馬雪雯 李剛

摘要：[目的/意義]完備的政策體系是省級重點智庫向現(xiàn)代智庫轉型的制度前提，合理的體系布局是其適應黨和政府多元決策需求的關鍵，智庫網絡是其充分發(fā)揮各項職能的有效形式。[方法/過程]文章從政策、體系、網絡3個角度分析當前我國各省重點智庫建設狀況。[結果/結論]當前省級重點智庫建設過程中存在以下共性問題：重點智庫體系相對固化、治理體制中存在“三明治瓶頸”、智庫難以實現(xiàn)資金獨立、智庫服務決策的針對性有待提高、考核評價機制不健全。

關鍵詞：重點智庫 ? ?智庫政策 ? ?智庫體系 ? ?智庫網絡

分類號：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.04.05

現(xiàn)代智庫是決策咨詢體系的重要一環(huán)，在公共決策過程中能夠發(fā)揮重要作用。隨著我國已經由“戰(zhàn)略機遇期”逐漸轉向“深化改革期”，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被提上戰(zhàn)略議程[1]，黨的十八大提出了要“健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用”，之后，習近平總書記做出重要批示，將智庫建設提升到了國家戰(zhàn)略高度。近年來，中國特色新型智庫建設進展得如火如荼，從決策咨詢到咨政建言、理論創(chuàng)新再到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，智庫在國家治理中的地位和作用逐漸清晰、豐富、深入[2]。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出，到2020年，要“重點建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫”的目標，并指出“有條件的地方先行開展高端智庫建設試點”[3]。接著中央層面的《國家高端智庫建設試點工作方案》隨后出臺，將25家智庫列為首批國家高端智庫建設試點單位。2017 年，黨的十九大報告中提出了新時代智庫建設的理念、方法和路徑。在這些政策與目標指引下，各地相繼出臺新型智庫建設意見，在探索適合本省的新型智庫建設模式過程中，部分地區(qū)提出了建立省級重點智庫的目標。

設立省級重點智庫是地方集中有限的經費和專家資源，改變地方智庫“小、弱、散”局面的有效手段。省級重點智庫由各省委省政府篩選確定，以本省發(fā)展的重要戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象，核心功能是為省一級黨委政府的科學民主決策和本省經濟社會發(fā)展服務。省級重點智庫既是國家高端智庫建設的有力補充，也是推動實現(xiàn)地方治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要推動力量。文章從政策、體系、網絡3個角度分析當前我國各省重點智庫建設狀況，試圖從中窺見近年來地方新型智庫建設的成就，并分析重點智庫發(fā)展過程中存在的障礙，以期為規(guī)范和促進新型智庫發(fā)展，重點智庫能夠“提供更好的產品與服務，滿足新時代人民群眾的多元化需求和有效化解各類公共問題和社會矛盾”[4]提供建議。

1 ?省級重點智庫的政策支撐

政策支撐是智庫完善內部治理結構和提升研究能力的先決條件，完備的政策體系有助于推動省級重點智庫實現(xiàn)高效、規(guī)范化發(fā)展。分析省級重點智庫相關政策的具體構成，有助于認識這一政策體系中不同主體的重要性與角色功能。

1.1 ?省級重點智庫相關政策的主客體

以法權序列為標準可將公共政策主體分為國家公共法權主體、社會政治法權主體以及社會非法權主體[5]。結合我國智庫建設實際，省級重點智庫建設主要有兩個政策主體。一是黨和政府。黨管智庫是中國特色新型智庫建設的一項基本原則，同時各級黨委和政府也是省級重點智庫的主要服務對象。從縱向看，中共中央和國務院在其中起到了指引性作用，出臺的基本政策為省級重點智庫建設指明了方向。省級黨委和政府則作為“中間節(jié)點”，負責結合本省實際，將中央的基本政策“具體化”（如圖1）。二是重點智庫的母體（平臺）單位。受傳統(tǒng)條塊分割的體制影響，當前我國的大部分智庫從屬于黨政部門、高校等不同母體（平臺）單位的附屬型智庫。一方面這些重點智庫作為母體（平臺）單位一部分，能夠享受母體（平臺）單位的各種資源，也受其各項政策管理與制約;另一方面各級黨和政府出臺的各項政策需要通過母體（平臺）單位認可并配套制定相應實施細則才得以落地。

政策客體即為目標群體，是指那些受到政策影響的社會成員，包括個體、群體或組織[5]。省級重點智庫相關政策的客體即智庫本身。政策主體出于實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求，出臺相關政策，破除重點智庫參與決策過程的環(huán)境障礙，推動智庫不斷提升內部治理水平;反之，重點智庫這一政策客體在發(fā)展變革中不斷出現(xiàn)新的需求，倒逼政策主體完善整個政策體系，二者之間相互促進，相輔相成。

1.2 ?省級重點智庫政策構成

按政策的層級標準劃分可將公共政策分為元政策、基本政策、具體政策（宏觀政策和微觀政策）[6]。元政策是所有政策的原則、基礎和標準。基本政策是元政策之下某個領域或某個社會內容的指導性原則，在一定時期內很少出現(xiàn)重大變化。具體政策是基本政策的具體化，包括宏觀具體政策和微觀具體政策。圖1展示了當前省級重點智庫相關的政策構成。

《意見》是新中國成立以來第一個關于智庫發(fā)展的綱領性文件[7]，明確了中國特色新型智庫建設的基本原則、指導思想與總目標，是中國特色新型智庫建設的基本政策，也是省級重點智庫建設的基本政策，在整個政策體系中處于統(tǒng)領地位?！兑庖姟诽岢隽恕坝袟l件的地方先行開展高端智庫建設試點”[3]的目標，對重點智庫的發(fā)展具有規(guī)范性和指引性作用。各省出臺的實施意見或辦法是省級重點智庫建設的宏觀具體政策。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年4月，共有27個省級行政區(qū)先后出臺了本省新型智庫建設的實施意見或辦法，并在其中提出了省級重點（高端）智庫的建設規(guī)劃，將重點智庫建設工作納入了規(guī)范化、法制化的進程。例如江蘇省出臺的《關于加強江蘇新型智庫建設的實施意見》明確提出了到2020年，要“重點建設一批支撐國家和區(qū)域發(fā)展的專業(yè)化高端智庫”的具體目標，并要求實施高端智庫建設發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌整合現(xiàn)有智庫優(yōu)質資源，調整優(yōu)化智庫發(fā)展布局，形成各類智庫有序發(fā)展、健康發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、加快發(fā)展的新格局[8]。

微觀具體政策是宏觀具體政策的細化和落實，具有針對性、可執(zhí)行性、操作性強、內容詳盡的特點。當前省級重點智庫相關政策包括總辦法、專項辦法、實施方案與具體細則。省一級智庫管理部門出臺的《省級重點智庫管理辦法》是省級重點智庫建設規(guī)劃的補充與完善，通常會明確重點智庫的功能定位與建設目標，并針對組織架構、成果、人員、經費以及智庫評估提出具體要求。在此之下，各部門制定的一系列配套專項辦法與實施細則對各重點智庫的管理、營運起到了專業(yè)指導和監(jiān)督作用。

智庫作為現(xiàn)代公共決策的重要組成部分，可以經由“備選方案提供”“參與政策研討”和“提供政策咨詢”等途徑對決策施加影響，進而對政策的制定和實施發(fā)揮作用[9]。除以上推動智庫建設的專門政策外，還涉及政府信息公開、重大決策意見征集、政策評估、政府購買決策咨詢服務等制度（如圖1）。這些制度是省級重點智庫順利參與政策過程，并充分發(fā)揮咨政建言、理論創(chuàng)新等功能的必要保障。例如河北省就制定了《省級重大決策專家咨詢論證辦法》，明確規(guī)定在決策的論證、運作、績效評估等階段需要聽取智庫意見[10]。

2 ?省級重點智庫的體系布局

國家治理現(xiàn)代化需要政府、社會、公眾等多元主體的參與，智庫作為參與主體之一，多元化的智庫體系能夠“積極回應政府多元化、‘去中心化的決策咨詢需求，為政府提供高質量的智力支持”[4]。省級重點智庫體系是中國特色新型智庫體系的有機組成，也是各省新型智庫體系的關鍵部分。有學者認為，可以將“智庫體系”理解為一個特定圈層或鏈條，其中處在不同行政層次或地域的個體之間以特定秩序和方式發(fā)生聯(lián)系，這些聯(lián)系促成智庫發(fā)揮作用，這種作用能夠正向反饋到圈層和鏈條中的每個個體，推動智庫形成良性、可持續(xù)發(fā)展[11]。了解省級重點智庫的體系構成，有助于從整體和系統(tǒng)的角度把握其建設發(fā)展的外部環(huán)境。

2.1 ?省級重點智庫建設層級

政策試點與推廣是中國特色的政策過程，是落實國家戰(zhàn)略和政策思想的有效途徑[12]。省級重點智庫建設是一項長期的系統(tǒng)工程，雖然各省在建設過程中所用的名稱不同，但都是基于《意見》精神，遵循“試點先行、分層分類推進”的思路，在省一級層面首先完善頂層設計，選取一批基礎條件好、專業(yè)特色突出的研究機構開展先行先試。表1統(tǒng)計了當前我國各省級行政區(qū)的重點智庫建設情況。截止到2019年2月，共有18個省級行政區(qū)明確開展了省級重點智庫建設試點工作，建設周期為3～5年不等。

地方治理現(xiàn)代化的多層治理結構要求不同類型、不同層級智庫的參與，從縱向上看，省級重點智庫體系可分為兩種類型。一是單一的“重點”模式。省委省政府在地方新型智庫建設規(guī)劃過程中，整合本地優(yōu)質資源，按照一定條件標準，首先重點建設若干個涵蓋不同研究領域的高水平研究機構。這些機構不僅承擔了為省級黨委、政府決策提供有效智力支持，服務地方經濟社會繁榮發(fā)展的職能;還對本省的新型智庫建設起到了引領作用，帶動地方新型智庫共同進步。這也是目前大多數(shù)地區(qū)的建設模式，典型代表有吉林、河北、山東等（見表1）。重點智庫的數(shù)量少則8家，多則30家。二是“重點培育”模式。2017年，中宣部在首批25家國家高端智庫建設的基礎上，又明確了13家國家重點智庫培育試點單位。部分省份參照中宣部做法，在設立一批重點智庫的基礎上，還篩選了一批重點培育智庫。這種模式的典型代表有江蘇、浙江、安徽（見表1）。重點培育智庫是以省級重點智庫為標準建設的，是重點智庫的重要補充，也同樣是服務地方黨和政府決策、推動地方治理現(xiàn)代化的重要力量。

2.2 ?省級重點智庫的類型分布

置身全球化、信息化、多元化的時代，政府決策所面臨的往往是綜合性極強的復雜課題，所以，其需要的政策常常必須依賴于多種學科資源的綜合配置才能實現(xiàn)[13]。多元的決策咨詢需求決定了提供服務的智庫類型與研究領域的多樣化。

利用網絡調研與中國智庫索引數(shù)據(jù)庫，得出了16個可獲取名錄省份的重點智庫類型分布情況（如圖2）。從圖中可以看出，高校智庫數(shù)量最多，在大多數(shù)省份的占比都在50%以上。說明省級重點智庫的類型布局與各地普遍形成的高校智庫為基礎、政府智庫為主導的新型智庫發(fā)展格局基本吻合[14]。高校學科資源豐富、專業(yè)實力突出的優(yōu)勢也為省級重點智庫的培育提供了優(yōu)良土壤。其次是黨政部門智庫、社科院智庫、黨校行政學院智庫、科研院所智庫組成的官方智庫。企業(yè)智庫與社會智庫在其中占據(jù)的比例相對較小。省級重點智庫的核心職能和立身之本是為地方黨委和政府決策服務，官方智庫在各省新型智庫體系中距離決策層較近，在這點上占據(jù)了天然優(yōu)勢。相比之下，社會智庫和企業(yè)智庫離決策層相對較遠，基礎也相對薄弱。事實上，有相當一部分省級重點智庫體系中的社會智庫也具有官方或半官方背景，是由官方出資或支持建立起來的，其中的智庫專家也多為體制內成員。

地方社會經濟轉型期復雜的內外部環(huán)境導致了黨和政府決策議題的多樣性與綜合性，這就要求省級重點智庫體系中既要有綜合型智庫、又要有專業(yè)型智庫;重點智庫既要從事全局性、綜合性研究，也不能忽略各領域潛在的重難點問題。圖3展示了各省重點智庫中綜合型與專業(yè)型智庫的分布情況?？梢钥闯觯鲜≡?015年設立的3家綜合型的省級重點智庫，以及浙江、遼寧、山東、云南、內蒙古、廣西 6 個省份分別篩選了 5 家、9家、3 家、4 家、1 家、4 家綜合型省級重點智庫外，其他省份的重點智庫均為涉及不同領域的專業(yè)型智庫。

由此可以看出，專業(yè)化智庫尤其是專業(yè)化高端智庫，是當前省級新型智庫建設的一個重要發(fā)展方向。

3 ?省級重點智庫網絡的構建

組織網絡是一些相關的組織之間由于長期的相互聯(lián)系和相互作用而形成的一種相對比較穩(wěn)定的合作結構形態(tài)[15]。不同智庫之間相互聯(lián)系而產生的智庫網絡，融合了智庫實體、專家、資源等多種要素，是現(xiàn)代智庫充分發(fā)揮作用的有效形式。省級重點智庫是黨和政府在本地域范圍內，整合配置優(yōu)秀智庫資源的基礎上遴選出來的，打破了條塊分割的界限，將不同類型、不同學科的智庫聯(lián)結到了一起，能夠有機地、最大程度地發(fā)揮各個智庫的作用，形成規(guī)模效應和協(xié)同效應。這些智庫擁有共同的戰(zhàn)略目標與價值標準，得以共享優(yōu)質的政策、資金、項目資源，也需要遵守相應的管理制度與行為規(guī)范，承擔相應的責任與義務。省級重點智庫網絡的構建形成過程中，有以下特點。

首先，智庫擁有共同的目標。共同的戰(zhàn)略目標是組織間網絡形成、發(fā)展、運作的指南[14]。全國和區(qū)域性發(fā)展改革過程中所遇到問題日趨復雜，黨和政府在決策過程中越來越需要智庫提供智力支持，特別是對高水平、專業(yè)化的智庫需求日益迫切?！兑庖姟穼⒅袊厣滦椭菐旖缍椤耙詰?zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構”[3]。因此，省級重點智庫的共同目標在于：通過戰(zhàn)略研究和政策研究提供高質量的決策咨詢建議。這一網絡是本省智庫體系中參與決策咨詢，服務黨和政府科學、民主決策的“主力部隊”，需要發(fā)揮咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導、社會服務、公共外交的功能。

其次，成立了組織協(xié)調機構。組織協(xié)調機構是整個網絡中的關鍵要素。這類機構通過統(tǒng)籌協(xié)調，強化智庫之間的聯(lián)系;同時也是智庫網絡與整個決策咨詢網絡產生聯(lián)系的重要通道。這類機構最典型的形式是目前一些地區(qū)成立的重點智庫理事會。理事會一般由各省智庫管理部門牽頭組建，它的任務是根據(jù)重點智庫建設的目標定位，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調作用，動員各智庫積極參與、協(xié)商、合作。它具有“承上啟下”的功能：一方面對外與省委省政府對接，了解與傳達決策部門的需求;另一方面對內發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調的作用，有效指導和督促各重點智庫的管理與營運。例如2017年江蘇省成立的新型智庫理事會，由江蘇省委宣傳部牽頭組建，是指導全省新型智庫建設的議事機構和評估機構，理事包括省委省政府各部門成員與江蘇省9家重點高端智庫和15家重點培育智庫負責人。又例如2018年北京市成立的首都高端智庫理事會，除了統(tǒng)籌協(xié)調、監(jiān)督指導外，該理事會秘書處還主辦了《首都高端智庫報告》內刊，為高端智庫提供了有效的執(zhí)政成果報送與轉化渠道。

第三，擁有豐富的資源。省級重點智庫網絡以智庫的共同目標為導向，集聚了散布在各個智庫的優(yōu)勢資源。資源是驅動智庫實體持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，有效發(fā)揮作用的基礎;而對網絡中各類資源的優(yōu)化整合，則有助于實現(xiàn)決策咨詢功能的最大化。省級重點智庫網絡中的資源有兩種類型：一是資源資金、項目、人才、成果等有形資源和社會聲譽、社會地位等無形資源，這些資源由智庫個體擁有，對其優(yōu)化配置能夠直接或間接地幫助智庫提高內部治理水平、促成其各項職能的有效發(fā)揮。二是網絡中的共享資源，包括智庫間資源流動與整合渠道、智庫間的信任關系、智庫競爭與合作關系、智庫間相互支持與參與等[16]。這類資源的作用發(fā)揮依賴于網絡成員之間的聯(lián)系。省級重點智庫作為地方新型智庫建設的領頭羊，整個智庫網絡不僅享有豐富的有形資源，聲譽、地位等無形資源也優(yōu)于其他機構，各成員之間聯(lián)系越多，越容易產生知識生產與知識共享，從而在提供決策支持服務、提升影響力的過程中更能夠發(fā)揮網絡的整體優(yōu)勢。

第四，智庫網絡間的協(xié)作機制。組織網絡理論強調組織之間的相互信任與長期合作聯(lián)系[17]。組織群能夠通過集體決策、聯(lián)合行動來行使職能，提高自身競爭力。許多重大的戰(zhàn)略或政策問題不能完全分割成小塊分別交給不同的智庫去研究，必須涉及到跨機構之間的協(xié)作。協(xié)作是省級重點智庫網絡得以運轉的重要基礎，是提升智庫研究水平和成果轉化效率的關鍵力量。智庫網絡中的協(xié)作主要有兩種類型：一種是某些領域的階段性協(xié)作。例如根據(jù)決策者發(fā)布的課題需求，組建項目組進行研究，或是聚集相關領域智庫、專家召開專題咨詢會等。另一種是通過協(xié)作平臺，開展信息數(shù)據(jù)、研究課題、人才隊伍等多方面的長期性、多領域合作。例如通過智庫聯(lián)盟等平臺，將協(xié)作研究、成果交流、信息共享常態(tài)化。由于省級重點智庫網絡主要由官方組織形成，擁有一系列嚴密的組織管理制度以及可靠的資源支撐，有效降低了整個網絡的風險，使得智庫之間的協(xié)作機制相對穩(wěn)定。

4 ?省級重點智庫建設過程中的共性問題與解決思路

省級重點智庫建設是一項長期、系統(tǒng)性工程，相對于國家高端智庫建設而言，當前大部分地區(qū)的重點智庫建設進程相對滯后，依然有著巨大的發(fā)展空間和潛力。推動省級重點智庫向成熟的現(xiàn)代智庫轉型，需要解決體系固化、治理體制中存在“三明治瓶頸”、智庫難以實現(xiàn)資金獨立、服務決策的針對性不高、考核評價機制不健全的問題。

4.1 ?省級重點智庫體系相對固化

中央的政策對地方智庫的發(fā)展起到了規(guī)劃和指引性作用，各省在規(guī)劃建設重點智庫時基本上覆蓋了多種類型和多個領域，但從目前的現(xiàn)狀來看，距離定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的目標，還存在一定差距：一方面，省級重點智庫名錄中的智庫數(shù)量眾多，但其中真正有影響力的高質量智庫很少，難以進一步滿足提高地方治理能力現(xiàn)代化的要求;另一方面，重點智庫名錄體系沒有實現(xiàn)動態(tài)平衡，智庫數(shù)量只見增加，不見減少。這種現(xiàn)象產生的原因主要有兩點。一是沒有嚴格的準入機制。部分地區(qū)在建設重點智庫時采用“批量式發(fā)展”方式，短時間內設立了一大批重點智庫，但智庫的質量“良莠不齊”。其中有部分智庫的研究能力、咨政能力和內部治理水平尚未跟得上其他重點智庫的發(fā)展水平，不僅不能滿足黨和政府的多元決策咨詢需求，也不能起到引領地方智庫發(fā)展的作用。二是沒有建立“出清機制”。一些智庫被認定掛牌后，建設發(fā)展水平停滯不前，最終并不能達到重點智庫考核評估的要求。但由于沒有有效的淘汰機制，這類智庫依然能留在省級重點智庫體系內，享受相關的經費、政策扶持。有的地區(qū)即使在制定政策時明確提出要實行末位淘汰制，但在操作過程中又會遭遇各種阻力，最終難以實施。這樣一來，就導致了整個重點智庫名錄“只進不出”，結構固化，還造成了一定程度的專項資金浪費。

省級重點智庫是為了改變地方智庫“小”“弱”“散”的局面，集中資源建立起來的。作為地方新型智庫體系中的較高層級，省級重點智庫應起到服務科學決策、引領地方智庫發(fā)展的作用。要解決體系固化的問題，首先要在體量上注意規(guī)模適度，設立嚴格的準入機制?？梢宰裾铡俺墒煲粋€發(fā)展一個”的原則，避免批量式發(fā)展。部分潛力較大、能夠發(fā)揮一定決策咨詢功能、但內部治理水平有待提高的智庫，可先作為培育對象，予以重點扶持。此外還要有動態(tài)調整機制，及時淘汰部分無法達到考核要求的智庫。例如四川省提出的新型智庫評估考核、動態(tài)調整和后備智庫制度。當省級高端智庫無法達到考核要求時，將予以調整取消;反之會擇優(yōu)聯(lián)系一定數(shù)量智庫作為省級高端智庫調整充實的重要來源[18]。

4.2 ?存在治理體制上的“三明治瓶頸”

在省級重點智庫體系中，絕大多數(shù)智庫都是從屬于黨政部門、高校等不同母體（平臺）單位的附屬型智庫。在這類智庫的現(xiàn)實治理過程中，省級智庫管理部門出臺的政策并不能直接作用到智庫，而是需要通過母體單位的認可同意并配套實施細則才得以落地。有學者將這種情況比作智庫治理體制上的“三明治瓶頸”：三明治的上層是國家/省市部委智庫管理部門，中間是母體單位（比如高校、社科院），下層才是智庫[17]。母體單位類似三明治的中間層，夾在省一級智庫管理部門和這類非獨立智庫之間，隔絕了兩者的直接聯(lián)系。這種情況下，如果省委省政府有關部門專門針對重點智庫的經費管理、人員考評、會議管理等方面制定了一系列支持政策，但在母體單位對此進行承接、落實之前，這些政策就只能空懸，無法落到實處，政策紅利的釋放也就無從談起。究其原因，還是因為這些智庫只是母體機構下屬的非法人的實體機構。以江蘇省為例，26家省級重點高端智庫和重點培育智庫中，僅有5家為民政單位注冊的民辦非企業(yè)單位，其他21家智庫均為母體（平臺）單位的下屬機構，不具備獨立法人資格①。母體單位在承接智庫建設相關政策前需要統(tǒng)籌考慮內部實際情況，若在這一過程中需要母體單位調整自身原有政策，甚至與原有政策發(fā)生沖突，那智庫相關政策的落地可能就會不了了之。

破解這一“三明治”瓶頸的途徑之一就是鼓勵這些附屬型智庫成為法人化的實體機構。這樣一來，智庫就擁有了獨立的人事權與財務管理權，自行制定考核激勵辦法，智庫的運行機制變得更加靈活。目前，江蘇省委宣傳部就鼓勵個別重點智庫注冊成為NGO組織，意在充分激發(fā)智庫的主觀能動性。就此，南京大學支持下屬的兩家省級重點智庫——長江產經研究院和紫金傳媒智庫在省民政廳注冊為“民辦非企業(yè)單位”，這樣一來“三明治”瓶頸的中間層就不存在了。這樣既破除了這類智庫在執(zhí)行智庫管理部門的政策時所遇到的障礙，又保證了其能夠充分利用高校資源。

4.3 ?智庫難以實現(xiàn)資金獨立

長期穩(wěn)定和多渠道的資金來源，是智庫賴以生存和持續(xù)發(fā)展的根本保證[19]。智庫對財政資金的依賴較大，難以實現(xiàn)經濟上的獨立是省級重點智庫向現(xiàn)代智庫轉型的一大障礙。一方面，經費來源較為單一。省級重點智庫體系中大部分是高校智庫和黨政部門智庫、社科院智庫等官方智庫，這些智庫的經費大多以政府撥款為主，包括重點智庫的專項經費、母體單位投入的建設經費等。在這種情況下，一旦政府削減這方面的財政投入，智庫將面臨巨大的資金瓶頸，制約日常運營和研究工作的正常開展。而占據(jù)少數(shù)的企業(yè)和社會智庫雖然經費來源相對多元，但也面臨著資金短缺且不穩(wěn)定的問題。對單一資助者的過度依賴還可能導致智庫研究被經費所累，成為資助者的“利益代言人”[20]。另一方面，智庫自身的造血功能不足。美國智庫的非營利性是其組織特點，其經費主要來源于社會捐贈、政府委托研究的合同收入、書籍出版物和學術會議所獲得的經營收入[21]。而當前大多數(shù)省級重點智庫在籌集資金市場化運作等方面的能力并不強，通過社會捐贈、出售刊物和報告、提供咨詢、業(yè)務培訓等方式獲得的資金在整個智庫收入中所占的比重很小。智庫要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保證多元化的資金來源渠道是重中之重。對于智庫本身來說，要強化自身造血功能。一方面積極拓寬籌資渠道，提高籌資能力，例如尋求社會捐贈;另一方面可以通過出版刊物、提供培訓、接受委托橫向課題等方式，增加市場化運作收益和委托研究經費比例。而對于政府來說，還需要建立完善的購買決策咨詢服務制度，改變智庫研究成果以內部報告形式順著官僚組織上行的“煙囪現(xiàn)象”，發(fā)展信息和成果的橫向交流渠道[22]。將智庫的咨詢報告、政策方案、規(guī)劃設計等納入政府購買服務的范圍之中，例如通過橫向項目委托智庫研究的方式，為智庫思想產品的生產和供給營造良好的外部環(huán)境。

4.4 ?重點智庫服務決策的針對性有待提高

省級重點智庫是地方智庫體系中服務決策的中堅力量。目前這些智庫決策咨詢建議針對性不強的原因主要有兩點：一是智庫研究的針對性不強。目前智庫的決策咨詢類成果產出本就偏少，就某省重點智庫2018年的成果產出來看，平均每家智庫完成內參16份，報送、出版發(fā)行各種報告17份，完成報紙文章、期刊論文73篇。這些機構的研究重心大多可能還是偏向學術，針對重大發(fā)展問題開展前瞻性、儲備性的研究不足。此外，智庫接受政府委托的臨時、短期性課題較多，但在研究過程中可能對于實際情況的調查并不充分，使用的數(shù)據(jù)不夠準確，產出的成果也就不能做到真正精準、有效。二是智庫對決策咨詢需求把握不準確。省級重點智庫中高校智庫占了大多數(shù)，還有一些企業(yè)智庫和社會智庫。相對官方智庫來說，這類智庫與政府之間的聯(lián)系并不緊密。而且部分地區(qū)尚未建立起重點智庫與省委省政府的聯(lián)系機制，智庫和決策端之間的溝通不暢，自然難以及時、準確地把握決策咨詢需求。第三，智庫缺乏有效的科研數(shù)據(jù)獲取渠道。條塊分割的管理體制使得智庫與政府之間、智庫相互之間存在著大量“信息孤島”，智庫在涉及全局性、綜合性問題開展跨學科研究的過程中，并沒有全面、準確的政府數(shù)據(jù)支撐。

在公共治理體系中，智庫是參與公共政策制定和影響政府決策的重要力量[23]。提高重點智庫決策咨詢建議的針對性是實現(xiàn)其核心功能的必由之路。對于智庫來說，要以服務決策為導向，加強針對重大問題的前瞻性、儲備性、綜合性研究，提高自身的決策咨詢水平[24];另外還要主動加強與決策部門之間的交流。可以采用“嵌入式決策咨詢服務模式”，嵌入一個政策的從議程設置到政策反饋的全過程，了解政策產生的前因后果，也與決策者建立密切聯(lián)系[23]，從而提高選題的針對性。對于決策部門來說，需要設立各種平臺和轉化渠道，增強與智庫之間的協(xié)作交流、推動更多智庫研究成果進入決策者視野。只有真正打通了智庫與決策者之間的溝通渠道，才能提高智庫研究的針對性，做到“供需平衡”。此外，還可以建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺，整合各類政府數(shù)據(jù)和智庫研究數(shù)據(jù)，以便智庫及時獲取和掌握政府的統(tǒng)計數(shù)據(jù)與決策層需求，提高成果的精準性和有效性。

4.5 ?重點智庫考核評價機制不健全

智庫的考核評價結果是重點智庫資質審核、專項經費資助和課題基金資助的重要依據(jù)，也是促進智庫加強自身建設的直接動力[12]。在當前情況下，不健全、不合理的考核評價機制是制約重點智庫健康發(fā)展的一大障礙。首先，在部分地區(qū)的重點智庫建設過程中，存在“重培育、輕考核”的現(xiàn)象，掛牌設立了一大批重點智庫，但考核評價機制沒有跟上，深圳至今未能制定適用于本市的考核評價指標。其次，考核評價指標不夠完善。省級重點智庫的目標定位、準入條件、建設標準等不同于一般地方智庫，在考核評價上使用一般標準顯然是不合適的。

從收集到的若干省份的重點智庫考核評價材料來看，部分地區(qū)采取的是以批示、論文、獲獎情況為主的考核方式，而對于智庫的組織架構、質量控制、信息管理等體現(xiàn)智庫治理與營運水平的項目考察較少。此外，在智庫成果的考察過程中，還存在標準單一的問題。例如以獲得批示的行政級別來考察智庫咨詢成果的轉化能力，獲得的批示越多，級別越高，說明智庫的政策影響力越強。雖然省級重點智庫的主要功能是咨政建言，但實際上它們還會從事一些政策評估、政策宣傳工作。這些工作都不會產生批示，但是這些技術支援性工作恰恰是政府更需要的[23]。從某種意義上說，在制定考核評價指標時，也應該將這些內容納入考量。

5 ?結語

總之，完備的政策體系是省級重點智庫向現(xiàn)代智庫轉型的制度前提，合理的體系布局是其適應黨和政府多元決策需求的關鍵，智庫網絡是其充分發(fā)揮各項職能的有效形式。從全國范圍來看，省級重點智庫建設工作已經走過了將近4個年頭，各地在探索和建立試點過程中都取得了一系列成就。推動省級重點智庫建設發(fā)展，需要依據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，以中國特色新型智庫建設目標為導向，積極采取有效措施完善多元化智庫體系、破除智庫治理的“三明治瓶頸”、保證智庫實現(xiàn)資金獨立、提高決策咨詢建議針對性、完善智庫考核評價機制，從而加快地方公共決策的科學化、民主化、法制化進程，有效推動實現(xiàn)地方治理能力與治理體系現(xiàn)代化。

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作者貢獻說明：

馬雪雯：設計論文框架，撰寫論文、資料收集整理、后期修改校對文稿;

李 ?剛：論文選題、參與研究思路設計、論文修改意見、觀點提煉。

Abstract： [Purpose/significance] A complete policy system is the institutional prerequisite for the transformation of provincial key think tanks into modern think tanks. Reasonable system layout is the key to meet the diverse decision-making needs of the party and the government. Think tank network is an effective form to give full play to its various functions. [Method/process] The article analyzes the current situation of the key think tanks construction in various provinces in China from the perspectives of policy， system and network. [Result/conclusion] There are the following common problems in the process of the key think tanks construction at the provincial level： the key think tank system is relatively solidified， there is a “sandwich trap” in the governance system， think tanks are difficult to achieve independent funds， the pertinence of service decisions of think tanks needs to be improved and the evaluation mechanism is not perfect.

Keywords： key think tanks ? ?policy of think tank ? ?think tank system ? ?network of think tanks

收稿日期：2020-03-17 ? ? ?修回日期：2020-04-21