大立法前期工作不充分，調(diào)研不充足，不能全面系統(tǒng)地掌握社會(huì)立法需求。因此很容易受到政府及其部門(mén)立法積極性的制約和影響，導(dǎo)致制定的立法規(guī)劃計(jì)劃往往更多是各部門(mén)立法建議項(xiàng)目的簡(jiǎn)單拼盤(pán)匯總，或是平衡各部門(mén)意見(jiàn)后的妥協(xié)結(jié)果。

二是關(guān)于立法內(nèi)容問(wèn)題。當(dāng)前，地方性法規(guī)存在的普遍問(wèn)題是缺少地方性特色，可操作性較差，重復(fù)立法等[1]?，F(xiàn)實(shí)中還存在著“創(chuàng)造改編”上位法試圖掩蓋抄襲上位法的事實(shí)，使立法體系混亂不堪。

三是關(guān)于立法技術(shù)問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)賦予地方立法權(quán)并不久，面臨立法需求多、任務(wù)重的形勢(shì)，無(wú)論是人員配備還是知識(shí)儲(chǔ)備都有很大差距，如立法隊(duì)伍建設(shè)的體制機(jī)制有待完善，立法工作人員編制，機(jī)構(gòu)設(shè)置與立法任務(wù)不匹配，干部知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、外出參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)較少，對(duì)實(shí)際情況特別是基層情況和人民群眾意愿了解不夠。另一方面，組織專(zhuān)題教育培訓(xùn)、法制講座、立法研討會(huì)等活動(dòng)也比較少;平時(shí)交流更多的是業(yè)務(wù)往來(lái)，人才互相交流的渠道不暢通，立法工作中的新動(dòng)態(tài)、新要求、新思路等信息共享不夠，從而嚴(yán)重影響了立法的質(zhì)量。

二、設(shè)區(qū)的市人大立法的現(xiàn)實(shí)困境

在立法過(guò)程中，設(shè)區(qū)的市人大由于受到自身和外界等多方面因素的影響，導(dǎo)致立法質(zhì)量不高。若想提升立法質(zhì)量，需要認(rèn)清困境及其來(lái)源并提出針對(duì)性的對(duì)策，渡過(guò)制度設(shè)計(jì)到合理運(yùn)行的磨合期。

（一）公眾參與度低

民主立法的首要問(wèn)題就是公眾的參與度問(wèn)題。公民積極主動(dòng)地參與立法，積極建言獻(xiàn)策并真實(shí)地表達(dá)自己的想法，才有利于立法的民主性。設(shè)區(qū)的市應(yīng)該通過(guò)多方面努力，將公眾的參與熱情激發(fā)出來(lái)，讓公眾暢所欲言，盡情表達(dá)自己的心聲，這樣才可以提高立法的民主性。目前，我們?cè)O(shè)區(qū)的市人大立法還是存在立法民主性問(wèn)題的。

一是公眾參與只是形式工作。官方公布的征求意見(jiàn)多為網(wǎng)上報(bào)名參加，而網(wǎng)上留言很多時(shí)候都是石沉大海，公眾提出的建議很少有反饋，公眾提出的建議是否被采納，也沒(méi)有專(zhuān)人回復(fù)。真正面對(duì)面走訪(fǎng)、調(diào)研群眾的方式很少，因?yàn)樾枰ㄙM(fèi)大量的人力物力。但是第一手的資料才是最真實(shí)可靠的，對(duì)外公布并征求意見(jiàn)并不是立法過(guò)程中的第一手資料，都是經(jīng)過(guò)加工和潤(rùn)色的。公眾怎樣進(jìn)行立法參與，如何發(fā)表立法建議，參與立法的時(shí)間和地點(diǎn)等一系列細(xì)節(jié)規(guī)定都是欠缺的，這樣嚴(yán)重打擊了群眾的立法積極性。

二是公眾參與積極性低。官方征求意見(jiàn)是針對(duì)社會(huì)公眾的，但是實(shí)際參與的寥寥無(wú)幾，有建設(shè)性意見(jiàn)的更是少數(shù)。許多地方通過(guò)網(wǎng)上報(bào)名的方式進(jìn)行立法聽(tīng)證，有的人幾乎成為了“立法聽(tīng)證專(zhuān)業(yè)戶(hù)”，其原因就是報(bào)名人數(shù)太少，“命中率太高”。地方性法規(guī)的出發(fā)點(diǎn)是為了維護(hù)公共秩序，然而公共秩序的內(nèi)容又十分抽象，公眾無(wú)法體會(huì)到關(guān)于自己利益的立法內(nèi)容，所以公眾參與積極性就不會(huì)太高。

（二）立法理念滯后

一是設(shè)區(qū)的市立法過(guò)程中多是以管代罰，多數(shù)都是命令公眾應(yīng)該怎么做，或者違反命令會(huì)受到什么處罰，通過(guò)行政處罰和行政強(qiáng)制執(zhí)行等實(shí)現(xiàn)行政目的，很少提高公共服務(wù)行政的規(guī)范指導(dǎo)。立法中過(guò)于注重義務(wù)的設(shè)定，而相對(duì)忽視了權(quán)利的保護(hù)。我們的法律都是以權(quán)利為本位，但是滯后的立法理念中還是以義務(wù)為本位，設(shè)定很多義務(wù)條款。

二是地方人大不太喜歡挑戰(zhàn)發(fā)展前沿問(wèn)題。不立法或者延遲立法，不能解決民眾的問(wèn)題，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

三是立法籠統(tǒng)。設(shè)區(qū)的市立法是基礎(chǔ)的立法，不應(yīng)該抽象，更不能對(duì)上位法一味重復(fù)。西方國(guó)家將捕魚(yú)的尺寸納入法律規(guī)定，這體現(xiàn)了立法的細(xì)致。

綜上所述，設(shè)區(qū)的市進(jìn)行立法是一種全新的嘗試，需要在密切聯(lián)系群眾的過(guò)程中不斷積累立法經(jīng)驗(yàn)。地方立法更應(yīng)該體現(xiàn)群眾切實(shí)的利益，為體現(xiàn)群眾利益就應(yīng)該通過(guò)多種渠道聽(tīng)取大眾心聲，堅(jiān)持科學(xué)立法和民主立法。不能只搞形式主義的聽(tīng)證會(huì)，注重參與程度和實(shí)際效果。在出臺(tái)法規(guī)后要與民眾多溝通，通過(guò)新媒體和其他公眾便于獲得的渠道進(jìn)行信息反饋，解答民眾對(duì)法規(guī)的困惑，提升民眾度法規(guī)的可接受度。

（三）政府主導(dǎo)法規(guī)起草

一般情況下都是誰(shuí)進(jìn)行了立法提案，誰(shuí)就要主導(dǎo)立法的起草。但是這種方式有很多缺陷：一是部門(mén)利益特征明顯。因?yàn)檎l(shuí)提案在先誰(shuí)就有主動(dòng)權(quán)，起草時(shí)就會(huì)將自己的利益最大化地體現(xiàn)在草案中，這個(gè)草案承載了起草者的立法精神。二是不能確定涉及多方利益的立法起草主體。因?yàn)樯婕岸喾嚼娴姆ㄒ?guī)是復(fù)雜的，利益是最不好平衡的，如果平衡不好還會(huì)引發(fā)多方矛盾，吃力不討好的事情是不太容易被包攬的。即便有人攬下了“瓷器活”，也會(huì)出現(xiàn)不同利益方相互扯皮推諉的現(xiàn)象。三是起草方和其他部門(mén)職權(quán)沖突，這種沖突一般是由政府出面平息的，這就更撇開(kāi)了人大這一方。所以在起草立法這方面，地方人大還是十分被動(dòng)的。

立法起草的時(shí)候過(guò)于重視行政管理和行政處罰方面，希望法規(guī)授權(quán)職能部門(mén)處罰權(quán)。法律應(yīng)該是公意的體系，不能忽視政府的公共服務(wù)，牢記服務(wù)意識(shí)。在這一意義上，地方立法缺乏科學(xué)指引，導(dǎo)致關(guān)乎人民切實(shí)利益的立法遲遲“不露面”，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。最終會(huì)促使部門(mén)利益合法化，進(jìn)而使得權(quán)力不能關(guān)在籠子里，損害了公眾的利益，使政府和人大的權(quán)威喪失。一部好法應(yīng)該需要人們真心服從和遵守，并且這個(gè)法本身也應(yīng)該是一部值得人們信服的好法?！霸谙鄳?yīng)的地方權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和權(quán)力制約機(jī)制還不健全的情況下，立法權(quán)力主體的迅速增加，很容易造成地方立法權(quán)的濫用”[3]。

三、設(shè)區(qū)的市人大立法工作的完善路徑

“立法能力是設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的前提，同時(shí)也是設(shè)區(qū)的市做好立法工作的核心和關(guān)鍵?！盵4]面對(duì)立法過(guò)程中遇到的重重問(wèn)題，我們應(yīng)該不斷地進(jìn)行反思，有反思才會(huì)有進(jìn)步，有進(jìn)步才會(huì)建立健全我國(guó)的法制體系，完善法制統(tǒng)一。面對(duì)地方立法質(zhì)量不高這一問(wèn)題，我們應(yīng)該對(duì)癥下藥，提高地方立法權(quán)威。

（一）堅(jiān)持維護(hù)法制統(tǒng)一

地方立法要求維護(hù)法制統(tǒng)一，不能越權(quán)立法，不能超出立法權(quán)限立法，同時(shí)還不能重復(fù)立法，不得與上位法重復(fù)。

一是不越權(quán)原則。地方不能在沒(méi)有授權(quán)的情況下進(jìn)行任何方面的立法，不能超出《立法法》限制的范圍。如果超越地方立法職權(quán)，則會(huì)破壞法制的統(tǒng)一，損害法律的威嚴(yán)[5]。如果違反規(guī)定進(jìn)行的立法是逃不過(guò)合憲性審查的，最終的結(jié)果也是無(wú)效的。二是堅(jiān)持不抵觸原則。設(shè)區(qū)的市人大在立法的過(guò)程中是不能突破法律賦予自己的立法權(quán)限的，不能突破立法的范圍，只能在《立法法》規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)自己地區(qū)綜合調(diào)研后立法。所以地方立法的時(shí)候要熟知上位法的條文內(nèi)容、基本原則和立法精神目的，牢牢把握不抵觸原則，維護(hù)我國(guó)的法制統(tǒng)一。三是堅(jiān)持不重復(fù)原則?！读⒎ǚā芬笤谏衔环ㄒ呀?jīng)制定了法律法規(guī)的情況下，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)要從補(bǔ)充和細(xì)化的角度出發(fā)，制定具有本地區(qū)特色的地方性法規(guī)[6]。在保證與上位法體例一致的條件下，力求突出地方特色，對(duì)上位法進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化。

（二）突出地方發(fā)展特色

設(shè)區(qū)市人大立法應(yīng)該在實(shí)踐中摸索并積累立法經(jīng)驗(yàn)，牢牢把握突出地方立法特色的秘訣。一是針對(duì)性，充分調(diào)研當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、歷史、文化、法治、人文、風(fēng)土等具體情況。

國(guó)家的法不會(huì)面面俱到，這給地方留下了充足的立法空間。地方立法也是國(guó)家立法的試驗(yàn)田，地方為國(guó)家先行試驗(yàn)、積累經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造了條件。所以地方在立法方面還是有一定的靈活性和空間的，各個(gè)市應(yīng)該把握這一政策，根據(jù)自己的實(shí)際情況，做出適合自己發(fā)展的法規(guī)。地方應(yīng)該把握立法的每一個(gè)環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)地方特色，而且法規(guī)要有可操作性。

（三）遵循科學(xué)民主立法

立法質(zhì)量影響的不僅僅是一個(gè)地區(qū)的群眾利益，而且影響了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)影響國(guó)家的法制統(tǒng)一。所以設(shè)區(qū)的市人大立法應(yīng)該科學(xué)立法、民主立法，不只追求數(shù)量，更要注重質(zhì)量。

（四）發(fā)揮人大主導(dǎo)作用

設(shè)區(qū)市人大的職權(quán)是憲法賦予的，人大是義不容辭的，是不能推卸，并且要有自信和能力去擔(dān)起這份殊榮。當(dāng)然各個(gè)政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)也要充分尊重人大的職權(quán)，在立法規(guī)的所有環(huán)節(jié)中都要充分體現(xiàn)人大的主導(dǎo)作用，尤其是在起草環(huán)節(jié)更要發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。

四、結(jié)語(yǔ)

《中華人民共和國(guó)立法法》的修改賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，這是地方治理法治化的必然要求。良法是法治的前提，隨著設(shè)區(qū)的市立法的展開(kāi)，雖然地方立法已經(jīng)有可喜的成績(jī)，但是還是存在許多問(wèn)題，這提醒我們要重視設(shè)區(qū)市立法的工作研究，堅(jiān)持地方立法的同時(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一，堅(jiān)持民主立法、科學(xué)民主立法，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。

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