張愛(ài)萍

摘要：近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷高速發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，一段時(shí)間以來(lái)一些地方政府搞土地財(cái)政，其中農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰、財(cái)政體制不夠健全以及土地出讓金管理制度不完善等問(wèn)題。本文主要是從分析當(dāng)前我國(guó)土地出讓金收治現(xiàn)狀中存在的問(wèn)題出發(fā)，探討分析其成因，并給出相應(yīng)的可行性政策建議，為財(cái)政管理者和決策者提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：土地出讓金;農(nóng)村土地;產(chǎn)權(quán)管理;財(cái)政管理;出讓金管理

一、我國(guó)土地出讓金收治現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）土地出讓金收入總量大、增長(zhǎng)波動(dòng)明顯

數(shù)據(jù)資料顯示，自我國(guó)開(kāi)展土地有償使用制度以來(lái)，土地出讓金收入呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。而在此期間，由于受到宏觀政策以及全球經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響，土地出讓金收入呈現(xiàn)出明顯的波動(dòng)狀態(tài)。近年來(lái)，我國(guó)土地出讓金收入呈現(xiàn)出逐漸增高的趨勢(shì)，從2000年至2010年，近十年時(shí)間，土地出讓金的收入增幅就達(dá)到了超過(guò)50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期地方政府的財(cái)政收入。這種巨額的土地出讓金增長(zhǎng)速度使得土地出讓收入成為了地方政府每年其他收入的重要組成部分，也被人們稱為地方政府的“第二財(cái)政”。但是，由于土地本身是一種稀缺資源，其最大的特點(diǎn)之一就是不可再生性，因此地方政府這種“借地生財(cái)”的短視行為必然會(huì)導(dǎo)致“寅吃卯糧”現(xiàn)象的發(fā)生，最終導(dǎo)致土地這種有限資源陷入到供不應(yīng)求的狀態(tài)當(dāng)中。其次，由于外界環(huán)境因素的影響以及土地自身使用周期的影響，土地市場(chǎng)的波動(dòng)本身較大，因此“借地生財(cái)”的行為也無(wú)法長(zhǎng)時(shí)間的保持下去。

（二）土地出讓金收入存在地域差異性

我國(guó)是一個(gè)疆域遼闊、東西及南北差異較大的國(guó)家，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及自然環(huán)境條件各不統(tǒng)一，這就導(dǎo)致我國(guó)土地出讓金收入存在較為明顯的地域差異性。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)東部地區(qū)土地的出讓金收入總額更大，基本占據(jù)地方財(cái)政收入的50%以上。在進(jìn)行土地出讓收入分配時(shí)，中西部地區(qū)政府的凈收益接近50%，遠(yuǎn)高于東部地區(qū)的39%，這主要是由于中部及西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、政府財(cái)力不足問(wèn)題更為突出的特性所決定的，政府部門(mén)需要采用壓低征地補(bǔ)償方面的支出來(lái)增加自身收益比例，增加可支配收入。

（三）土地出讓金用于征地和拆遷補(bǔ)償支出比例較低

農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)是屬于集體的，因此，從理論上來(lái)將，農(nóng)民的土地使用權(quán)出讓價(jià)應(yīng)當(dāng)對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，從而確保土地出讓金收入的公平公正分配，但是我國(guó)的相關(guān)數(shù)據(jù)資料顯示，在土地收益的具體分配當(dāng)中，農(nóng)民及農(nóng)村集體得到的收益進(jìn)展土地出讓金總額的35%左右，其中，農(nóng)民僅能夠得到土地出讓收益的7%，村級(jí)以上政府部門(mén)能夠得到土地出讓金收益總額的七成左右，因此，被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償比例整體較低。

通過(guò)實(shí)際對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民及村集體在不同地區(qū)獲得的土地出讓金收益分配比例也各不相同，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，農(nóng)民及村集體的土地征用收益比例整體低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)，而政府部門(mén)的收益則整體更高，這和不同地區(qū)政府可支配收入不同也有直接的關(guān)系。

（四）土地出讓金支農(nóng)支出明顯不足，拉開(kāi)了城鄉(xiāng)建設(shè)差距

支農(nóng)支出主要指用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活補(bǔ)貼支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料顯示，2015年，我國(guó)北京等11個(gè)城市的土地出讓凈收益高達(dá)3020億元，其中，用于城市基礎(chǔ)建設(shè)的資金高達(dá)2500億元，占土地出讓凈收益的80%以上，提取農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金86億元，用于被征地農(nóng)民社會(huì)保障的資金花費(fèi)為36億元，也就是說(shuō)，支農(nóng)支出進(jìn)展土地出讓凈收益的4%左右。土地出讓收益支出在城鄉(xiāng)地區(qū)的不同差異導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)差距進(jìn)一步增大，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

二、造成我國(guó)土地出讓金使用現(xiàn)狀的原因分析

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善

呈現(xiàn)二元制土地產(chǎn)權(quán)制度是造成土地征用過(guò)程中各種問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的二元化，實(shí)質(zhì)上就是指城鎮(zhèn)實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)國(guó)有，而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)為集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)。這種二元化的土地產(chǎn)權(quán)在改革開(kāi)發(fā)初期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了巨大的作用，但是，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大背景下，二元化土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端開(kāi)始逐漸顯露出來(lái)。

首先，農(nóng)村土地的歸屬及定位不清晰。我國(guó)諸多法律條文均明確指出農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是我國(guó)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以及村內(nèi)組農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。我國(guó)當(dāng)前還沒(méi)有任一個(gè)法律條文對(duì)農(nóng)村土地具體屬于哪個(gè)層次的集體組織進(jìn)行明確說(shuō)明，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村土地具體使用出現(xiàn)了農(nóng)村土地歸集體所有，但是實(shí)際所有人“不明確”的情況。

其次，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失。對(duì)土地?fù)碛型暾漠a(chǎn)權(quán)，意味著土地所有人能夠充分享用土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是我國(guó)農(nóng)村集體所有制下的土地產(chǎn)權(quán)明顯不完整、產(chǎn)權(quán)缺失現(xiàn)象十分嚴(yán)重，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，農(nóng)村集體所有的土地既不能夠進(jìn)行出租和抵押，又無(wú)法將其直接置入到土地交易市場(chǎng)進(jìn)行交易;第二，農(nóng)民土地使用權(quán)未被物權(quán)化，導(dǎo)致農(nóng)民土地的使用權(quán)得不到法律保護(hù)，農(nóng)民承包土地的使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)受到了極大的侵蝕和限制。

（二）地方財(cái)稅體制不健全

地方財(cái)稅體制不健全首先體現(xiàn)在財(cái)權(quán)、事權(quán)與財(cái)力不匹配上。我國(guó)實(shí)行的是單一制中央集權(quán)的政治體制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各個(gè)地區(qū)和城鄉(xiāng)之間的差異比較大，為此中央政府進(jìn)行了合理的分稅制改革以加強(qiáng)宏觀調(diào)控，但是分稅制改革地不徹底，各地各級(jí)政府在事權(quán)劃分上仍然延續(xù)了之前的模式，從而導(dǎo)致了各級(jí)政府間事權(quán)越位和缺位的現(xiàn)象比較多。從而形成了地方財(cái)政支出壓力大，中央基礎(chǔ)公共服務(wù)支出過(guò)少的情況。其次是我國(guó)實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度也不夠完善，當(dāng)前中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)得到的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在落實(shí)不到位、不充分的情況，資金分配也不夠規(guī)范，導(dǎo)致中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然較為落后。

三、我國(guó)土地出讓金改革政策建議

（一）完善農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度

完善農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度要進(jìn)行農(nóng)村土地的股份制改造工作，明確機(jī)體土地中農(nóng)民的所有者身份。通過(guò)成立農(nóng)民土地股東大會(huì)的方式，代表農(nóng)民處理土地流轉(zhuǎn)事宜;通過(guò)將農(nóng)民個(gè)人土地按照其數(shù)量、位置等進(jìn)行評(píng)估，換算成機(jī)體經(jīng)濟(jì)股份，讓每個(gè)農(nóng)民參股。如此一來(lái)可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地所有者關(guān)系明確，讓其參與土地的開(kāi)發(fā)管理和收益分配。

（二）完善土地出讓金管理制度

通過(guò)解決預(yù)算編制、支出、運(yùn)營(yíng)管理等問(wèn)題來(lái)完善土地出讓金管理制度。首先是完善出讓金預(yù)算制度，讓其接受同級(jí)人大會(huì)議的監(jiān)督審查，提高其透明度。其次是要讓相關(guān)的國(guó)土部門(mén)等制定合理的土地使用計(jì)劃，加強(qiáng)國(guó)土控制，保證土地出讓的平穩(wěn)進(jìn)行。然后是要注意明確規(guī)范土地出讓金去路，要確保土地出讓金能夠落實(shí)到有關(guān)惠及民生的領(lǐng)域和項(xiàng)目中，為新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供一定穩(wěn)定的資金支持。

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