楊蕗

當(dāng)前上海已進(jìn)入人口深度老齡化的發(fā)展階段。“十四五”期間，人口老齡化將進(jìn)一步加劇，2025至2050年將進(jìn)入高齡人口急劇增長階段，養(yǎng)老服務(wù)需求將呈現(xiàn)急劇增長與井噴態(tài)勢，對服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容的多元需求也成為必然。老齡產(chǎn)業(yè)是伴隨著人口老齡化趨勢而逐步發(fā)展起來的一種新興產(chǎn)業(yè)，有著巨大市場潛力。然而，上海老齡產(chǎn)業(yè)目前還處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初創(chuàng)時期，積極探索適合上海特征的老齡產(chǎn)業(yè)，打造輻射長三角，乃至全國的上海老齡產(chǎn)業(yè)高地，是上海面臨的一項戰(zhàn)略任務(wù)。本文旨在全面梳理本市老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，客觀剖析老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的瓶頸問題，結(jié)合國內(nèi)外老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)提出本市促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策建議特別是財政支持政策，為轉(zhuǎn)型期國內(nèi)特大型城市積極應(yīng)對人口老齡化提供借鑒。

一、老齡事業(yè)與老齡產(chǎn)業(yè)的對比分析

（一）老齡事業(yè)的特點(diǎn)

2006年發(fā)布的《中國老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書對老齡事業(yè)作了詳細(xì)的說明，認(rèn)為老齡事業(yè)是國家為實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂的目標(biāo)而實(shí)行的一系列政策措施，是依靠政府力量為老年人提供的基本養(yǎng)老公共服務(wù)。也就是說，老齡事業(yè)是由政府供給或購買，為老年人口提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)，其發(fā)展目的在于保障老年人口的基本養(yǎng)老需求。

（二）老齡產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)

老齡產(chǎn)業(yè)是指以老年人為目標(biāo)客戶群，為滿足老年人對物質(zhì)和文化生活的特殊需求，而提供所需商品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。老齡產(chǎn)業(yè)并不是傳統(tǒng)意義上一個獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)部門，而是涵蓋了多個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的綜合性的產(chǎn)業(yè)體系，是為滿足老年人的特殊消費(fèi)需求而提供產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)部門的集合。政府在其中的主要參與方式是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也便于規(guī)范和監(jiān)管市場，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（三）兩者關(guān)系

老齡事業(yè)與老齡產(chǎn)業(yè)既相互區(qū)別又相互聯(lián)系。從兩者之間的區(qū)別來看：第一，兩者的責(zé)任主體不同。老齡事業(yè)的責(zé)任主體是政府，雖然也有政府向非政府組織或企業(yè)購買服務(wù)，但主體依然是政府。老齡產(chǎn)業(yè)的責(zé)任主體為市場，參與市場競爭由市場調(diào)節(jié)資源是其重要特征。第二，兩者的性質(zhì)不同。老齡事業(yè)強(qiáng)調(diào)公益性、福利性; 而老齡產(chǎn)業(yè)更偏重于市場化的商品與服務(wù)，更強(qiáng)調(diào)市場性。第三，兩者內(nèi)容不同。老齡事業(yè)是政府為滿足絕大多數(shù)老年人的基本需求而供給的公共產(chǎn)品和服務(wù)。老齡產(chǎn)業(yè)則是按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律為老年人供給商品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，除了為老年人提供基礎(chǔ)性商品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)外，還有滿足部分老年人高端需求的產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)出多樣化的特征。

老齡事業(yè)與老齡產(chǎn)業(yè)之間雖有區(qū)別，但兩者之間的關(guān)系并不是割裂的。老齡事業(yè)與老齡產(chǎn)業(yè)都是為應(yīng)對人口老齡化而產(chǎn)生，都以老年群體為服務(wù)對象，為老年群體提供產(chǎn)品或服務(wù)。兩者的聯(lián)系集中體現(xiàn)在他們既各施其職，又雙向互動、互為補(bǔ)充。

二、上海加快發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的背景

據(jù)上海市民政局預(yù)測，上海將在2025年左右達(dá)到老齡化高峰，而當(dāng)前上海已進(jìn)入人口深度老齡化階段，隨著老齡化和高齡化矛盾的逐漸加深，“421”家庭結(jié)構(gòu)的少子化現(xiàn)象的增多，家庭照護(hù)功能持續(xù)弱化，老年人享受多元、多層次養(yǎng)老服務(wù)的意愿不斷增強(qiáng)、養(yǎng)老服務(wù)社會參與度不高等諸多養(yǎng)老難題日益凸顯，僅依靠養(yǎng)兒防老的初衷已無法實(shí)現(xiàn)。作為中國首個進(jìn)入老齡化的城市，同時也是一座融匯世界各地經(jīng)濟(jì)文化的國際化大都市，上海一直被寄予重任，雖然上海老齡產(chǎn)業(yè)尚處在初級階段，但政府一直積極響應(yīng)中共中央的號召，積極鼓勵全民參與。加快發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，特別是建立在新理念、新模式、新科技基礎(chǔ)上的老齡產(chǎn)業(yè)，一方面可以彌補(bǔ)上海養(yǎng)老服務(wù)缺口，提高上海養(yǎng)老服務(wù)效率和質(zhì)量，另一方面還可以推動上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型，并能增加就業(yè)渠道，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模。

（一）人口深度老齡化引致養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)持續(xù)井噴

《2018年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息》顯示，截至2018年12月31日，上海60歲及以上的戶籍老年人口首次突破500萬，達(dá)到503.28萬人，占總?cè)丝诘?4.4 %，比上年增長1.2%。上海老年人口在戶籍人口中的占比為約高出全國平均水平逾13個百分點(diǎn)。同時，2016至2018年間，全市老年撫養(yǎng)系數(shù)（60歲及以上）從54.1%上升到62.5%，呈逐年升高態(tài)勢。

（二）家庭規(guī)模縮小和結(jié)構(gòu)變化對養(yǎng)老服務(wù)提出新要求

數(shù)據(jù)顯示，本市平均每戶人口（戶籍人口）從1978年的3.8人下降至2018年的2.7人，隨著家庭規(guī)模的日趨縮小，家庭養(yǎng)老功能正不斷弱化。上海目前實(shí)行的是以“90-7-3”為基本架構(gòu)的“家庭養(yǎng)老-社區(qū)養(yǎng)老-機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”相結(jié)合的養(yǎng)老模式，家庭養(yǎng)老是養(yǎng)老模式的重要基石。要解決家庭養(yǎng)老功能弱化對家庭養(yǎng)老產(chǎn)生的負(fù)面影響，必須大力發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，通過社會和市場的力量彌補(bǔ)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的不足。

（三）各級各項政策支持為老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供重要支撐

近年來國家和上海市委市政府高度重視老齡化問題，陸續(xù)出臺了多項政策，為老齡產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供了重要的政策保障。國家層面：2006-2015年間，國家陸續(xù)出臺多項政策文件，內(nèi)容涉及老齡事業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)、商業(yè)健康保險、智慧養(yǎng)老等。上海層面：2012年《上海市服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中》明確提出要“加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”，“創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式，拓展養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，推動新科技、新技術(shù)和新材料在養(yǎng)老服務(wù)中的應(yīng)用”。2014年《上海市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》（滬府發(fā)[2014]28號）明確提出“充分調(diào)動市場主體、社會力量提供養(yǎng)老服務(wù)的積極性，加快老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不斷完善本市社會養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足老年人日益增長的多層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求”的具體要求。2018年起本市作為全國15各試點(diǎn)地區(qū)，在全市范圍內(nèi)試行長期護(hù)理保險制度，通過提高老年人支付能力推動老年需求與供給的對接。

三、本市老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題

雖然近年來上海的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但還存在著一些問題，老齡市場發(fā)展滯后，企業(yè)定位雷同，老齡產(chǎn)業(yè)化不足和供需不平衡;老年群體的傳統(tǒng)消費(fèi)習(xí)慣的制約等。

（一）產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小

雖然目前上海老年人口消費(fèi)規(guī)模較大，但其中專門為老年人提供的老年產(chǎn)品和服務(wù)規(guī)模較小，其發(fā)展滯后于老年消費(fèi)群體的巨大需求。這不僅是上海的問題，全國的情況也是這樣。據(jù)統(tǒng)計，2010年我國老年人口消費(fèi)規(guī)模達(dá)到10000億人民幣，但其中特別為老年人提供的老年產(chǎn)品和服務(wù)只有3000億。老年人普遍感覺市場上銷售的老年用品數(shù)量少、種類少、地點(diǎn)少、購物難、送貨難現(xiàn)象比較凸出。尤其是老齡化帶來的高齡老人和失能老人增加，對長期康復(fù)護(hù)理服務(wù)的需求也隨之快速增加，目前的長期護(hù)理服務(wù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡

老齡產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)失衡表現(xiàn)在兩個方面，一是供給模式失衡。目前的養(yǎng)老服務(wù)供給主要還是由政府提供的養(yǎng)老事業(yè)，社會和市場提供的養(yǎng)老服務(wù)比例較低。老齡產(chǎn)業(yè)對政府資金的投入依賴性較高，市場化程度較低，社會資金對老齡產(chǎn)業(yè)的投入較少。隨著老齡化程度的不斷加深，單支柱、單主體的養(yǎng)老服務(wù)供給模式一方面給政府財政帶來極大的壓力，另一方面由于政府提供的養(yǎng)老服務(wù)帶有的福利性和普惠性，無法滿足多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。二是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡。在現(xiàn)有老齡產(chǎn)業(yè)中老年醫(yī)療保健產(chǎn)業(yè)、老年家庭服務(wù)業(yè)、老年旅游業(yè)、老年娛樂文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對較快，而老年房地產(chǎn)業(yè)、老年用品研發(fā)產(chǎn)業(yè)、老年心理健康產(chǎn)業(yè)、老年金融業(yè)等發(fā)展較慢，一些產(chǎn)業(yè)仍然處于萌芽狀態(tài)。

（三）產(chǎn)業(yè)水平較低

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念看，老齡產(chǎn)業(yè)和老齡事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念尚未完全確立，社會養(yǎng)老更多依賴政府和社會，市場意識不強(qiáng)。上海缺乏養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展頂層設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃和相應(yīng)的政策措施。

從產(chǎn)業(yè)政策看，上海支持老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體政策不明晰。老齡產(chǎn)業(yè)和老齡事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展政策導(dǎo)向不明確。老齡產(chǎn)業(yè)政策很不完備，沒有系統(tǒng)化、體系化的老齡產(chǎn)業(yè)政策。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，上海養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化不足，進(jìn)入資本少，政府補(bǔ)貼式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為目前市場主流，盈利少甚至無盈利難以吸引商家，產(chǎn)業(yè)組織培育滯后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚未形成，產(chǎn)業(yè)空間布局不合理。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺位，專業(yè)人才匱乏。

四、上海老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議

（一）完善政府管理服務(wù)

（1）編制落實(shí)老齡產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

民政、發(fā)改委、財政等部門要根據(jù)國家和上海市的相關(guān)要求，盡快研究提出促進(jìn)民間資本參與老齡產(chǎn)業(yè)的具體措施和意見。重點(diǎn)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)制定各領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃和工作計劃，研究制定相關(guān)行業(yè)政策，并分解規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)，明確牽頭單位和工作責(zé)任，推進(jìn)規(guī)劃的落實(shí)。加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的跟蹤分析，開展評估，并探索建立考核評價制度。

（2）加強(qiáng)政府服務(wù)與管理

民政部門要健全養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出制度，指導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完善管理規(guī)范、改善服務(wù)質(zhì)量，及時查處侵害老年人人身財產(chǎn)權(quán)益的違法行為和安全生產(chǎn)責(zé)任事故。價格主管部門要探索建立科學(xué)合理的養(yǎng)老服務(wù)定價機(jī)制，依法確定適用政府定價和政府指導(dǎo)價的范圍。有關(guān)部門要建立完善老齡產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計制度。其他各有關(guān)部門要依照職責(zé)分工對老齡產(chǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。要積極培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮行業(yè)自律作用。

（二）優(yōu)化稅收政策

對符合條件的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅。對企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人向非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈，符合相關(guān)規(guī)定的，準(zhǔn)予在計算其應(yīng)納稅所得額時按稅法規(guī)定比例扣除。營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取得的養(yǎng)老服務(wù)收入直接用于改善養(yǎng)老條件的，其后五年繳納的稅收地方留成部分由同級財政給予減半補(bǔ)助。對提供家庭和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的非營利性機(jī)構(gòu)的企業(yè)所得稅，在政策通過第二年開始，其后三年繳納的稅收地方留成部分由同級財政給予減半補(bǔ)助。

非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)免征行政事業(yè)性收費(fèi)，營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi);養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)涉及的行政事業(yè)性收費(fèi)減半征收

（三）加大金融創(chuàng)新支持

加大對老齡產(chǎn)業(yè)的貸款投入，由相關(guān)部門研究制定面向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會組織、企業(yè)的分類信貸機(jī)制，鼓勵在滬銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對從事老齡產(chǎn)業(yè)且連續(xù)三年及以上信用評級良好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會組織、企業(yè)，開放養(yǎng)老信貸，并逐步擴(kuò)大信貸規(guī)模;對部分信用評級良好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會組織、企業(yè)可適當(dāng)延長貸款償還期限。研究制定本市老齡產(chǎn)業(yè)信貸獎勵考核辦法。推進(jìn)養(yǎng)老金融產(chǎn)品創(chuàng)新，在政府和監(jiān)管部門的有效引導(dǎo)下，鼓勵銀行、證券、保險類金融機(jī)構(gòu)，加大養(yǎng)老金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度，探索老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險、企業(yè)年金等各類保險工具，增強(qiáng)老年人的支付能力;鼓勵發(fā)展各類老齡產(chǎn)業(yè)保險產(chǎn)品，探索針對老年護(hù)理需求的商業(yè)保障計劃;鼓勵發(fā)展銀發(fā)投資、養(yǎng)老信托等金融產(chǎn)品;支持商業(yè)保險機(jī)構(gòu)加大老年人意外傷害保險、家庭服務(wù)保險、長期護(hù)理保險等產(chǎn)品的開發(fā)和推廣力度。

（四）創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式

教育、人力資源社會保障、民政等部門要支持高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，擴(kuò)大人才培養(yǎng)規(guī)模，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護(hù)理、營養(yǎng)、心理和社會工作等方面的專門人才，制定優(yōu)惠政策，鼓勵大專院校對口專業(yè)畢業(yè)生從事養(yǎng)老服務(wù)工作。充分發(fā)揮開放大學(xué)作用，開展繼續(xù)教育和遠(yuǎn)程學(xué)歷教育。依托院校和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立養(yǎng)老服務(wù)實(shí)訓(xùn)基地。加強(qiáng)老年護(hù)理人員專業(yè)培訓(xùn)，對符合條件的參加養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定的從業(yè)人員按規(guī)定給予相關(guān)補(bǔ)貼，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)開發(fā)公益性崗位，吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員等從事養(yǎng)老服務(wù)。