夏紅明

（南昌市計(jì)劃供水節(jié)約用水辦公室，江西 南昌，330000）

0 引言

2017年10月，黨的十九大報(bào)告明確提出實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，標(biāo)志著節(jié)水從行業(yè)管理上升為國(guó)家意志和全民行動(dòng)，必將有力促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)[1]。2019年，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變”，為做好新時(shí)代節(jié)約用水工作指明了努力方向、提供了根本遵循[2]。截至2019年底，全國(guó)共有96個(gè)城市創(chuàng)建成為國(guó)家節(jié)水型城市，占城市數(shù)量的14.3%；國(guó)家節(jié)水型城市中，建成節(jié)水型小區(qū)1.2萬余個(gè)、節(jié)水型企業(yè)和單位2.3萬余個(gè)，緩解了城市水資源的供需矛盾，有力保障了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾正常生產(chǎn)生活[3]。

南昌市屬亞熱帶濕潤(rùn)氣候，雨量充沛，多年平均降雨量1 596mm，多年平均水資源總量66.25億m3；同時(shí)，地處鄱陽湖南岸濱湖尾閭，境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，贛江、撫河等河流穿境而過，過境水量豐富，多年平均過境量達(dá)992.88億m3，是傳統(tǒng)意義上的南方豐水型區(qū)域。2010年7月，被水利部列為第四批節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)城市后，南昌市堅(jiān)持“節(jié)水增效、節(jié)水減污”的理念，在體制與機(jī)制建設(shè)、制度建設(shè)、載體建設(shè)、節(jié)水管理能力建設(shè)等方面做了一些積極探索與實(shí)踐[4]；但是，相對(duì)北方干旱缺水地區(qū)，南方豐水型地區(qū)的節(jié)水工作開展難度更大[5]。目前，南昌市在“國(guó)家節(jié)水型城市”創(chuàng)建上尚未形成共識(shí)，推進(jìn)難度較大；因此，科學(xué)評(píng)價(jià)現(xiàn)有的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)水平、厘清今后的節(jié)水工作思路，顯得非常必要。

1 節(jié)水型社會(huì)建設(shè)情況

1.1 節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)的建設(shè)情況

2011～2013年，根據(jù)《南昌市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)規(guī)劃》、《南昌市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作2011年～2013年實(shí)施方案》，開展了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作。以提高水資源利用效率和效益為核心，以節(jié)水減排、節(jié)水減污、構(gòu)建人水和諧為根本，逐步完善節(jié)水型社會(huì)管理機(jī)制和體制，有力地推動(dòng)了水資源高效利用的載體及工程建設(shè)；針對(duì)南昌市在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中面臨的水資源管理工作依然薄弱、全社會(huì)“節(jié)水減排”意識(shí)亟待加強(qiáng)等問題，制訂出臺(tái)《南昌市水資源管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步規(guī)范水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理等行為及法律責(zé)任；在“世界水日”、“中國(guó)水周”、“全國(guó)城市節(jié)水宣傳周”等主題活動(dòng)期間，深入開展社區(qū)、學(xué)校、農(nóng)村、企業(yè)、機(jī)關(guān)等節(jié)水宣傳，基本實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)期建設(shè)目標(biāo)，并于2014年5月29日通過水利部驗(yàn)收。

1.2 節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)之后的節(jié)水工作概況

試點(diǎn)期結(jié)束后，針對(duì)建設(shè)試點(diǎn)過程中存在的問題，繼續(xù)圍繞用水總量控制、納污總量控制、用水效率控制“三條紅線”管理要求，加強(qiáng)對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、非常規(guī)水源等節(jié)水示范點(diǎn)的回訪、監(jiān)督與指導(dǎo)，鞏固“節(jié)水型社會(huì)”建設(shè)試點(diǎn)成果。并通過“水效領(lǐng)跑者行動(dòng)計(jì)劃”、“水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)”、“取水工程（設(shè)施）核查登記”等中心工作的開展，加強(qiáng)計(jì)劃用水管理，強(qiáng)化重點(diǎn)用水戶日常監(jiān)管，推動(dòng)“高校合同節(jié)水管理”、“水利行業(yè)節(jié)水型機(jī)關(guān)建設(shè)”等措施的落實(shí)；結(jié)合區(qū)域水資源開發(fā)利用實(shí)際情況，建立取用水總量控制指標(biāo)體系，制定本市的年度水量分配方案和年度計(jì)劃用水方案，推動(dòng)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)方案的落實(shí)。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行取水許可制度，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)申請(qǐng)、審批、監(jiān)督管理等程序，加強(qiáng)水資源論證報(bào)告書審查管理，提高建設(shè)項(xiàng)目水資源論證質(zhì)量。

截至2019年，南昌市節(jié)水型公共機(jī)構(gòu)（機(jī)關(guān)）創(chuàng)建率達(dá)95%，重點(diǎn)行業(yè)節(jié)水型企業(yè)創(chuàng)建率達(dá)50%，節(jié)水型學(xué)校創(chuàng)建率達(dá)到10%，節(jié)水型居民小區(qū)創(chuàng)建率達(dá)到約10%。安義縣、新建區(qū)、南昌縣先后完成了縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)，并通過江西省水利廳的驗(yàn)收。

1.3 南昌市節(jié)水管理體制沿革

在2010年實(shí)行水務(wù)一體化管理之前，南昌市農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水職能分屬農(nóng)業(yè)、水利、工信等部門，市節(jié)水辦工作僅僅圍繞城市節(jié)水管理，主要實(shí)行城市用水計(jì)劃管理、年度考核等工作。2010年1月，南昌市立足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，順應(yīng)可持續(xù)治水的需求，組建了南昌市水務(wù)局，歸并了城鄉(xiāng)水利建設(shè)、防汛、供水、排水和污水處理、地下水管理、中水回用、湖泊保護(hù)、計(jì)劃用水和節(jié)約用水等職能，實(shí)現(xiàn)了全市水務(wù)一體化管理。隨后，各縣（區(qū)）相繼成立水務(wù)局，真正實(shí)現(xiàn)了全市城鄉(xiāng)涉水事務(wù)的一體化管理[6]。2019年1月，新一輪行政管理機(jī)構(gòu)改革中，城市水務(wù)工作回歸城市管理部門；但是，南昌市節(jié)水辦依然設(shè)置在水利局，履行城市節(jié)水的行業(yè)管理，節(jié)水新技術(shù)的開發(fā)、推廣和應(yīng)用，全市節(jié)約用水的宣傳、培訓(xùn)及表彰，超計(jì)劃用水累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)征收等職責(zé)。

2 南昌市節(jié)水型社會(huì)綜合評(píng)價(jià)

2012年正式出臺(tái)的《節(jié)水型社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法》為各地的節(jié)水型社會(huì)評(píng)價(jià)起了非常強(qiáng)的指導(dǎo)意義。但是，我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)水資源條件差異極大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平很不平衡，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)基礎(chǔ)不同，也會(huì)有不同建設(shè)側(cè)重點(diǎn)[7]。因此，節(jié)水型社會(huì)評(píng)價(jià)的前提是結(jié)合本地自然稟賦與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2.1 節(jié)水型社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在分析水利部頒布的指標(biāo)體系和兄弟省市研究成果的基礎(chǔ)上[8～10]，依據(jù)全面、系統(tǒng)、科學(xué)、可操作等原則，建立了南昌市節(jié)水型社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。14個(gè)指標(biāo)層指標(biāo)分別從“總量控制”、“用水效率”、“保障體系”3個(gè)方面體現(xiàn)了節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)水平。同時(shí)，將節(jié)水型社會(huì)建設(shè)水平分成起步、初級(jí)、中等、良好、優(yōu)秀共5個(gè)不同的發(fā)展階段，在綜合分析實(shí)踐需求和參考文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，劃定各指標(biāo)階段閾值（詳見表1），并給出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)值（起步階段為1，初級(jí)階段為2，依次類推，優(yōu)秀階段為5）。

2.2 節(jié)水型社會(huì)評(píng)價(jià)方法

采用層次分析法對(duì)南昌市節(jié)水型社會(huì)進(jìn)行評(píng)價(jià)，即按準(zhǔn)則層、指標(biāo)層的架構(gòu)，將每一層次的各指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較，按其重要性程度評(píng)定等級(jí)并賦值，從而構(gòu)成判斷矩陣；通過求解判斷矩陣特征向量的辦法，確定各個(gè)指標(biāo)的優(yōu)先度，并對(duì)滿足一致性檢驗(yàn)后的特征向量進(jìn)行歸一處理，從而得到各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重（詳見表 2）。

最后，根據(jù)各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值Ci與相應(yīng)的權(quán)重，逐級(jí)進(jìn)行線性加權(quán)計(jì)算，從而得出綜評(píng)價(jià)指數(shù)A。即：

式中，B（jj=1，2，3）為準(zhǔn)則層中各指標(biāo)的評(píng)價(jià)值；Ci（i=1，2，3）為指標(biāo)層中各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值為指標(biāo)層中各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重；A為綜合評(píng)價(jià)指數(shù)為準(zhǔn)則層中各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。

根據(jù)南昌市統(tǒng)計(jì)年鑒、水利統(tǒng)計(jì)年鑒、水資源公報(bào)等資料，整理出2009年與2019年各指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)量，并按照表1的閾值折算成標(biāo)準(zhǔn)值，根據(jù)公式（1）、（2）以及表2的權(quán)重，計(jì)算出的2009年節(jié)水型社會(huì)建設(shè)綜合評(píng)價(jià)指數(shù)為2.26，2019年的指數(shù)為3.22。指標(biāo)層與準(zhǔn)則層的評(píng)價(jià)值詳情見表3。

表1 節(jié)水型社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與各指標(biāo)的階段閾值

表2 南昌市節(jié)水型社會(huì)指標(biāo)權(quán)重一覽表

表3 南昌市節(jié)水型社會(huì)指標(biāo)層與準(zhǔn)則層的評(píng)價(jià)值一覽表

由表3可以看出，自2010年節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)開始，南昌市的節(jié)水工作取得了一定的進(jìn)步，但距離優(yōu)良的節(jié)水型社會(huì)階段還有較大差距?？偭靠刂品矫?，節(jié)水短板明顯，人均用水量過大；用水效率方面，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉與城市生活節(jié)水的水平較低，潛力巨大；保障體系方面，節(jié)水型載體建設(shè)與法規(guī)制度建設(shè)得分不高，相對(duì)于其它保障型指標(biāo)來說，進(jìn)步不明顯，還不能滿足“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”新時(shí)代水利工作總基調(diào)的要求。

3 南昌市節(jié)水保障體系中存在的問題

3.1 節(jié)水制度體系不夠完善

盡管在試點(diǎn)期間專門針對(duì)節(jié)水制度進(jìn)行過系統(tǒng)梳理，形成了《南昌市節(jié)水型社會(huì)制度建設(shè)研究報(bào)告》，搭建起南昌市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)制度的基本框架；但是，各項(xiàng)涉水政策制度的推進(jìn)力度不夠，出臺(tái)時(shí)間節(jié)點(diǎn)嚴(yán)重滯后，除了《南昌市水資源管理?xiàng)l例》、《南昌市建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施管理辦法》等幾個(gè)法規(guī)、規(guī)章如期出臺(tái)之外，《南昌市二次供水管理辦法》等一批有關(guān)水資源配置、節(jié)約和保護(hù)配套的法規(guī)、規(guī)章并未列入南昌市人民代表大會(huì)與市人民政府法制辦公室的立法計(jì)劃，節(jié)水型社會(huì)制度建設(shè)總體進(jìn)展比較緩慢，難以滿足當(dāng)前節(jié)水工作需要，節(jié)水制度體系仍需進(jìn)一步完善。

3.2 “用水計(jì)劃”的科學(xué)性與執(zhí)行力度有待提升

對(duì)于公共管網(wǎng)內(nèi)的用水戶，南昌市基本按照《江西省計(jì)劃用水管理辦法（試行）》中“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、留有余地”的原則，綜合考慮用水定額與近3年來的實(shí)際用水情況，進(jìn)行年度用水計(jì)劃編制。但是，具體到用水戶層面，不論是《江西省工業(yè)企業(yè)主要產(chǎn)品定額》，還是《江西省農(nóng)業(yè)用水定額》與《江西省生活用水定額》，均不同程度地存在尺度松緊不一的情況；再加上目前普遍存在用水信息共享水平不高、農(nóng)業(yè)用水計(jì)量難度大等問題，導(dǎo)致編制出來的“用水計(jì)劃”科學(xué)水平仍然不高，說服力不夠；“腰板不夠硬”的用水計(jì)劃給強(qiáng)制執(zhí)行帶來較大難度。

3.3 節(jié)水行業(yè)監(jiān)督水平有待提高

試點(diǎn)期后，跨部門節(jié)水工作協(xié)調(diào)機(jī)制沒有得到有效延續(xù)，節(jié)水辦統(tǒng)籌各地各部門節(jié)水工作的抓手不足，在推動(dòng)節(jié)水載體建設(shè)，督促相關(guān)部門履行節(jié)水職能等方面，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的力度反而被削弱。另外，新一輪機(jī)構(gòu)改革中，雖然將城市節(jié)水工作留在了水利部門，但是水利部門的權(quán)力清單中并沒有節(jié)水監(jiān)管等相關(guān)職能，這也進(jìn)一步加大了節(jié)水行業(yè)監(jiān)管的難度。此外，由于水資源管理信息系統(tǒng)中部分信息共享機(jī)制并未得到落實(shí)，加上水資源管理與節(jié)水管理的從業(yè)人員信息化管理動(dòng)力不足與能力欠缺等原因，現(xiàn)有的水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè)、使用水平均不高，難以實(shí)施及時(shí)、高效、嚴(yán)格的日常監(jiān)督。

4 提升南昌市節(jié)水保障體系水平的對(duì)策

（1）完善節(jié)水制度體系，破解節(jié)水工作規(guī)范化方面的難題。依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》、《江西省節(jié)約用水辦法》要求，配合南昌市人民代表大會(huì)、市司法局加快修訂《南昌市節(jié)約用水管理?xiàng)l例》等法規(guī)，出臺(tái)節(jié)水獎(jiǎng)懲辦法、用水計(jì)劃制定細(xì)則、水平衡測(cè)試辦法、非居民用水超定額超計(jì)劃用水累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)征收使用管理辦法等相關(guān)法規(guī)、政策文件。通過節(jié)水法規(guī)、制度的建設(shè)，把政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)參與有機(jī)結(jié)合起來，不斷增強(qiáng)節(jié)水動(dòng)力和活力，不斷推動(dòng)節(jié)水工作法制化、規(guī)范化發(fā)展。同時(shí)，要完善節(jié)水統(tǒng)計(jì)制度，進(jìn)一步做好節(jié)約用水統(tǒng)計(jì)工作，扎實(shí)收集節(jié)水?dāng)?shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)和復(fù)核工作。

（2）科學(xué)制定用水計(jì)劃，破解用水總量控制與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題。進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)水行業(yè)信息化能力建設(shè)，切實(shí)提升用水信息共享水平，破解農(nóng)業(yè)用水計(jì)量難度大的問題，豐富用水調(diào)查手段，準(zhǔn)確摸查計(jì)劃用水戶的詳細(xì)用水情況；同時(shí)，結(jié)合南昌社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，在江西省工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活用水定額標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化各行各業(yè)的用水定額標(biāo)準(zhǔn)，破解用水定額尺度松緊不一的問題。從而統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用水總量控制，科學(xué)制定用水計(jì)劃，切實(shí)將“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、留有余地”的用水計(jì)劃編制原則落到實(shí)處。

（3）進(jìn)一步理順監(jiān)管體制機(jī)制，破解節(jié)水行業(yè)監(jiān)管難題。盡快恢復(fù)全市節(jié)水工作協(xié)調(diào)機(jī)制，理順權(quán)力清單中節(jié)水監(jiān)管職責(zé)分工，加強(qiáng)各級(jí)節(jié)水機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，進(jìn)一步提高水資源管理信息系統(tǒng)的建設(shè)與應(yīng)用水平，切實(shí)加強(qiáng)用水計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督。加強(qiáng)與自來水公司的信息共享，不斷提高智能化水表安裝覆蓋率與用水計(jì)劃管理系統(tǒng)智能化水平；按照年初下達(dá)的用水計(jì)劃，對(duì)用水戶實(shí)行月用水情況監(jiān)督，對(duì)即將超計(jì)劃的用戶進(jìn)行提醒、警示，對(duì)超計(jì)劃的用戶開展上門調(diào)查，摸清超計(jì)劃的原因，并對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)，提高用水戶節(jié)約用水管理水平；以“國(guó)家節(jié)水型城市”創(chuàng)建為抓手，進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)水載體建設(shè)。