黃 晗，張金隆，熊 杰

(1.華中科技大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.武漢工商學(xué)院 管理學(xué)院，湖北 武漢 430065；3.雷恩高等商學(xué)院 戰(zhàn)略與創(chuàng)新系，法國 雷恩 35065)

0 引言

自20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)濟全球化趨勢凸顯，受改革開放政策推動，我國逐漸成為全球價值鏈分工中的積極參與者。利用全球價值鏈分工深化的契機和自身比較優(yōu)勢，中國于2010年超過美國成為全球制造業(yè)第一大國。但是，這種依賴廉價勞動力和自然資源成本的發(fā)展模式，在人口紅利逐漸消失和自然環(huán)境不斷惡化的雙重壓力下難以為繼。同時，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展，美國、德國等傳統(tǒng)工業(yè)強國先后提出“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”、“工業(yè)4.0”等旨在保持和加強制造業(yè)優(yōu)勢地位的戰(zhàn)略舉措，推動全球制造業(yè)發(fā)展模式經(jīng)歷新一輪變革。在這種內(nèi)外的環(huán)境下，推動我國制造業(yè)型升級成為必然選擇。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型一般是指發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，其核心是產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線優(yōu)化和運行體制機制轉(zhuǎn)變，使其向更發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展，并使各工業(yè)部門達到世界先進水平[1,2]。產(chǎn)業(yè)升級強調(diào)企業(yè)或企業(yè)集群轉(zhuǎn)變，其目的是為了提高在全球價值鏈中的地位[3]。然而，無論是轉(zhuǎn)型或是升級，都將技術(shù)創(chuàng)新作為關(guān)鍵[1,3,4]。因此，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級就是指通過轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，打造國家和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系，實現(xiàn)向全球價值鏈更高端環(huán)節(jié)過渡。

為實現(xiàn)該目標(biāo)，我國政府出臺了《中國制造2025》計劃(以下簡稱“2025”)，旨在通過“三步走”實現(xiàn)制造強國的戰(zhàn)略目標(biāo)。具體而言，該戰(zhàn)略將目標(biāo)定義為“滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和國防建設(shè)對重大技術(shù)裝備的需求”，并將創(chuàng)新作為促進目標(biāo)實現(xiàn)的核心，通過實施一系列推動制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策，引導(dǎo)相關(guān)政府部門、企業(yè)、大學(xué)、協(xié)會等各類組織協(xié)同發(fā)展，形成一個網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)新體系，以推動我國制造業(yè)向全球價值鏈高端攀升。理論上通常將“2025”戰(zhàn)略這種政府為促進經(jīng)濟社會發(fā)展的、以特定方式發(fā)生變革而使用的一套技術(shù)稱為政策工具[5]。因此，以創(chuàng)新為核心的“2025”戰(zhàn)略是本文探討的創(chuàng)新政策工具。由于政策制定者所需解決問題的復(fù)雜性，政策目標(biāo)往往不是單一的。因此，創(chuàng)新政策制定并不是使用單一工具，而是采取政策工具的有機組合。過去相關(guān)研究僅關(guān)注創(chuàng)新政策工具與政策目標(biāo)間的匹配問題[6-10]，而忽略了不同創(chuàng)新政策工具組合的復(fù)雜性，以及這種復(fù)雜性對創(chuàng)新活動的影響。與此同時，無論是學(xué)術(shù)領(lǐng)域還是政策領(lǐng)域都越來越強調(diào)技術(shù)變革及其產(chǎn)生的創(chuàng)新可理解為創(chuàng)新體系的結(jié)果[11]。創(chuàng)新體系理論強調(diào)企業(yè)創(chuàng)新活動在創(chuàng)新過程中的關(guān)鍵作用，并且將創(chuàng)新體系作為一種系統(tǒng)性情境因素，它可以限制、引導(dǎo)或支持創(chuàng)新活動[12]。那么，政策工具及其組合如何影響創(chuàng)新體系中的創(chuàng)新活動？這種影響呈現(xiàn)何種動態(tài)變化特征？為解答上述問題，本文以我國“2025”戰(zhàn)略頒布以來實施的一系列促進制造業(yè)創(chuàng)新的政策為研究對象，從政策組合視角解讀我國制造業(yè)創(chuàng)新政策組合動態(tài)變遷及其對相關(guān)創(chuàng)新活動的影響，旨在為我國實現(xiàn)“2025”政策目標(biāo)提供理論和實踐指導(dǎo)。

1 文獻回顧

1.1 政策工具與政策組合

創(chuàng)新政策旨在為企業(yè)創(chuàng)造一種有利于其創(chuàng)新的制度環(huán)境，形成協(xié)同效應(yīng)和溢出效應(yīng)，并幫助企業(yè)適應(yīng)技術(shù)經(jīng)濟環(huán)境轉(zhuǎn)變[12]。關(guān)于政策工具的研究大致包括兩個方面：政策工具分類和政策工具間的作用。首先，已有文獻從不同角度對政策工具進行分類。關(guān)于政策工具分類有兩種模式：類型學(xué)和分類法[13]。最經(jīng)典的分類體系是基于類型學(xué)角度，將政策工具分為供給面、環(huán)境面和需求面3部分[14](見表 1)。其中，供給面工具是指那些為創(chuàng)新提供基本資源的工具，如教育機構(gòu)或大學(xué)、訓(xùn)練有素的技術(shù)人員、信息網(wǎng)絡(luò)等。此外，還包括政府機構(gòu)和國有企業(yè)創(chuàng)新以及政府資金(如研發(fā)補貼)支持的科學(xué)研究。環(huán)境面工具可以調(diào)節(jié)企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，包括影響經(jīng)濟金融方面的工具，以及影響公司運營和創(chuàng)新的法律環(huán)境工具。需求面工具主要是指影響公共支出和公共服務(wù)的工具?；谶@一類型學(xué)框架，有些學(xué)者研究了不同國家和產(chǎn)業(yè)的政策工具選擇及政策變遷等問題[6-8,10]。第二種方式是基于分類法角度對政策工具進行分類，可分為規(guī)制工具、經(jīng)濟和金融工具、軟工具3類[15]；還可以分為“創(chuàng)造”和“破壞”兩類工具。無論基于哪一種分類維度，都是在探究如何為某個特定政策目標(biāo)選擇合適的政策工具。有關(guān)創(chuàng)新政策工具研究的第二個方面是探討政策工具間的相互作用及其帶來的影響。這種政策工具間的相互作用可用政策組合(Policy Mix)概括。政策組合是指不同政策工具間的相互作用和相互依賴性，它們影響政策預(yù)期結(jié)果實現(xiàn)程度[15,16]，其核心強調(diào)工具間存在明確或隱含的相互作用[17]。任何政策組合都不是最優(yōu)的，并不存在適用于所有政策目標(biāo)的政策組合。相反，由于每個創(chuàng)新體系都具有非常獨特的特征，所應(yīng)用的政策組合也會隨之變化。因此，針對政策組合的研究不能只關(guān)注政策工具是否適當(dāng)、有效或平衡等靜態(tài)問題，更應(yīng)該探究政策組合的復(fù)雜性和動態(tài)性[18]。盡管一些研究已經(jīng)從系統(tǒng)和動態(tài)視角探討了創(chuàng)新政策組合框架[15,19]，但仍缺乏相關(guān)實證研究。

綜上所述，本文采用Rothwell & Zegveld[14]開發(fā)的政策工具分類體系(見表1)分析我國制造業(yè)創(chuàng)新政策，將創(chuàng)新政策分為供給面、環(huán)境面、需求面3類政策組合，比較這些政策組合在時間維度上的變化，進而探究政策組合對創(chuàng)新活動影響的復(fù)雜性和動態(tài)性。選擇這個分類體系作為分析基礎(chǔ)的原因在于，該體系強調(diào)政策參與者間聯(lián)系對創(chuàng)新的促進作用，且其在創(chuàng)新政策研究中已被普遍采用[6]。

表1 政策工具分類

1.2 創(chuàng)新體系與創(chuàng)新活動

創(chuàng)新體系包括系統(tǒng)中所有社會子系統(tǒng)、參與者和制度，它們以某種直接或間接方式，有意或無意地為創(chuàng)新作出貢獻。無論是聚焦國家[20,21]、部門[22,23]或技術(shù)[24,25]創(chuàng)新體系的研究，都強調(diào)創(chuàng)新活動是創(chuàng)新過程中的關(guān)鍵。囿于創(chuàng)新體系概念的復(fù)雜性，本文主要聚焦于國家層面探討創(chuàng)新體系中的創(chuàng)新活動。如果能夠理解創(chuàng)新體系如何發(fā)揮作用，即哪些活動會促進或阻礙創(chuàng)新，那么就能夠主動塑造創(chuàng)新過程?，F(xiàn)有大多數(shù)創(chuàng)新體系框架都基于交互式學(xué)習(xí)[20]和演化經(jīng)濟學(xué)[21]等理論，通過比較不同創(chuàng)新體系(行動者、關(guān)系和制度)的社會結(jié)構(gòu)解釋績效差異，而不太重視探討創(chuàng)新體系的動態(tài)性[25]。反過來講，由于產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)變革是一個動態(tài)過程[26]，故需要基于動態(tài)視角，應(yīng)用創(chuàng)新體系理論理解并更好地指導(dǎo)其發(fā)展。因此，對產(chǎn)業(yè)升級的分析應(yīng)側(cè)重于系統(tǒng)描繪創(chuàng)新體系中發(fā)生的創(chuàng)新活動。

一般而言，創(chuàng)新體系文獻往往基于具體創(chuàng)新功能或活動對創(chuàng)新體系進行討論[25,27]。創(chuàng)新體系最基本的功能是學(xué)習(xí)或交互學(xué)習(xí)活動[20]。從政策或制度角度看，創(chuàng)新體系具有3個功能，即制度通過信息提供、沖突管理和合作減少不確定性，并為創(chuàng)新提供激勵[27]。這些功能被看作是創(chuàng)新體系的基本活動或關(guān)鍵過程，它們在創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)層面和策略層面發(fā)揮重要作用[12]。Jacobsson等[28]提出創(chuàng)新體系的5個功能：創(chuàng)造新知識、指導(dǎo)搜索過程方向、供應(yīng)資源、營造積極的外部經(jīng)濟、促進市場形成；Bergek等[29]進一步將合法化和創(chuàng)業(yè)試驗納入其中，提出創(chuàng)新體系的7個功能：知識發(fā)展、創(chuàng)業(yè)試驗、資源調(diào)動、市場形成、合法化、積極外部經(jīng)濟發(fā)展和對搜索方向的影響。與之類似，Hekkert等[25]也提出創(chuàng)新體系功能由7項關(guān)鍵活動構(gòu)成，包括創(chuàng)業(yè)活動、知識開發(fā)、形成知識擴散網(wǎng)絡(luò)、搜尋引導(dǎo)、市場形成、資源調(diào)動、建立合法性；Borras & Edquist[15]則認(rèn)為創(chuàng)新體系包括10項創(chuàng)新活動，分為創(chuàng)新過程中的知識輸入、需求側(cè)創(chuàng)新活動、創(chuàng)新要素活動和對創(chuàng)新企業(yè)的支持4類。由于每個創(chuàng)新體系都具有獨特性，既有各自的優(yōu)勢、劣勢、機會和問題，也有因國家(地區(qū))差異而形成的社會政治和歷史背景差異，使得每個創(chuàng)新體系中的創(chuàng)新政策組合均不同。那么，探討在中國獨特的制度環(huán)境下，創(chuàng)新政策能否促進創(chuàng)新體系發(fā)揮相應(yīng)功能，可對現(xiàn)有研究進行補充。依據(jù)這樣的邏輯，本文采納Borras & Edquist[15]的創(chuàng)新活動分類的方法(見表2)，將創(chuàng)新體系分解到創(chuàng)新活動，進而對我國制造業(yè)創(chuàng)新政策內(nèi)容進行分析。

表2 創(chuàng)新活動分類

2 研究方法

2.1 數(shù)據(jù)選取

為完成前文所述研究目標(biāo)，本文將《中國制造2025》作為政策文本分析的核心文件，因為該政策旨在通過打造制造業(yè)國家創(chuàng)新體系實現(xiàn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，而作為創(chuàng)新體系重要組成部分的政策文件，不但能夠反映出制造業(yè)政策特征，同時也能在一定程度上反映政策對創(chuàng)新活動的重視程度等核心研究問題。在收集政策文件時，為盡可能獲得全面信息，使用“中國制造2025”、“制造2025”作為關(guān)鍵詞，對中國政府網(wǎng)、北大法寶數(shù)據(jù)庫進行檢索，并且對檢索結(jié)果進行人工核對，確保所獲信息準(zhǔn)確無誤。在檢索核對時遵循以下4條原則：①僅包括以國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)、國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院辦事機構(gòu)、國務(wù)院直屬事業(yè)單位等政策主體正式發(fā)布的政策文件，不包括領(lǐng)導(dǎo)人講話、信函、批示、公告、解讀等；②若政策文件是多個部門聯(lián)合發(fā)布，則均作為政策主體記錄一次。例如，《工業(yè)和信息化國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會關(guān)于印發(fā)《綠色制造標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》的通知》(工信部聯(lián)節(jié)〔2016〕304號)，對工業(yè)和信息化部、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會均作為政策主體記錄一次；③政策文件必須明確表達其目的是“落實中國制造2025”、“貫徹中國制造2025”等；④為分析政策文件在時間維度上的變化，收集政策文件時間范圍為2015年5月8日至2018年5月7日，即《中國制造2025》文件頒布之日起3年時間。為方便表達，將《中國制造2025》發(fā)布后的第一年(2015年5月8日至2016年5月7日)記為Y1，第二年(2016年5月8日至2017年5月7日)記為Y2，第三年(2017年5月8日至2018年5月7日)記為Y3。根據(jù)以上原則，在2018年9月收集到政策文件共計76件(見表3)，涉及到的政策主體達到33個。

表3 《中國制造2025》系列政策示例

2.2 數(shù)據(jù)處理方法

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策，過去研究大致包括3種研究策略：一是基于文獻計量方法對政策文本進行量化分析[10,30]；二是采用質(zhì)性數(shù)據(jù)分析方法進行內(nèi)容分析[9,31-33]；三是采用歸納方式進行理論推導(dǎo)[6,15,19,34-36]。本文根據(jù)不同研究目的，分別使用文本量化分析和內(nèi)容分析方法進行分析。

(1)使用質(zhì)性分析軟件ATLAS.ti的詞頻分析(Word Cruncher)功能對所有政策文本進行詞頻統(tǒng)計，根據(jù)詞頻由高到低排序，對排序前10位的詞語進行詞性判斷，即分辨是屬于政策對象還是政策行為。之所以采用這種方式是因為構(gòu)成政策文本的最小單位是字詞，對應(yīng)詞頻便是政策話語的關(guān)鍵特征[33]。也即，政策文本詞頻可以表征政策內(nèi)容，高頻詞語能夠在一定程度上反映政策關(guān)注點。

(2)在ATLAS.ti中對政策文件內(nèi)容進行分析，即對政策文件內(nèi)容進行編碼。編碼包括兩個方面：政策主體和政策條款。對政策主體的編碼較為簡單，根據(jù)文件落款發(fā)文部門進行判斷即可。之所以對政策文件中的政策條款進行編碼，是因為政策條款是政策文本中實現(xiàn)政策目標(biāo)的最小基本單位。若某一條政策條款可能使用多個政策工具或者涉及到多種創(chuàng)新活動，此時對一條政策條款進行多次編碼[8]。為保障編碼信度，編碼工作由兩位作者同時進行，并對存在異議的編碼進行討論和反復(fù)比對，最后形成一致性編碼結(jié)果。對上述政策主體和政策條款進行編碼，均使用質(zhì)性數(shù)據(jù)分析軟件ATLAS.ti進行。

3 研究結(jié)果

3.1 政策主體及政策關(guān)注點

通過對每個政策文件的發(fā)文單位編碼進行統(tǒng)計，得到各政策主體頒布政策的頻數(shù)分布圖(見圖1)。該圖縱軸為各政策主體在政策文件中出現(xiàn)的頻數(shù)，橫軸為不同政策主體。從中可以看出，參與“中國制造2025”創(chuàng)新政策頒布的部門數(shù)達到33個，占總量60個部門的55%。該比值可從某種程度上反映創(chuàng)新政策牽涉到行政部門的范圍，即政策對部門的覆蓋率[33]。其次，頻數(shù)最高的前3個部門依次為“工業(yè)和信息化部”、“財政部”、“國家發(fā)展和改革委員會”，它們發(fā)文頻數(shù)占總頻數(shù)的43.67%。此外，“中國制造2025”戰(zhàn)略提出后第二年(Y2)是政策發(fā)布最為密集的時間段。

圖1 政策主體發(fā)文情況分布

使用ATLAS.ti軟件詞頻統(tǒng)計模塊，對76件政策文件進行詞頻統(tǒng)計處理。本文借鑒李政等[33]對文本詞頻的處理方式，將得到的高頻詞匯分為政策對象和政策行為兩類，結(jié)果如表4和表5所示，這些高頻詞語反映了《中國制造2025》系列政策的關(guān)注點。其中，在政策對象詞語中，排在前三位的二字詞分別是技術(shù)、企業(yè)、工業(yè)；排在前三位的三字詞分別是制造業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、機器人。在政策行為詞語中，排在前三位的二字詞分別是制造、發(fā)展、創(chuàng)新；排在前三位的三字詞分別是信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化。

表4 前10位政策對象用語

表5 前10位政策行為用語

3.2 政策組合使用特征

本文從政策組合和創(chuàng)新活動兩個維度對《中國制造2025》系列文件政策條款進行編碼(見表6)，依據(jù)編碼頻次對政策文件進行解讀。供給面、環(huán)境面和需求面政策組合使用比例分別為40.96%、49.18%和9.87%(見表7)。供給面和環(huán)境面政策組合所占比例很高，兩者合計約占90%。所有政策組合中使用頻率最高的政策工具分別是：環(huán)境面中的“政策性策略”(342次)、供給面中的“發(fā)展科學(xué)技術(shù)”(287次)、環(huán)境面中的“法規(guī)監(jiān)管”(187次)；所有政策組合中使用頻率最低的政策工具分別是：需求面中的“貿(mào)易監(jiān)管”(9次)和“政府采購”(9次)、環(huán)境面中的“稅收支持”(22次)。

表6 政策工具與創(chuàng)新活動內(nèi)容分析編碼(部分)

表7 政策工具編碼頻次

政府使用的“政策性策略”政策工具主要分為以下兩種類型：①規(guī)劃類。如“全面推進兩化融合”、“推廣先進質(zhì)量技術(shù)和方法”、“完善國家制造業(yè)創(chuàng)新體系”、“加快制造業(yè)綠色改造升級”等，特別是在《中國制造2025》及其11個配套實施指南、行動指南和發(fā)展規(guī)劃指南中，此類工具使用頻次較高；②引導(dǎo)鼓勵類。如“組織開展智能制造試點示范”、“推動新材料產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化試點示范”、“鼓勵金融機構(gòu)與機器人企業(yè)成立利益共同體”等，這些政策工具使用非常廣泛。

“發(fā)展科學(xué)技術(shù)”政策工具使用主要包括：攻克關(guān)鍵技術(shù)、研發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、推廣技術(shù)應(yīng)用等?！吨袊圃?025》系列政策是為促進制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，因此對先進技術(shù)的突破和應(yīng)用是該政策強調(diào)的重點，在76份政策文件中有40份涉及到“發(fā)展科學(xué)技術(shù)”。

“法規(guī)監(jiān)管”政策工具使用主要包括：產(chǎn)品及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、安全監(jiān)管、市場監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)保護和監(jiān)管等，尤其注重通過建立、升級和完善新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后和過剩產(chǎn)能，同時注重對先進技術(shù)的知識產(chǎn)權(quán)保護。

此外，根據(jù)表7繪制各類政策組合逐年變化情況，如圖2所示，該圖展示了我國自2015年5月提出《中國制造2025》戰(zhàn)略以來3年時間政策組合使用變化情況。由于大多數(shù)政策時效性較長，因此每年出臺的政策數(shù)量波動較大。供給面、環(huán)境面和需求面政策組合使用數(shù)量基本上都表現(xiàn)為“先揚后抑”趨勢，總體上呈現(xiàn)出倒U形形態(tài)。環(huán)境面政策組合相對其它兩類政策組合變化幅度較小，曲線更加平緩。

圖2 政策組合逐年分布情況

3.3 不同創(chuàng)新活動強度差異

根據(jù)對政策文本的編碼結(jié)果，匯總得出表8。該表顯示了與政策中創(chuàng)新活動的編碼頻次?！皠?chuàng)新過程中的知識輸入”、“需求側(cè)創(chuàng)新活動”、“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動”和“對創(chuàng)新企業(yè)的支持”4類創(chuàng)新活動在政策文本中出現(xiàn)的比例依次為27.83%、10.58%、37.81%和23.78%。其中，“創(chuàng)新過程中的知識輸入”和“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動”比例之和超過60%。在所有創(chuàng)新活動中，出現(xiàn)頻次最高的3種是：“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動”中的“制度創(chuàng)新”(266次)、“創(chuàng)新過程中知識輸入”中的“新知識創(chuàng)造”(264次)、“對創(chuàng)新企業(yè)的支持”中的“孵化活動”(150次)。具體而言，“制度創(chuàng)新”在創(chuàng)新活動中體現(xiàn)為不同組織間合作機制、知識產(chǎn)權(quán)保護機制、市場準(zhǔn)入機制、試點示范機制、研發(fā)投資慣例等多個方面，如“加強智能制造頂層設(shè)計”、“完善政產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新機制”、“健全組織實施機制”、“建立市場化創(chuàng)新方向選擇機制”等；“新知識創(chuàng)造”主要體現(xiàn)為自然科學(xué)領(lǐng)域的新技術(shù)研發(fā)，如“形成一批行業(yè)信息物理系統(tǒng)(CPS)應(yīng)用測試驗證平臺”、“發(fā)展自主可控工業(yè)操作系統(tǒng)及實時數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)軟件”、“突破高推重比、先進渦槳(軸)發(fā)動機及大涵道比渦扇發(fā)動機技術(shù)”等；“孵化活動”則是為創(chuàng)新提供設(shè)施及行政支持，如“建設(shè)動力電池測試驗證能力、中試孵化能力”、“積極支持和引進國外中小企業(yè)原創(chuàng)技術(shù)在中國孵化落地”、“培育新材料小微企業(yè)和‘隱形冠軍’”等。反過來講，出現(xiàn)頻次最低的3種創(chuàng)新活動是：“需求側(cè)創(chuàng)新活動”中的“質(zhì)量提升”(51次)、“對創(chuàng)新企業(yè)的支持”中的“創(chuàng)新咨詢服務(wù)”(70次)、“需求側(cè)創(chuàng)新活動”中的“打造新產(chǎn)品市場”(90次)。

表8 創(chuàng)新活動編碼頻次

此外，根據(jù)表8數(shù)據(jù)繪制創(chuàng)新活動逐年分布情況圖，見圖3。該圖展示了自提出《中國制造2025》戰(zhàn)略以來3年時間內(nèi)政策文本中涉及到的4類創(chuàng)新活動變化情況。從中可以看出：“創(chuàng)新過程中知識輸入”的比重呈逐年下降趨勢；“需求側(cè)創(chuàng)新活動”表現(xiàn)出微弱先揚后抑的趨勢；“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動”則是微弱先抑后揚趨勢：“對創(chuàng)新企業(yè)的支持”呈現(xiàn)出逐年上升趨勢。

圖3 創(chuàng)新活動逐年分布情況

3.4 政策組合對創(chuàng)新活動的影響

為挖掘政策組合與哪些創(chuàng)新活動關(guān)系最緊密，本文統(tǒng)計文本編碼中政策組合與創(chuàng)新活動共現(xiàn)(Concurrence)情況，得到編碼共現(xiàn)結(jié)果，如表9所示。該表通過C系數(shù)表示各類政策組合和創(chuàng)新活動共現(xiàn)情況，根據(jù)該表總結(jié)出政策組合與創(chuàng)新活動間的主要關(guān)系：①“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動”主要受環(huán)境面政策組合的影響；②“需求側(cè)創(chuàng)新活動”受環(huán)境面政策組合的影響稍大，但與其它兩類政策組合的差距并不明顯；③“創(chuàng)新過程中的知識輸入”主要受供給面政策組合的影響；④“對創(chuàng)新企業(yè)的支持”受環(huán)境面政策組合的影響較大?？傮w來看，需求面政策組合對創(chuàng)新活動的影響程度弱于其它兩類政策組合。

表9 政策組合與創(chuàng)新活動共現(xiàn)結(jié)果(C系數(shù))

從時間維度觀察政策組合對創(chuàng)新活動的影響，可以看到更加細(xì)致的變遷過程：①第Y1年，供給面政策組合除與“創(chuàng)新過程中的知識輸入”活動關(guān)聯(lián)性較強外(C=0.46)，還對“需求側(cè)創(chuàng)新活動”具有影響(C=0.1)；環(huán)境面政策組合主要作用在“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動”(C=0.36)和“對創(chuàng)新企業(yè)的支持”上(C=0.23)，需求面政策組合主要作用于“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動”(C=0.15)。②第Y2年，供給面政策組合只對“創(chuàng)新過程中的知識輸入”發(fā)揮作用(C=0.46)，環(huán)境面政策組合對創(chuàng)新活動的影響范圍較第Y1年更大，其與“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動”、“需求側(cè)創(chuàng)新活動”和“對創(chuàng)新企業(yè)支持”的C系數(shù)均為列最大值，需求面政策組合仍然對創(chuàng)新活動的影響較小，所有C系數(shù)均不是列最大值；③第Y3年，3類政策組合對創(chuàng)新活動的影響模式與第Y2年基本相似。

4 結(jié)語

4.1 研究結(jié)論

正處于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的中國，正在為改變制造業(yè)競爭結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新模式作出各種努力，因此應(yīng)該充分考慮該創(chuàng)新體系的要素特征和功能，通過設(shè)計合理有效的政策組合引導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)部創(chuàng)新活動。本文基于我國制造業(yè)創(chuàng)新體系視角，對我國制造業(yè)創(chuàng)新政策文本進行分析，探討政策組合對創(chuàng)新活動的影響，得出以下結(jié)論：①從政策角度看，我國制造業(yè)創(chuàng)新體系有3個特征：政策主體集中度較高、政策主體分布廣泛、政策發(fā)布數(shù)量波動較大。政策關(guān)注點與《中國制造2025》中提出的“以促進制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展為主題，以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和國防建設(shè)對重大技術(shù)裝備的需求為目標(biāo)”的戰(zhàn)略方向一致；②制造業(yè)創(chuàng)新政策組合使用具有兩個特征：一是在3類政策組合中，環(huán)境面政策組合使用最為頻繁，需求面政策組合使用最少。二是隨著產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，對政策組合的使用呈現(xiàn)出“先揚后抑”的倒U形形態(tài)，但環(huán)境面政策組合一直處于主導(dǎo)地位；③我國制造業(yè)創(chuàng)新體系中4類創(chuàng)新活動強度差異較大，“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動”在政策中體現(xiàn)得最為明顯。但值得注意的是，盡管“創(chuàng)新過程中的知識輸入”活動頻次排在第二位，但是大部分政策文件中并沒有明確創(chuàng)新過程中創(chuàng)造新知識的主體，很有可能導(dǎo)致政策在實施過程中的“空心化”。由于政策組合實施與設(shè)計同樣重要，因此這種“空心化”可能導(dǎo)致最終政策目標(biāo)失敗。此外，從創(chuàng)新活動動態(tài)變化看，也呈現(xiàn)出“先揚后抑”的倒U型形態(tài)；④政策組合對創(chuàng)新活動的推動不均衡。供給面政策組合主要作用于“創(chuàng)新過程中的知識輸入”活動，環(huán)境面政策組合作用范圍最廣，涵蓋“有關(guān)創(chuàng)新要素的活動”、“需求側(cè)創(chuàng)新活動”和“對創(chuàng)新企業(yè)的支持”3個方面，需求面政策組合中涉及到的創(chuàng)新活動較少；⑤從動態(tài)角度看，政策組合對“創(chuàng)新企業(yè)支持”活動的影響呈現(xiàn)出逐漸增長趨勢，對“創(chuàng)新過程中知識輸入”活動的影響呈現(xiàn)出逐漸下降趨勢，而對其它兩類創(chuàng)新活動的影響則保持了較為平穩(wěn)的趨勢。

4.2 政策建議

基于上述結(jié)論，本文提出如下政策建議：①謹(jǐn)慎使用“政策性策略”這一政策工具。“政策性策略”在我國政策文件中大量使用是我國政策的一大特征[8,38]，但這項政策工具往往較為抽象和模糊，難以得到有效執(zhí)行。因此，針對環(huán)境面政策組合中“政策性策略”工具的大量使用，應(yīng)該將政策目標(biāo)表達更加細(xì)致和量化，增加一些明確的政策實施步驟和具體要求等內(nèi)容；②在適當(dāng)領(lǐng)域增加對需求面政策組合的使用。在推動我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，現(xiàn)有政策組合主要落腳在供給面和環(huán)境面，對制造業(yè)向高端轉(zhuǎn)型升級起到一定推動作用，但仍需要補充一些需求面政策組合，輔以適當(dāng)?shù)睦瓌幼饔?。我國其它產(chǎn)業(yè)政策也有類似問題[8]，需要引起政策制定者的重視；③加強創(chuàng)新政策落實。在政策中提出的政策目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)在后續(xù)政策中逐步明晰如何落實。對于不具備操作性的政策目標(biāo)應(yīng)對其進行優(yōu)化和調(diào)整，避免出現(xiàn)政策實施過程“空心化”現(xiàn)象；④政策組合中應(yīng)綜合體現(xiàn)各類創(chuàng)新活動，如此才能打造創(chuàng)新體系，推動制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。同時，也要注重政策組合中各類創(chuàng)新活動的平衡，并形成良性互動作用。只有當(dāng)創(chuàng)新活動相互作用并保持良性循環(huán)時，才能推動創(chuàng)新體系變革[25]。

4.3 貢獻

本文創(chuàng)新之處體現(xiàn)在兩個方面：①將政策組合和創(chuàng)新體系功能(即創(chuàng)新活動)結(jié)合形成新政策分析框架，該框架有助于理解同一種政策工具或者同一類政策組合對創(chuàng)新體系中哪些創(chuàng)新活動具有推動作用；②由于不同創(chuàng)新體系具有完全不同的情境因素，本文將中國制造業(yè)作為特定情境條件，擴展了創(chuàng)新體系研究邊界；③將C系數(shù)引入政策分析中，為將來其它政策文本分析提供了可借鑒的工具。

4.4 不足與展望

本研究還存在一些不足之處。由于前文提到的政策工具和政策組合具有非常明確的獨特性，若能夠增加省級乃至市級層面數(shù)據(jù)，比較不同層面政策組合存在的差異和特點，將會為深入理解創(chuàng)新體系提供更加全面的視角，未來研究可朝這個方向進一步深入探索。