潘建國

開展對規(guī)范性文件的備案審查，是憲法和法律賦予各級人大常委會的一項重要職權(quán)，也是保障憲法和法律的實施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一、實現(xiàn)依法治國的一項憲法性制度。自從《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》頒布施行后，全省各級人大常委會規(guī)范性文件的備案審查工作，迎來了全面發(fā)展的“高光”時期。面對當(dāng)前的新形勢、新任務(wù)和新要求，筆者認(rèn)為，區(qū)（縣）人大常委會要在這項工作中取得突破，就必須正確處理好以下六種關(guān)系。

一、正確處理好規(guī)范性文件的合規(guī)性與文件執(zhí)行追求實效性、便利性的關(guān)系

為了處理復(fù)雜的社會或司法問題，有時“一府兩院”在制定規(guī)范性文件時，會在合規(guī)性與實效性、便利性之間作出一定的取舍，即降低一點前者的要求，來遷就一點后者的利益，以維持行政或司法的高效運作，從而更及時地維護(hù)社會秩序或法律關(guān)系的穩(wěn)定，或者可以更好地推動經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，而且這種處理方式，有時在客觀上能使行政結(jié)果或司法結(jié)果體現(xiàn)一種“事實的公平”。例如，有的政府部門在上級要求收地時限過急、收地任務(wù)重的情況下，為了確保政治任務(wù)的及時完成，尚未完成征地審批手續(xù)便發(fā)布了《征地公告》，要求相對人不能在擬征地的范圍內(nèi)搶種農(nóng)作物、搶建房屋，或要求相對人停止辦理地上物業(yè)的招租和續(xù)租手續(xù)。又如政府部門為了完成上級下達(dá)的清拆違章建筑的政治任務(wù)，或為了盡快清理群眾投訴多的上規(guī)模的禽畜養(yǎng)殖場，或為了推進(jìn)行政難點、堵點、痛點問題的快速處理，或為了應(yīng)對重大疫情和應(yīng)急處理重大的公共突發(fā)事件，有時會在法律法規(guī)授權(quán)不足或在程序上存在瑕疵的情況下，根據(jù)現(xiàn)實需要而出臺一些對行政相對人權(quán)益有影響的管理新規(guī)。這些帶有“打擦邊球”性質(zhì)的行政管理措施，盡管在實際操作中有其合理性和有效性且動機良好，也得到大多數(shù)群眾的理解和認(rèn)可，但由于這些措施缺乏法律規(guī)定的支撐，或因政府公權(quán)力介入了民事關(guān)系的調(diào)整范圍，結(jié)果在追求行政管理力度或效率的同時，弱化了規(guī)范性文件內(nèi)容的合規(guī)性。人大部門在審查時，面對在程序上有瑕疵或在實體上存在某些爭議的規(guī)范性文件，如果不予支持備案，則會給行政執(zhí)法部門的應(yīng)急處置工作帶來不利，甚至?xí)狭舜缶止ぷ鞯暮笸?。但如果人大部門對此不予理會，完全支持這些文件進(jìn)行備案，又感到底氣不足，使備案審查工作陷入了“兩難”的局面。為了妥善處理好上述的關(guān)系，筆者認(rèn)為，人大部門在審查時，應(yīng)當(dāng)樹立大局觀念，充分權(quán)衡利弊，謹(jǐn)慎作出處理。一般可以在不撤銷相關(guān)文件的情況下，以適當(dāng)?shù)姆绞较蛭募贫C關(guān)指出其問題，建議其在執(zhí)行文件規(guī)定時，充分尊重和及時回應(yīng)群眾的訴求，切實保障相對人的合法權(quán)利;或建議政府的執(zhí)行部門在遇到行政爭議時，要積極主動與行政相對人進(jìn)行協(xié)商，盡量通過民事補救的形式對涉及的個案進(jìn)行妥善處理。這樣，既維護(hù)了政府的行政權(quán)威，又可避免相對人的合法權(quán)益因文件某些條款的執(zhí)行而受到不應(yīng)有的損害。

二、正確處理好人大備案審查與文件制定機關(guān)內(nèi)部備案審查的關(guān)系

近年來，文件制定機關(guān)隨著其系統(tǒng)內(nèi)備案審查制度的建立和完善，他們制發(fā)的每一份規(guī)范性文件，在出臺之前大都經(jīng)歷了近乎苛刻的嚴(yán)格審查，待這些規(guī)范性文件向同級人大報備時，人大部門能從中發(fā)現(xiàn)其存在“不合法”或“不適當(dāng)”的情況并不多。對此，有的人便認(rèn)為，既然這些文件已經(jīng)過其上級部門的備案審查，且大多數(shù)都由相關(guān)專家進(jìn)行把關(guān)，對文件中存在的問題，經(jīng)過其層層的過濾，錯漏已難以發(fā)現(xiàn)，人大不必再多此一舉，只要循例給其備案即可，而無需再進(jìn)行主動審查，以避免重復(fù)勞動。但筆者認(rèn)為，這種觀點有一定的片面性，因為這兩種備案審查制度雖然目的相同，但其在“職責(zé)分工”“監(jiān)督角度”和“糾錯效力”方面，卻有著明顯的區(qū)別。（1）從職責(zé)分工來看?；鶎尤舜蟪Ｎ瘯Α耙桓畠稍骸钡囊?guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是人大有力的監(jiān)督形式，其審查職責(zé)是由憲法和法律直接賦予的，人大自己無權(quán)進(jìn)行放棄，否則就是失職。（2）從監(jiān)督角度來看。由于人大作為審查者，在身份上比較超脫，故審查尺度也更公允和更客觀。特別是人大常委會應(yīng)申請（或據(jù)建議）而啟動對規(guī)范性文件的被動審查，更是帶著問題、帶著疑點來對相關(guān)文件進(jìn)行“挑刺”的，有明顯的針對性，審查者的責(zé)任心更強，審查工作也會做得更細(xì)致和更深入。（3）從審查的效力來看。前者的依據(jù)直接源于憲法和法律的規(guī)定，后者的依據(jù)主要源于行政法規(guī)、各級政府的規(guī)章或者上級機關(guān)的要求。也就是說，人大對“一府兩院”規(guī)范性文件備案審查的效力，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于文件制定機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部備案審查的效力，而對于審查結(jié)果的處置，兩者的糾錯力度必然也存在明顯的差異。鑒于此，這兩種備案審查制度可以并行不悖，但絕對不能厚此薄彼，不能因為規(guī)范性文件已經(jīng)過其上級機關(guān)的審查備案，人大部門在接收時，就可以放松對該文件的主動審查。

誠然，由于基層人大常委會負(fù)責(zé)規(guī)范性文件審查工作的專職人員通常較少，如果讓他們對本地區(qū)出臺的所有規(guī)范性文件都作主動審查，其結(jié)果則極容易流于形式。為了避免主動審查的面面俱到、泛泛而審，筆者建議基層人大部門在規(guī)范性文件主動審查時，要摒棄大包圍、廣審查的模式，根據(jù)報送備案文件的性質(zhì)和內(nèi)容設(shè)置不同的審查強度。也就是說，要圍繞黨委和政府的中心工作，有計劃地確立對規(guī)范性文件主動審查的重點。例如對涉及當(dāng)?shù)亻L遠(yuǎn)發(fā)展利益和穩(wěn)定大局的規(guī)范性文件，或一些社會影響面廣、爭議性較大的規(guī)范性文件，或有關(guān)單位和個人已經(jīng)向人大提出了審查申請（審查建議）的規(guī)范性文件，原則上納入人大重點審查的范圍，真正沉下來精心研究，爭取做到經(jīng)人大重點審查的文件，都盡可能零差錯，經(jīng)得起歷史的檢驗。而對于一些照搬上級文件內(nèi)容而制發(fā)的規(guī)范性文件，或一些調(diào)整對象范圍比較狹窄、爭議不多、影響面不廣的文件，或一些專門為應(yīng)對特發(fā)公共事件而臨時出臺的文件，人大部門可以適當(dāng)降低主動審查的強度，真正做到抓大放小，將人大部門有限的備案審查資源放在最需要的地方。

三、正確處理好基層人大常委會自主履行職責(zé)與借助專家輔助審查的關(guān)系

近年來，隨著社會專業(yè)分工的日益精細(xì)化，知識更新的節(jié)奏不斷加快， “一府兩院”向人大報送備案的文件，不僅數(shù)量有所增加，文件所涉的專業(yè)問題也越來越精尖，有時甚至是政治問題、經(jīng)濟問題、社會問題、法律問題與技術(shù)問題交織在一起。面對這些專業(yè)性頗強的規(guī)范性文件，基層人大常委會的工作部門在審查時難免會力不從心，審查人員雖有積極履職的滿腔熱情和良好愿望，但因缺乏專業(yè)的眼光，以致難以發(fā)現(xiàn)文件中可能存在的“不適當(dāng)”問題。為扭轉(zhuǎn)這種被動局面，近年來，陸續(xù)有一些基層人大常委會嘗試建立專家人才智庫，通過整合審查資源，形成審查合力，取得了一定的成效。

然而，任何事情都可能有其兩面性，專家輔助人大決策雖然有其獨特優(yōu)勢，但專家的咨詢意見同樣會存在局限性、準(zhǔn)確性和可靠性的問題。為此，基層人大在引進(jìn)專家進(jìn)行輔助審查時，既要充分調(diào)動專家建言獻(xiàn)策的積極性，又要切實找準(zhǔn)人大的職責(zé)定位，正確把握人大履職的主導(dǎo)權(quán)，千萬不能過分依賴專家的意見，而忽視了自身作用的發(fā)揮，更不能以咨詢專家來代替人大常委會去行使監(jiān)督職責(zé)。而要正確處理好上述的關(guān)系，基層人大的工作部門就必須不斷提高自身的分析能力和鑒別能力，在綜合權(quán)衡各方意見的基礎(chǔ)上，有選擇性地吸納專家學(xué)者的意見，真正做到信賴而不依賴。

四、正確處理好規(guī)范性文件內(nèi)容存在“不適當(dāng)”與文件個別條款存在“瑕疵”的關(guān)系

當(dāng)前，無論是政府或者“兩院”制定的規(guī)范性文件，在出臺之前都會經(jīng)過嚴(yán)格的審查。因此，這些規(guī)范性文件在報送人大備案時，出現(xiàn)“不合法”或“不適當(dāng)”的幾率很小，但也并非無懈可擊，人大部門只要用些功夫，對文件內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致地推敲，實施咬文嚼字式的主動審查，有時還是可以從中發(fā)現(xiàn)一些問題或文字瑕疵的。從備案審查的實踐來看，這些文件瑕疵通常有以下情況：（1）有的規(guī)范性文件基本照搬上級規(guī)范性文件的主要內(nèi)容，但由于轄區(qū)部門缺乏相關(guān)職能而使文件的某些規(guī)定顯得無實際意義。（2）有的規(guī)范性文件將外地的文件內(nèi)容原封不動地借鑒過來，不去結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際進(jìn)行消化吸收，導(dǎo)致規(guī)范性文件的一些內(nèi)容缺乏地方特色，不能切實解決問題。（3）有的文件內(nèi)容過于追求“大而全”，導(dǎo)致內(nèi)容空泛，表面上看似面面俱到，但文件條文缺少針對性，即沒有找準(zhǔn)當(dāng)?shù)厮鉀Q的主要矛盾和關(guān)鍵性問題，未能明確文件重點規(guī)范和重點調(diào)整的事項，處理措施不具體、操作性差。（4）文件有的地方表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，模棱兩可，在執(zhí)行時容易出現(xiàn)部門間的相互推諉。（5）有的文件在“詞句運用的準(zhǔn)確性”“邏輯關(guān)系的嚴(yán)謹(jǐn)性”以及“文字概括的精煉性”等方面存在某些不足和缺陷。（6）文件個別地方存在語法修辭方面的毛病。之所以出現(xiàn)上述瑕疵，原因是文件起草人員的文字功底不夠深厚，而審核工作又做得比較粗疏，文件出臺時對錯漏未能發(fā)現(xiàn);有的文件起草單位工作作風(fēng)不扎實，調(diào)查不夠深入細(xì)致，導(dǎo)致文件內(nèi)容與實際工作結(jié)合不強。對于上述尚未達(dá)到“不適當(dāng)”程度的文件瑕疵，人大部門在審查時發(fā)現(xiàn)后該如何處理，在現(xiàn)行的人大法律法規(guī)中，尚未找到合適的工作指引。如果人大部門在審查后對文件的這些缺點或瑕疵視而不見，也不向文件制定機關(guān)提出來，則有失職之嫌。如果人大對這些文件瑕疵都使用剛性的監(jiān)督措施去糾錯，則社會效果不一定很理想，極容易造成機關(guān)之間關(guān)系的緊張，也容易讓群眾對國家機關(guān)產(chǎn)生“朝令夕改”的不良印象。為此，筆者建議基層人大常委會在處理時要區(qū)別對待：對規(guī)范性文件確實存在“不合法”或“不適當(dāng)”情況的，人大必須依法作出嚴(yán)肅的處理，這是毋庸置疑的。但對于文件只是出現(xiàn)輕微瑕疵問題的，基層人大可以在不違背法律法規(guī)大原則的前提下，建立“規(guī)范性文件瑕疵處理工作機制”，針對文件暴露的瑕疵問題，以“研究意見”的形式向文件的制定機關(guān)提出，并輔之以適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)工作，為文件制定機關(guān)日后修訂文件提供參考。也就是說，人大部門在向文件制定單位反饋審查問題的同時，將何時修改文件、如何修改文件的主動權(quán)，交給文件制定單位自行掌握，盡量用溫和的方式對文件的瑕疵問題作出處理。這樣，人大既履行了備案審查工作發(fā)現(xiàn)問題、提出問題的職責(zé)，又可避免因立即糾錯使文件制定單位的工作陷入被動。

五、正確處理好開展被動審查與適當(dāng)提前介入的關(guān)系

對已經(jīng)公布生效的規(guī)范性文件開展被動審查，雖然是基層人大常委會監(jiān)督工作的一個法定方式，但基層人大以這種形式開展審查工作，也存在一定的實際障礙。具體表現(xiàn)為：（1）基層人大啟動被動審查的幾率太低。其原因主要是基層地區(qū)的單位和個人，提請人大審查規(guī)范性文件的主動意識不強，加上區(qū)（縣）級“一府兩院”或鎮(zhèn)人大所制定的規(guī)范性文件影響面相對不廣，群眾因了解并不多而難以提出審查申請。據(jù)觀察， 目前筆者所屬地區(qū)因公民、法人、其他組織提出申請，或由相關(guān)機關(guān)建議而啟動對規(guī)范性文件被動審查的例子鮮有發(fā)生，甚至出現(xiàn)連續(xù)幾屆人大任期，均無單位或個人提出審查申請或?qū)彶榻ㄗh的情況。（2）糾錯成本過高。由于被動審查的規(guī)范性文件全部都屬于已公布生效的文件，出臺之前已經(jīng)歷了層層論證、征求意見、表決、審批、公布和向上級備案等程序，文件制定的成本本來就不低。一旦被人大審查證實其內(nèi)容“不適當(dāng)”，就意味著要對該文件進(jìn)行修訂甚至廢止，要再經(jīng)歷重新審批、公示、重新報送備案等流程，才能繼續(xù)發(fā)揮其作用，整個糾錯環(huán)節(jié)興師動眾，需耗費大量的資源。（3）人大的糾錯結(jié)果有時會影響文件制定機關(guān)的形象。由于備案審查的糾錯情況要向提出審查建議（或?qū)彶樯暾垼┑膯挝唬▊€人）反饋，也要向全社會公布，必然會給文件制定機關(guān)帶來一定的壓力和不良影響，搞不好還會帶來政治風(fēng)險。（4）人大落實審查意見時會有阻力。人大糾錯措施的剛性，使糾錯意見一旦作出，相關(guān)單位就必須執(zhí)行。文件制定機關(guān)如果對此不理解，就容易誤認(rèn)為人大“在雞蛋中挑骨頭”，使他們很沒面子，搞不好則容易影響機關(guān)之間的良好關(guān)系。正是由于上述原因，近年來，一些基層人大機構(gòu)提出了對規(guī)范性文件實施“預(yù)先介入審查”的改革思路。誠然，基層人大常委會在“一府兩院”或鎮(zhèn)人大規(guī)范性文件出臺前，即派員對文件草案進(jìn)行前置審查，有一定的合理性，在理論上會減少規(guī)范性文件的出錯率。但由于人大在文件制作階段就介入審查，極容易使擬文單位對此產(chǎn)生依賴性，還會導(dǎo)致日后糾錯時責(zé)任不清，也增加了人大監(jiān)督的實際工作量。在這種情況下，人大絕不能將“一府兩院”或鎮(zhèn)人大擬出臺的所有規(guī)范性文件，都提前進(jìn)行所謂的“預(yù)審”，甚至越俎代庖地去幫助制作，否則，既干預(yù)了“一府兩院”或鎮(zhèn)人大的職權(quán)，也不利于文件制定機關(guān)獨立承擔(dān)責(zé)任，更影響了人大備案審查工作的中立性、超脫性和嚴(yán)肅性?；诖耍鶎尤舜笤趯σ?guī)范性文件提前介入審查的問題上，要注意把握好一個度，做到有所為和有所不為。在實際操作時，人大工作部門可以與文件制定機關(guān)建立起銜接聯(lián)動機制，加強日常的溝通和聯(lián)系，及時找準(zhǔn)某些涉及本轄區(qū)重大利益、人民群眾普遍關(guān)注的待擬文件，作為基層人大常委會適度提前介入審查的重點，爭取將文件草案的文本預(yù)先瀏覽、了解其制定的概況，找出條文中一些容易產(chǎn)生爭議的關(guān)鍵點，然后利用執(zhí)法檢查、調(diào)研和視察等機會，深入實際預(yù)先研討、聽取意見，做到心中有底，從而為后續(xù)對該文件的主動審查打下基礎(chǔ)。另外，也可以應(yīng)文件制定機關(guān)的請求，組織專家學(xué)者提前對規(guī)范性文件草案中某些關(guān)鍵性條款展開研究，提出進(jìn)一步完善的意見和建議，力求將文件的合法性、適當(dāng)性和爭議性問題，盡量解決在文件出臺之前，以免事后糾錯的情況發(fā)生。

六、正確處理好人大依法糾錯與強化溝通協(xié)調(diào)的關(guān)系

規(guī)范性文件是國家機關(guān)對社會實施管理的重要手段，它具有普遍的約束力和反復(fù)的適用性。這些文件一旦存在違法或不公正，在實施時損害的就不僅僅是一個人或幾個人的利益，而是一個群體或是一個地區(qū)的利益，甚至?xí)绊懮鐣€(wěn)定和改革發(fā)展大局。從這種意義上說，區(qū)（縣）人大常委會監(jiān)督好“一府兩院”及鎮(zhèn)人大發(fā)布的規(guī)范性文件，就是抓住了監(jiān)督基層政權(quán)依法治理的“牛鼻子”。為此，基層人大在依法行使備案審查職權(quán)時，一定要堅持黨性原則，擰緊合憲性、合法性和合理性審查這根弦，盡職盡責(zé)地對文件進(jìn)行“把脈診斷”和“體檢治療”，嚴(yán)格做到“有錯必糾”，使人民代表大會制度的優(yōu)勢在基層政權(quán)中得到充分的發(fā)揮，保證所有違憲違法的規(guī)范性文件都能夠及時撤銷和糾正，而絕不能讓“帶病”的規(guī)范性文件在人大常委會中勉強備案。

然而，我國的人民代表大會制度與西方的“三權(quán)鼎立”或是“兩院制”不同，人大機關(guān)與文件制定機關(guān)雖然分工不同，但目標(biāo)卻是完全一致的，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)一致地開展工作。因此，我們在規(guī)范性文件審查強調(diào)“有錯必糾”原則的同時，也要注意糾錯的方式方法，人大部門如果動不動就嚴(yán)格走法定程序，對報備的規(guī)范性文件進(jìn)行撤銷，或一律向文件制定機關(guān)出具監(jiān)督文書，不僅會浪費公共資源，實際效果也不一定很好?；诖?，筆者認(rèn)為，區(qū)（縣）人大常委會在規(guī)范性文件審查的糾錯意見發(fā)出之前，必須做到原則性和靈活性相結(jié)合。即既要達(dá)到糾正文件中存在的問題的目的，又要盡可能用溫和的方式進(jìn)行處理，以免因操作不當(dāng)而帶來不良的社會影響，更不能為了追求轟動效應(yīng)而進(jìn)行新聞炒作。實踐證明，基層人大對在規(guī)范性文件備案審查中發(fā)現(xiàn)的問題，通過協(xié)調(diào)來求得糾錯的共識，有著其獨特的價值和優(yōu)勢，不失為提高人大監(jiān)督質(zhì)效的良好途徑。在操作時，人大部門可以將問題先與文件制定機關(guān)進(jìn)行溝通，就人大的監(jiān)督意圖，與相關(guān)人員進(jìn)行面對面的解釋，以盡可能消除抵觸情緒。對于那些不宜公開協(xié)調(diào)的問題，還可以由人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)與職能部門的領(lǐng)導(dǎo)先個別交換意見，爭取對方的理解和認(rèn)同，這樣既有利于保護(hù)相關(guān)單位落實人大監(jiān)督意見的積極性，有關(guān)單位對問題的糾正工作也會做得較為迅速和到位。

（作者系廣東省廣州市番禺區(qū)人大常委會監(jiān)察和司法工作委員會主任）