王紅茹

視覺中國

城市被“直轄”從來都不缺關注度。近期，一則關于“支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市”的論述，再度引發(fā)熱議。

該論述出自《中國科學院院刊》刊發(fā)的《“十四五”時期，如何優(yōu)化我國的行政區(qū)劃設置？》一文。文章中提到，配合國家“一帶一路”倡議和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市。

在“十四五”時期，增設直轄市是否有必要性和可行性？哪些城市具有潛力成為直轄市？

中國需要設立更多直轄市嗎？?

關于設立直轄市，《“十四五”時期，如何優(yōu)化我國的行政區(qū)劃設置？》這篇文章是這樣說的：建議國家設立直轄市，縮小大省管轄幅度，推進扁平化管理。配合國家“一帶一路”倡議和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市，充分發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)增長極、穩(wěn)疆固邊、帶動區(qū)域發(fā)展的作用。

這段話的亮點在于“支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市”。觀點即出，熱議不斷。

《中國經(jīng)濟周刊》首席攝影記者 肖翊 | 攝

反對者有之。中國區(qū)域經(jīng)濟學會副會長兼秘書長陳耀表示，直轄市涉及到增加行政成本，提高行政規(guī)格，不符合現(xiàn)在行政區(qū)劃改革要減少行使權力機構，增加功能的目標。與其增加直轄市，不如再適當布局和增加國家中心城市。

在他看來，中國的行政區(qū)劃主導方向是要減少層級，現(xiàn)在五級的層級傳導環(huán)節(jié)太多，不利于提高效率，影響到政令的效率。因此，陳耀更贊成設立國家中心城市，“從新中國成立以來增設直轄市，主要目的是希望直轄市帶動周邊地區(qū)的發(fā)展，發(fā)揮中心城市的帶動作用?，F(xiàn)在國家提了9個國家中心城市，雖然沒有行政規(guī)格，但在性質(zhì)上跟直轄市有一定相同的作用和功能。國家中心城市不需要增加行政規(guī)格，同時可以適當增加功能?！?/p>

贊成者也有之。中國區(qū)域科學協(xié)會會長、中國社會科學院生態(tài)文明研究所研究員、經(jīng)濟學家楊開忠接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪表示，我國一些省級政區(qū)管轄幅度確實較大，以致少數(shù)省級政區(qū)的重要領導在其一個任期內(nèi)，難以做到走一遍管轄的各個地方，這必然會妨礙政府更好發(fā)揮作用。因此，這個問題幾十年來一直是行政區(qū)劃學界討論的話題。

“總的來看，隨著社會經(jīng)濟從大尺度向小尺度細分空間深入，按照成熟一個調(diào)整一個的漸進原則，適時對之進行優(yōu)化，從長期來看，是一個趨勢。少數(shù)省級政區(qū)管轄幅度較大且城市體系具雙核心城市特征，將其一個中心城一個中心城市與周邊地區(qū)整合劃出并設為直轄市，是其中的選項之一。如1997年將原屬四川省的重慶市、萬縣市、涪陵市和黔江地區(qū)合并，正式設立重慶直轄市?！痹跅铋_忠看來，如能配套適宜的簡政放權，不僅能夠在一定程度上減少管理成本、更好因地制宜，而且，可以更好發(fā)揮地方積極性、能動性和創(chuàng)造性，增強地方活力。

經(jīng)過改革開放以來的幾十年發(fā)展，特別是黨的十八大以來的發(fā)展，我國大尺度空間的基礎設施和公共服務發(fā)展及其可及性均等化已得到相對好的解決，但是，較小尺度細分空間的基礎設施和公共服務發(fā)展滯后問題凸顯。據(jù)此，楊開忠表示，“在‘十四五時期，適時通過合適方式，有序地劃小極少數(shù)省級政區(qū)，是可以謹慎考慮的選項?！?h3>深圳、青島、大連、喀什有條件成為直轄市嗎？

引發(fā)爭議的中科院專家文章提出，支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市。如作者所言，深圳、青島、大連、喀什有沒有可能成為直轄市？看看深圳、青島、大連、喀什這4座城市的具體情況。

從區(qū)位看，這4座城市分別位于東部的廣東、山東，東北的遼寧和西部的新疆。

從人口看，2019年4個城市的常住人口，深圳是1343.88萬人，青島是949.98萬人，大連是698.7萬人，喀什是462.40萬人。相比之下，深圳、青島、大連的優(yōu)勢比較明顯，喀什人口最少。

從經(jīng)濟實力看，2019年這4座城市的GDP總量分別是：深圳是26927.09億元，青島是11741.31億元，大連是7001.7 億元，喀什1048.3億元。相比之下，最高的深圳是喀什的近26倍，其他3個城市的GDP也都遠高于喀什。

事實上，深圳、青島、大連去年在當?shù)厥》莸某鞘薪?jīng)濟排名中都是佼佼者。而喀什在去年新疆城市的GDP排名中，僅排在第六位，經(jīng)濟總量也僅有烏魯木齊的1/3。

如此情形下，深圳、青島、大連和喀什這4座城市能否作為直轄市帶動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展？

楊開忠向《中國經(jīng)濟周刊》記者逐一進行了分析。廣東、山東兩省各自的管轄幅度較大，其城市體系又具有雙核心城市的特點，由此來看，將深圳及周邊地區(qū)、青島及周邊地區(qū)分別整合并設立直轄市，具備一定的區(qū)域條件。但是否實現(xiàn)，還要看全國政治經(jīng)濟平衡的需要，后者是關鍵的。

遼寧省擁有沈陽、大連雙核心城市，但管轄幅度不是太大。因此，大連與周邊地區(qū)是否需要整合并設直轄市，則在相當程度上決定于我國南北政治經(jīng)濟平衡和東北亞交流合作的趨勢。

新疆維吾爾自治區(qū)幅員遼闊，喀什市在區(qū)域格局中的定位更加復雜，需要進行專門研究。“我個人認為，有一點是肯定的，那就是， 無論從配合‘一帶一路建設，還是從民族團結、穩(wěn)疆固邊、區(qū)域平衡來看，都應當以喀什及其周圍為依托，適度強化南疆城市人口和經(jīng)濟布局。所以提升喀什及其周圍地區(qū)的政治經(jīng)濟能級是個趨勢，提升的具體形式，建議專門組織研究需要?！睏铋_忠說。

武漢、鄭州未來也應考慮成為直轄市？

除了深圳、青島、大連，坊間有觀點認為，武漢、鄭州等城市未來也具備升格直轄市的潛力。

力推鄭州的理由似乎很充分：當?shù)匚撮_發(fā)資源非常豐富，而且鄭州的鐵路及中原長期的建設已趨于成熟。鄭州的中原氣度和經(jīng)濟建設需要成為重點扶持的城市，進入候選視角。

力推武漢的理由似乎也頗有說服力：九省通衢的交通要道，自然人文和教育資源豐富。武漢臨近海岸，河流大都流經(jīng)此處，而且這里的船運非常密集。作為直轄市候選當之無愧。

從人口和經(jīng)濟實力看，這兩個城市也不差。先看鄭州，2019年鄭州的常住人口為1035.2萬人，是河南省常住人口最多的城市，甚至超過了呼聲較高的青島和大連;鄭州當年的GDP是11589.7億元，位列全國第15位。雖然相比青島弱了一點，卻遠超大連。

再來看武漢。截至2019年末，武漢全市常住人口為1121.20萬人，是湖北省人口最多的城市，也超過了青島和大連。經(jīng)濟發(fā)展也可圈可點，2019年全年武漢市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值16223.21億元，全國城市排名第八，位列全國經(jīng)濟十強城市。其GDP總量超過青島4481.9億元，更是大連的2.3倍。

無論人口和經(jīng)濟，鄭州和武漢的優(yōu)勢都非常明顯。對此，楊開忠向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，“一個中心城市是否適合與周邊地區(qū)整合設省級政區(qū)，不能僅僅看這個城市及其周圍自身的人口和經(jīng)濟，關鍵要看地理政治經(jīng)濟平衡?！?/p>

楊開忠強調(diào)，河南省雖管轄幅度較大，但城鎮(zhèn)體系首位分布特征突出，鄭州是其唯一的絕對性中心城市。將鄭州及其周圍地區(qū)整合單列為一個省級政區(qū)，需要很大的區(qū)域利益結構再平衡，因而應慎之又慎;湖北省不僅城市體系首位分布特征突出，武漢是其唯一的、占絕對優(yōu)勢的中心城市，同時，湖北省管轄范圍不及湖南省。所以，將武漢及其周圍整合劃出，更要慎之又慎。

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2020年第16期）

編輯：楊百會 yangbaihui@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭