康志高 寇曄

內(nèi)部控制這一概念最早出現(xiàn)于企業(yè)管理，后被引入公共管理領(lǐng)域。自上世紀(jì)八九十年代開始，國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注政府內(nèi)部控制，2000年前后，研究成果開始紛紛出現(xiàn)在期刊、雜志、博士碩士論文、國家相關(guān)部門的課題上。內(nèi)部控制的研究范疇不僅涉及國內(nèi)政府內(nèi)部控制的基本概念闡述、制度架構(gòu)建立、優(yōu)化改進(jìn)建議等方方面面，也不乏有許多對國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)內(nèi)部控制理論和實(shí)踐的借鑒研究。單位層面上政府內(nèi)部控制主體是各級政府職能部門、組織、機(jī)構(gòu)等，是政府內(nèi)部控制最基本的部分。

一、政府內(nèi)部控制的含義和作用

與企業(yè)內(nèi)部控制普遍追求經(jīng)濟(jì)效益不同，政府內(nèi)部控制在兼顧經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同時(shí)更注重于公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，所以其含義和作用的闡述往往注重責(zé)任而非效益。對于一個(gè)政府（機(jī)構(gòu)或組織）而言，依托內(nèi)部控制而建立的控制流程、機(jī)制與制度體系可以使其有效的履行公共受托責(zé)任，杜絕舞弊、浪費(fèi)、濫用職權(quán)、管理不當(dāng)?shù)刃袨榈陌l(fā)生。健全有效的內(nèi)部控制，可以切實(shí)加強(qiáng)政府部門的內(nèi)部管理、強(qiáng)化公共資金的使用效益、提高為人民服務(wù)水平，從而有效地減少和規(guī)避政府風(fēng)險(xiǎn)，提高政府部門的運(yùn)作效率，改善政府部門的行政管理水平，更好地履行政府部門的職責(zé)。同時(shí)，有效的政府管理通過內(nèi)部控制采取的一系列自我約束和規(guī)范行為，可以確保政府部門實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的有序管理和有效運(yùn)行，減少政府因人為管理因素造成的不必要的損失和浪費(fèi)，從而降低行政成本，提升政府公信力。

二、單位層面政府內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

2012年11月，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè);2013年11月，黨的十八屆三中全會上通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，指明了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)方向;2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確，必須強(qiáng)化財(cái)政資金分配使用等內(nèi)部流程控制;2015年12月，財(cái)政部在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見基礎(chǔ)上，印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》。內(nèi)部控制作為中央完善預(yù)算單位管理制度、創(chuàng)新行政監(jiān)督模式和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要制度抓手，逐漸登上行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的舞臺。為此，財(cái)政部自2014年起建立了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制年度報(bào)告制度，納入單位決算報(bào)告體系，要求各單位建立內(nèi)部控制體系，進(jìn)行年度評價(jià)，形成內(nèi)部控制評價(jià)年度報(bào)告，上報(bào)財(cái)政部。在此背景下，各類行政事業(yè)單位基本建立內(nèi)部控制體系，形成年度報(bào)告制度，從而發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)等方面的重要作用。

三、單位層面政府內(nèi)部控制建設(shè)的不足

（一）制度體系建設(shè)不夠完善。我國內(nèi)部控制體系的構(gòu)建，應(yīng)該分為三個(gè)階段：近期以會計(jì)改革為基礎(chǔ)，建立起我國政府會計(jì)內(nèi)部控制規(guī)范，并進(jìn)一步建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制制度;中期在有效推進(jìn)會計(jì)內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立我國政府內(nèi)部控制規(guī)范，并推廣應(yīng)用到政府各部門;遠(yuǎn)期建設(shè)目標(biāo)就是要建立我國政府內(nèi)部控制的評價(jià)規(guī)范和審計(jì)規(guī)范。從國家層面上講，內(nèi)部控制對權(quán)力運(yùn)行方面的約束要進(jìn)一步明確。對于政府單位來說，內(nèi)部控制理論普及度并不高，缺乏專業(yè)性人才，無法適應(yīng)單位對內(nèi)部控制的要求。受宏觀因素和微觀因素的影響，單位層面的內(nèi)部控制制度還只局限在財(cái)會領(lǐng)域，沒有像國家希望的那樣向更廣泛的領(lǐng)域蔓延。

（二）流程框架設(shè)計(jì)不夠全面。從2001年我國審計(jì)署發(fā)布的《審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部測評準(zhǔn)則》（中華人民共和國審計(jì)署令第5號）、2012年我國財(cái)政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會[2012]21號）等官方制度法規(guī)來看，我國政府內(nèi)部控制要素基本上借鑒了COSO報(bào)告框架，即控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制作業(yè)、信息與溝通、監(jiān)督五項(xiàng)要素。但是，目前大多數(shù)單位的崗位設(shè)計(jì)并不合理，分工責(zé)任也不明確。很多單位甚至沒有指定的內(nèi)部控制責(zé)任主體，只是針對控制作業(yè)方面，在現(xiàn)有的各項(xiàng)內(nèi)部規(guī)定的基礎(chǔ)上，形成了有限的內(nèi)部控制框架。

（三）監(jiān)督和評價(jià)不充分。由于環(huán)境因素的變化和政策、工作自身的局限性，政府在完成計(jì)劃和實(shí)施各項(xiàng)政策的過程中，不可避免的會發(fā)生偏離，所以政府內(nèi)部控制監(jiān)督和評價(jià)是必不可少的。評價(jià)體系應(yīng)包括包括評價(jià)主體、客體、目標(biāo)、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法和報(bào)告等要素，并且按照特定程序，對單位層面的制度和業(yè)務(wù)層面的流程進(jìn)行定性和定量的測評，最終得出綜合性評價(jià)。但是，從現(xiàn)有的單位運(yùn)行情況來看，領(lǐng)導(dǎo)缺乏重視，內(nèi)控推動單純依靠上級來文，內(nèi)控投入不夠，缺乏支持，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制的監(jiān)督和評價(jià)往往只流于形式，并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。評價(jià)結(jié)果也沒絲毫的運(yùn)用，不利于單位內(nèi)部控制制度的威信建立。

四、單位層面政府內(nèi)部控制的反思及建議

一是要加強(qiáng)內(nèi)部控制的宣傳教育，提高內(nèi)部控制意識。個(gè)人的認(rèn)識對政府單位內(nèi)部控制的發(fā)展影響巨大，特別是中層以上領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的認(rèn)識。政府單位可以有導(dǎo)向的安排部分相關(guān)崗位上的工作人員，參加有關(guān)內(nèi)部控制的培訓(xùn)，普及內(nèi)部控制的相關(guān)理論，宣傳國家在內(nèi)部控制建設(shè)方面的要求，從而進(jìn)一步培養(yǎng)和發(fā)現(xiàn)人才。

二是把內(nèi)部控制納入管理層面，而不僅僅是財(cái)務(wù)層面。應(yīng)打破大家心中內(nèi)部控制只是局限于財(cái)會領(lǐng)域的固有印象，充分強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制在權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)等方面的重要作用。

三是要因地制宜在現(xiàn)有的制度、流程基礎(chǔ)上進(jìn)一步整合提煉內(nèi)部控制建設(shè)。內(nèi)部控制的建設(shè)不是一蹴而就的，更不是對現(xiàn)有內(nèi)部管理制度規(guī)范的否定。政府單位現(xiàn)有的合理的內(nèi)部管理制度規(guī)范都可以納入政府單位內(nèi)部控制制度體系。這樣既有利于大家接受內(nèi)部控制，也降低了內(nèi)部控制的建設(shè)成本。

四是要明確內(nèi)部控制責(zé)任，合理利用監(jiān)督評價(jià)的結(jié)果。

工欲善其事，必先利其器。內(nèi)部控制建設(shè)的發(fā)展離不開人才和資金的投入。要加大對內(nèi)部控制建設(shè)的投入，包括人力、財(cái)力、崗位設(shè)計(jì)。各級政府單位都必須意識到這一點(diǎn)。只有明確內(nèi)部控制責(zé)任，建立合理的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，并將監(jiān)督評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用融入個(gè)人考評之中，才能使大家真正重視內(nèi)部控制，進(jìn)一步發(fā)展內(nèi)部控制。

由于政府內(nèi)部控制本身的范圍就比較復(fù)雜和綜合，涉及許多專業(yè)的知識，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作為我國內(nèi)部控制體系的重要組成部分，在新時(shí)代的背景下，是實(shí)現(xiàn)“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，踐行四個(gè)自信的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和必要支撐;并根據(jù)十九大報(bào)告精神、依法治國理念，概念性的提出了中國特色的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理論，內(nèi)部控制的發(fā)展是服務(wù)于國家治理的，也是國家治理水平不斷提升的要求。通過內(nèi)部控制的建設(shè)與發(fā)展，可以更加長遠(yuǎn)的預(yù)見性發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)采取有效的應(yīng)對措施，從而使減少國家的損失。深化政府會計(jì)內(nèi)部控制管理，對轉(zhuǎn)變政府工作人員的成本管理意識，避免行政成本浪費(fèi)，提高政府行政效益，保證政府的可持續(xù)發(fā)展，更好的為人民服務(wù)，有著重要作用。大力發(fā)展政府單位內(nèi)部控制，是大勢所趨。