王家卓

俯瞰陜西省安康市城區(qū)防洪堤（邵瑞/攝）

隨著社交媒體興起以及智能手機(jī)的普及，幾乎每個(gè)人都能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并迅速傳播周邊的內(nèi)澇積水問題，我們可能會(huì)因此產(chǎn)生一種錯(cuò)覺：內(nèi)澇越來越嚴(yán)重了。

實(shí)際上，從多年平均統(tǒng)計(jì)情況來看，歷年城市內(nèi)澇情況基本差不多，內(nèi)澇一直都在。

城市內(nèi)澇有這些原因

近些年，大家普遍用“城市看海”來代替城市的嚴(yán)重積水問題，這既包括了城市內(nèi)澇，也包括山洪入城以及河湖水滿溢、因洪致澇的現(xiàn)象。比如2020年恩施發(fā)生的大面積淹水，就是典型的“因洪致澇”。

具體來說，城市內(nèi)澇產(chǎn)生的原因有幾個(gè)方面。

一是理念不對(duì)。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，在戰(zhàn)勝思路主導(dǎo)下，洪水來了建防洪堤，防洪堤不夠了再加高，水來了就排走，甚至要排得越快越好，水不夠了再來調(diào)水，貌似工程可以解決一切問題。但是我國(guó)總體而言是缺水國(guó)家，人均水資源占有量?jī)H為2200立方米左右，不到世界人均的1/4。在解決城市排水問題的時(shí)候，我們似乎總是忽略這點(diǎn)。所以很多城市出現(xiàn)了大雨必澇，雨停就旱的情況，往往這周還在防洪，下周就開始抗旱了……旱澇直轉(zhuǎn)的現(xiàn)象十分突出。

很多城市出現(xiàn)了大雨必澇， 雨停就旱的情況， 往往這周還在防洪， 下周就開始抗旱了…… 旱澇直轉(zhuǎn)的現(xiàn)象十分突出。

內(nèi)澇是表面現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是城市建設(shè)理念出了問題，是我們對(duì)待水的態(tài)度出了問題。

二是人水爭(zhēng)地，降雨缺乏消納空間。特大暴雨不可避免，降雨后產(chǎn)生的徑流經(jīng)過匯流，最終一定要有地方接納。

暴雨產(chǎn)生的積水問題早在人類社會(huì)形成之前就存在了，不同的是，以前積水的地方?jīng)]有城市和農(nóng)村居民點(diǎn)，也沒有經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，那種情況下，洪澇只是一種現(xiàn)象，并不是災(zāi)害。但是隨著城市建設(shè)，一些屬于水的空間不停地被人類侵占，內(nèi)澇問題就出現(xiàn)了。

在過去幾十年的快速城鎮(zhèn)化過程中，一些河湖濕地、低洼地被占用，人水爭(zhēng)地現(xiàn)象十分突出。根據(jù)相關(guān)資料顯示，1990年到2000年之間，我國(guó)的濕地面積減少了5萬平方公里，進(jìn)入21世紀(jì)以后又減少了3萬多平方公里。

城市建設(shè)過程中水面率降低的現(xiàn)象較為普遍，比如?？谑性谏鲜兰o(jì)60年代的時(shí)候，水面率還在15%以上，隨著城市的建設(shè)發(fā)展，目前?？谑兴媛室训陀?%，這也是近些年海口市內(nèi)澇頻發(fā)的重要原因之一。

除了侵占河湖濕地，“向水要地”以外，城市選址選在低洼地，“向低洼處要地”現(xiàn)象也較為普遍。在一些南方地區(qū)，在“圩垸”內(nèi)甚至是蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)的現(xiàn)象普遍存在。比如長(zhǎng)沙近年在低洼地區(qū)的 “圩垸”中新建大量房地產(chǎn)樓盤，在2017年汛期時(shí)內(nèi)澇嚴(yán)重，這些新開發(fā)的地區(qū)損失慘重。

三是豎向不合理，排放不通暢，局部?jī)?nèi)澇嚴(yán)重。水是要向低處流動(dòng)的。用科學(xué)一些的術(shù)語說，水要朝著坡降最大的方向流動(dòng)?？蓡栴}在于，在城市開發(fā)建設(shè)中，我們對(duì)城市豎向標(biāo)高缺乏整體考慮，大部分城市并沒有編制豎向規(guī)劃，有了規(guī)劃的，也沒有嚴(yán)格實(shí)施。

有一些城市本來是山區(qū)丘陵城市，具有很好的排水條件，但是城市建設(shè)過程中，為了供地、賣地方便，采用“七通一平”的做法，先削山填谷，將地面推平，這樣貌似能更好地利用土地，交通也更好組織。然而這種做法不僅破壞了原有的自然生態(tài)空間格局，也不利于城市排水，屬于典型的“沒困難創(chuàng)造困難”，給城市排水增加了難度，帶來了隱患。

還有一些城市在開發(fā)建設(shè)工程中，對(duì)地塊的標(biāo)高缺乏科學(xué)管控，出現(xiàn)了誰有錢誰就把地塊標(biāo)高墊起來，誰后建設(shè)誰就把地塊標(biāo)高抬高，這降低了自己地塊內(nèi)的內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)，將內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給別人。武漢青山區(qū)的鋼城二中就是這樣的典型，周邊地塊比學(xué)校都要高出不少，學(xué)校成了一個(gè)“盆地”，治理前大雨必澇，后來經(jīng)過治理，情況已經(jīng)大大改善。

四是排水防澇設(shè)施短板明顯。從我國(guó)現(xiàn)有的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)來看，雨水管網(wǎng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和城市內(nèi)澇的防治標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家基本沒有差距。

但這是近幾年才確定的標(biāo)準(zhǔn)。由于過去的標(biāo)準(zhǔn)低，加之建設(shè)過程中普遍存在標(biāo)準(zhǔn)就低不就高的問題，我國(guó)雨水管網(wǎng)的排水標(biāo)準(zhǔn)距離國(guó)家現(xiàn)行規(guī)范的要求差距較大。比如，作為特大城市，雨水管網(wǎng)的最低設(shè)計(jì)重現(xiàn)期是3年一遇，但北京市中心城區(qū)僅有21%的雨水管網(wǎng)能夠滿足這一要求，武漢則只有9%的雨水管網(wǎng)達(dá)到該要求。所以，總體來看，老城區(qū)歷史欠賬太多，短期內(nèi)還難以完全達(dá)到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的要求。

五是部門協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)。在我國(guó)，城市洪水防治是水利部門負(fù)責(zé)，城市排水是建設(shè)部門來負(fù)責(zé)，內(nèi)澇防治在大部分地方都是城市建設(shè)部門在負(fù)責(zé)，但是也離不開水利部門的支持和配合。在實(shí)際操作中，這種協(xié)調(diào)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

比如，一些水庫在旱天下游河道需要補(bǔ)水的時(shí)候不放水，汛期城市要排水的時(shí)候水庫要保安全又要放水，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)“要旱一起旱，要澇一起澇”現(xiàn)象。還有一些城市為了航運(yùn)或者其他水利功能，梯級(jí)筑壩，人為抬高水面，不利于排水。南寧市邕江常水位原來為62米，隨著近年邕寧梯級(jí)水利樞紐和老口水利樞紐的建成，城區(qū)水位上升至67米，導(dǎo)致原本通過重力流順暢的排水變成如今的自排，也導(dǎo)致原來泵站規(guī)模不夠用了，自然就產(chǎn)生新的內(nèi)澇積水問題。

六是管理不善，體制不順。我國(guó)不少城市排水先天不足，選址不當(dāng)，這就需要更大的工程設(shè)施去彌補(bǔ)這種先天不足，但是另一方面，我國(guó)排水設(shè)施短板突出，加之排水防澇設(shè)施缺乏運(yùn)維，很多城市雨水篦子、排水箱涵等缺乏清疏，淤堵嚴(yán)重，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)本就不高的設(shè)施還不能得到充分利用。

這種管理不善的背后，是對(duì)城市排水這種隱蔽工程的不重視，導(dǎo)致大部分城市缺乏排水防澇設(shè)施的專業(yè)養(yǎng)護(hù)人員，而且經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，難以開展日常的養(yǎng)護(hù)工作。

從以上內(nèi)澇發(fā)生的幾個(gè)原因來看，強(qiáng)降雨和極端天氣確實(shí)不少，但是主要原因還在于我們城市開發(fā)建設(shè)的理念和方式需要改變。

因此，大部分內(nèi)澇并不是天災(zāi)。當(dāng)然，那種超過國(guó)家內(nèi)澇設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的降雨所導(dǎo)致的災(zāi)害，屬于天災(zāi)，然而我國(guó)的內(nèi)澇標(biāo)準(zhǔn)是比較高的，這些年真正超過內(nèi)澇設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的降雨，并不多見。

有一些城市為了供地、賣地方便，采用“七通一平”的做法，先削山填谷，將地面推平，屬于典型的“沒困難創(chuàng)造困難”，給城市排水增加了難度，帶來了隱患。

治理內(nèi)澇規(guī)劃需要全面落實(shí)

近年來，中央政府對(duì)城市內(nèi)澇治理高度重視，陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)文件。

2013年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)2013[23]號(hào)），提出用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。

2016年7月開始，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、水利部編制了災(zāi)后補(bǔ)短板的相關(guān)規(guī)劃，確定了60個(gè)排水防澇補(bǔ)短板重點(diǎn)城市，明確了源頭雨水管控、排水管網(wǎng)、大型排水通道和信息化管控平臺(tái)4個(gè)重點(diǎn)補(bǔ)短板的方向。

各地也在建設(shè)部的指導(dǎo)下編制了排水防澇綜合規(guī)劃。

它們不僅對(duì)城市內(nèi)澇的解決指明了方向，還找準(zhǔn)了問題，許多規(guī)劃還引入了模型，進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并確定了工程措施的內(nèi)容。

然而，文件和規(guī)劃本身并不能直接解決城市內(nèi)澇。還需要在很多方面加以配套。

首先是明確考核問責(zé)機(jī)制。2013年國(guó)辦發(fā)23號(hào)文件明確提出，城市排水防澇的責(zé)任主體是城市人民政府。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部也在2018年公布了全國(guó)城市排水防澇安全及重要易澇點(diǎn)整治責(zé)任人名單，在建城函[2018]40號(hào)文件中明確提出，對(duì)于因排水防澇設(shè)施建設(shè)、汛前安全檢查、汛期應(yīng)急保障等方面工作不力，汛期城市發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害導(dǎo)致人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失的，要依法追究相關(guān)責(zé)任。但實(shí)際操作中，缺乏相應(yīng)的考核和問責(zé)機(jī)制。在當(dāng)前環(huán)保各類督查和問責(zé)的大環(huán)境下，地方政府將工作重點(diǎn)放在如黑臭水體治理、大氣污染防治等工作中，對(duì)于城市排水防澇工作重視不夠。

其次，克服“重地上、輕地下”的思想?！爸氐厣?、輕地下”的問題說了很多年，大家也都知道這是個(gè)問題。為什么難改？城市地上的投入如蓋高樓、修公園、修高架橋等都是顯性的，做好了上級(jí)能看見，市民也能看得見，排水防澇的設(shè)施大部分是地下設(shè)施，投入大，而且做了也看不見。加之城市內(nèi)澇是個(gè)隱性問題，即使不治理，也不見得明年后年一定就有內(nèi)澇，萬一不下大雨呢？即使下了大雨，出現(xiàn)了內(nèi)澇，也不會(huì)有問責(zé)，所以 “重地上、輕地下”的做法仍繼續(xù)。不還舊賬不說，有些城市甚至出現(xiàn)新建的道路下不同步建設(shè)雨水管的現(xiàn)象。

曹園南大街、頤瑞東路地下綜合管廊效果圖（羅曉光/攝）

三是切實(shí)增加投入。現(xiàn)狀建成區(qū)的城市內(nèi)澇基本都是歷史發(fā)展過程中留下來的欠賬，要解決這些問題，需要大量的資金投入。

從2019年開始，中央預(yù)算內(nèi)投資開始對(duì)城市排水防澇予以支持，每年支持的金額為20億元。

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)的《全國(guó)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，“十三五”期間，全國(guó)設(shè)市城市排水防澇方面的投入需要10472億元，平均每年需要投入2094億元，資金需求巨大。

根據(jù)測(cè)算，全國(guó)內(nèi)澇災(zāi)害嚴(yán)重、社會(huì)關(guān)注度高的60個(gè)城市，要補(bǔ)齊城市排水防澇設(shè)施方面的短板，三年共需要投入3038億元，平均每年需要投入1013億元。根據(jù)各地上報(bào)的數(shù)據(jù)，2017年這60個(gè)城市實(shí)際投入僅為256億元，其中武漢一個(gè)城市投入了142億元，占60個(gè)城市總投入的55%，除武漢外，每個(gè)城市平均投入僅為2億元，僅相當(dāng)于每年每個(gè)城市平均投入資金需求的12%。

以石家莊市為例，根據(jù)排水防澇專項(xiàng)規(guī)劃，要從根本上解決排水防澇問題，共需要將近140億元。以石家莊市的財(cái)力，全靠當(dāng)?shù)刎?cái)政，難度不小。

海綿城市建設(shè)需要持續(xù)推進(jìn)

2013年12月12日，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出，要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。

兩個(gè)“優(yōu)先”，三個(gè)“自然”，解決了我們對(duì)水的認(rèn)識(shí)問題，指明了解決城市排水問題，必須從過去工業(yè)文明思想下的戰(zhàn)天斗地，到尊重自然、順應(yīng)自然、敬畏自然。從這個(gè)角度來看，海綿城市體現(xiàn)的是人水和諧，體現(xiàn)了從系統(tǒng)的角度考慮排水問題。

2014年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》中明確，海綿城市的建設(shè)路徑包括原生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和低影響開發(fā)。

2015年和2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和財(cái)政部、水利部一起啟動(dòng)了兩批國(guó)家海綿城市試點(diǎn)工作，兩批一共選擇了30個(gè)試點(diǎn)城市，由中央財(cái)政拿出專項(xiàng)資金開展為期3年的試點(diǎn)工作。

截至目前，三年的試點(diǎn)已經(jīng)結(jié)束，各城市也都通過了三部委組織的試點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)。

觀眾在北京水博會(huì)上觀看用于河道兩側(cè)的擋土墻

從試點(diǎn)成效來看，這些城市基本達(dá)到了探索經(jīng)驗(yàn)和模式的初衷。一些城市的試點(diǎn)區(qū)內(nèi)澇應(yīng)對(duì)能力顯著提升。如萍鄉(xiāng)市通過構(gòu)建“上截、中蓄、下排”的洪澇應(yīng)對(duì)策略，大幅度提升了城市洪澇應(yīng)對(duì)水平，原來經(jīng)常內(nèi)澇的萬龍灣片區(qū)近些年成功經(jīng)受了內(nèi)澇考驗(yàn)。再如，武漢市的青山區(qū)通過海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，從小區(qū)、學(xué)校、道路的源頭削減雨水徑流，并改造關(guān)鍵排水管網(wǎng)，新建排水泵站，提高排水能力，同時(shí)建設(shè)調(diào)蓄設(shè)施，削減峰值流量。這些工程實(shí)施后，在2019年和2020年的強(qiáng)降雨中，均經(jīng)受住了考驗(yàn)，沒有再出現(xiàn)內(nèi)澇積水問題。

30個(gè)城市的試點(diǎn)，證明海綿城市在解決洪澇災(zāi)害方面是有效的。但是問題在于，已經(jīng)建成海綿城市的區(qū)域還不夠大，比如，即使北京的通州區(qū)建成了海綿城市，也解決不了海淀區(qū)的內(nèi)澇積水問題。

新建城區(qū)防治內(nèi)澇更關(guān)鍵

如果各地切實(shí)加大了重視力度，真抓實(shí)干，加大投入，結(jié)合城市更新改造，運(yùn)用海綿城市的理念，不斷補(bǔ)齊排水防澇設(shè)施短板，現(xiàn)狀城市建成區(qū)的內(nèi)澇問題是會(huì)得到逐步緩解的。

問題是，在建的新區(qū)能避免過去的彎路嗎？

如果新建城區(qū)不能解決城市排水防澇問題，我們的短板可能永遠(yuǎn)補(bǔ)不齊，欠賬可能永遠(yuǎn)也還不清。

7月17日，河北省秦皇島市氣象局工程師正在監(jiān)測(cè)氣象數(shù)據(jù)

從這個(gè)層面來說，新城區(qū)如何不出現(xiàn)城市看海，才是當(dāng)前我們面臨的更大挑戰(zhàn)。畢竟，我國(guó)每年城鎮(zhèn)化率還在以1%左右的速度增加，每年新增的城市建設(shè)用地可能高達(dá)2000平方公里，而且這些規(guī)劃很多是過去批復(fù)的，選址也是過去確定的，建設(shè)也有可能繼續(xù)沿用過去的舊模式。

如何在新建城區(qū)防治內(nèi)澇，需要從哪些方面入手？

一是對(duì)現(xiàn)狀規(guī)劃進(jìn)行城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。將內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為工具，對(duì)城市已經(jīng)規(guī)劃但尚未建設(shè)的區(qū)域進(jìn)行體檢評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)估城市蓄滯空間是否充足，排水通道是否通暢，洪澇關(guān)系是否銜接，豎向標(biāo)高是否合理，按照規(guī)劃實(shí)施后，是否能夠達(dá)到國(guó)家內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)的要求，如果達(dá)不到，應(yīng)該提出應(yīng)對(duì)措施，包括新開挖河道，新建調(diào)蓄空間，新建排水泵站等。

二是在現(xiàn)在編制的國(guó)土空間規(guī)劃中，要按照山水林田湖草是生命共同體的理念，充分做好自然生態(tài)系統(tǒng)格局的保護(hù)，嚴(yán)格保護(hù)城市河湖、濕地、坑塘、溝渠、低洼地等，不得開山造地，填湖造地，占用蓄滯洪區(qū)和低洼地，最大程度發(fā)揮這些生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的作用。

三是必須科學(xué)編制并嚴(yán)格實(shí)施城市豎向規(guī)劃。必須編制城市場(chǎng)地及道路豎向規(guī)劃，合理確定各地塊、各道路的標(biāo)高，構(gòu)建低處能蓄，高處能排，能蓄能排，蓄排結(jié)合，蓄排通暢的城市豎向關(guān)系，并在規(guī)劃實(shí)施過程中嚴(yán)格實(shí)施，確保不再出現(xiàn)“盆地”式地塊和“搓衣板”式的城市道路。

四是必須按照海綿城市的理念，從源頭開始管控雨水。城市排水管渠必須和源頭減排措施、調(diào)蓄措施等結(jié)合才能有效應(yīng)對(duì)城市內(nèi)澇。在城市開發(fā)建設(shè)過程中，必須全面落實(shí)海綿城市的理念，既要做好原生態(tài)的保護(hù)，最大程度發(fā)揮生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的作用，又要在城市開發(fā)建設(shè)過程中降低對(duì)自然的影響，采用源頭滲水、滯水、蓄水、凈水等方式，減輕對(duì)雨水管網(wǎng)的壓力。

五是要高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雨水管網(wǎng)、泵站等設(shè)施。雖然源頭減排和調(diào)蓄空間也很重要，但是雨水管網(wǎng)等還是非常重要的。新建城區(qū)必須要高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城市雨水管網(wǎng)，并做好運(yùn)行維護(hù)。

城市內(nèi)澇的治理是一個(gè)復(fù)雜的問題，涉及城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、投融資等各個(gè)方面。加上我們?cè)谶@方面歷史欠賬多，新城區(qū)建設(shè)速度又快。要想徹底解決城市內(nèi)澇問題，還需要久久為功。我們必須從現(xiàn)在起，嚴(yán)格按照習(xí)近平生態(tài)文明思想的要求，新城區(qū)從一開始就高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，給水以空間，老城區(qū)結(jié)合舊城改造不斷補(bǔ)齊城市排水防澇設(shè)施短板，加大投入力度，拓寬資金渠道，同時(shí)建立考核問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任。唯如此，才有可能盡快取得明顯成效。