徐成龍

摘 要：根據(jù)國務(wù)院“放管服”改革和“簡政放權(quán)”的指導(dǎo)思想，高速公路項目前期工作已經(jīng)發(fā)生了極大的變化，本文將結(jié)合廣州市花莞、機場二高、從埔項目前期工作情況，對高速公路項目前期工作的變化內(nèi)容進行解析。

關(guān)鍵詞：高速公路;前期工作;花莞

中圖分類號：U415 文獻標識碼：A

1 高速公路項目工作概述

高速項目前期工作主要指項目核準前置工作及其它各類專項工作。高速公路各專項工作與主體工程相輔相成，專項工作基于線位大致確定的主體工程設(shè)計文件，主體工程又依托專項工作的實際情況，從不同領(lǐng)域，不同方面對主體工程線位走向、經(jīng)濟技術(shù)、環(huán)境影響等進行論證。詳見高速公路項目建設(shè)流程圖。

2 各項目前期工作

2.1 花莞項目

花莞項目前期工作主要涵蓋了項目線位踏勘、預(yù)可報告、工可報告、項目申請報告以及14類專項報批：水保方案評估、地震安全評價、地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查（含地下水調(diào)查）、壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查、環(huán)評報告編制及審批、節(jié)能評估、社會風險評估及分析報告、文物調(diào)查、規(guī)劃選址意見、用地預(yù)審意見、林業(yè)調(diào)查、防洪評價、通航標準論證、通航安全影響論證。其中，核準前置專項10類。項目作為省級重點工作，全部專項需經(jīng)過省級行政主管部門批復(fù)（圖1）。

2.2 機場二高項目

（1）專項工作內(nèi)容的變化。機場二高項目前期工作主要涵蓋了預(yù)可報告、工可報告、項目申請報告以及12類專項報批：水保方案評估、地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查、壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查、環(huán)評報告編制及審批、節(jié)能評估、社會風險評估及分析報告、規(guī)劃選址意見、用地預(yù)審意見、林業(yè)調(diào)查、文物調(diào)查、防洪評價、通航條件影響評價。其中，核準前置專項9類，部分專項審批部門下放至市行政主管部門或相關(guān)主管單位。

項目前期工作內(nèi)容覆蓋面有所減少，但審批越來越嚴格，在項目核準前，主體工程設(shè)計深度已近乎達到初步設(shè)計要求，也只有基于初步設(shè)計深度上完成的各專項工作才能達到各行政主管部門的要求。

（2）專項工作流程的變化。按常規(guī)步驟，專項審批工作應(yīng)先完成水土保持方案評估，再完成環(huán)評報告編制及審批，環(huán)評通過后完成規(guī)劃選址專項，待獲得規(guī)劃選址意見書批復(fù)后，再申報用地預(yù)審專項。這樣一個串聯(lián)似的流程將高速公路項目前期工作周期大大拉長，完成一個流程，往往需要耗時一年以上。

而在機場第二高速項目中，工可獲得通過后，環(huán)評報告的編制、規(guī)劃選址及用地預(yù)審工作同時開展，各行政主管部門也采取“并聯(lián)審批”方式，僅用時半年便完成了整個流程，大大縮短前期專項工作的時間。

“并聯(lián)審批”和“整合審批”雖然提高了項目前期的工作效率，但也極大程度的增加了業(yè)主單位的工作量和工作難度。因為各個專項往往由不同咨詢單位負責，一旦某一專項或者主體設(shè)計產(chǎn)生了變化，對應(yīng)的專項也會產(chǎn)生相應(yīng)的變動，這樣的變動容易引起進一步連鎖效應(yīng)，導(dǎo)致各個專項的工作內(nèi)容在短時間內(nèi)產(chǎn)生多次變動。所以專項工作流程的變化對業(yè)主單位的協(xié)調(diào)能力、統(tǒng)籌能力、大局觀提出了更高的要求。

（3）專項工作審批權(quán)限的變化。原專項工作審批涉及相關(guān)主管部門有省市政府、發(fā)展改革委、交通行政、城市規(guī)劃、水行政、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、國土資源、地震安全、文化、林業(yè)部門。除上述以外，若跨海或跨海灣項目需經(jīng)海事部門審批，跨通航河流需經(jīng)航道主管部門審批。除省政府確定收費立項;發(fā)改委負責項目立項審批或項目核準;交通部門對預(yù)可、工可審批及確定項目法人外，其余部門涉及規(guī)定的高速公路前期工作專項咨詢審批工作共14項，其中需單獨委托編制專項資源報告10項。

機場第二高速項目前期專項中，行政審批部門對“同一階段同一部門實施的多個審批事項予以整合，實行一次受理、一并辦理”。例如，機場第二高速線位涉及穿越廣州市水源保護區(qū)范圍，按原有流程應(yīng)經(jīng)市生態(tài)環(huán)境局報市政府、交通主管部門批準后再報省生態(tài)環(huán)境廳審核，省生態(tài)環(huán)境廳經(jīng)征詢省各行政部門意見后出具審批意見。而此次在審核線位穿越水源保護區(qū)范圍的問題上，省生態(tài)環(huán)境廳直接將審批權(quán)下放到市級層面，由市生態(tài)環(huán)境局一次受理;國土局和規(guī)劃局合并成規(guī)劃和自然資源局后，規(guī)劃選址專項和用地預(yù)審專項也統(tǒng)一由自然資源局一并辦理;取消了地震安全評估專項。

2.3 從埔項目

（1）專項工作內(nèi)容的變化。從埔項目前期工作主要涵蓋了工可報告、項目申請報告以及11類專項報批：水保方案評估、地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查、壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查、環(huán)評報告編制及審批、社會風險評估及分析、規(guī)劃選址意見、用地預(yù)審意見、林業(yè)調(diào)查、文物調(diào)查、防洪評價、通航條件影響評價。其中，核準前置專項3類，包含社穩(wěn)、規(guī)劃選址、用地預(yù)審。水保、環(huán)評、規(guī)劃選址、文物調(diào)查等專項已下放至市行政主管部門審批。

（2）專項工作流程的變化。所有專項之間在審批前均無限制，可同步開展工作。審批時，除環(huán)評報告中需涵蓋水保方案、地下水調(diào)查、涉水源保護區(qū)、森林公園、生態(tài)紅線內(nèi)容;規(guī)劃選址、用地預(yù)審專項中若涉及永久基本農(nóng)田，需先完成占補平衡方案外，其余專項審批之間均無限制條件。

（3）專項工作審批權(quán)限的變化。從埔項目前期專項中，行政審批部門權(quán)限多數(shù)下放至市、區(qū)。例如，規(guī)劃選址由市規(guī)劃和自然資源局審批、環(huán)評專項由市生態(tài)環(huán)境局審批、文物調(diào)查由市文物局審批、壓覆礦調(diào)查由市地質(zhì)調(diào)查院審批、水土保持方案和防洪評價由市水務(wù)局批復(fù)等。

2.4 各項目前期工作對比

從花莞項目、機場二高、到從埔項目，項目前期工作無論從內(nèi)容還是審批流程都有極大變化，從一定程度上減小了高速公路項目前期工作的復(fù)雜性，響應(yīng)了國務(wù)院所提倡的“簡政放權(quán)，放管結(jié)合，轉(zhuǎn)變政府職能工作方案”的要求。三個項目的前期工作內(nèi)容、核準前置專項以及審批層級詳見項目前期內(nèi)容對比表：

3 專項工作中其它注意事項

3.1 專項開展與設(shè)計不同步問題

由于專項評估報告是根據(jù)工程可行性研究報告進行編制，大部分工程項目由于受前期工作時間限制，專項評估工作必須與工程可行性研究報告編制同步開展，不可避免的會出現(xiàn)由于工可報告的修改而導(dǎo)致專項評估報告重新修改，增加專項評估論證工作量。因此，專項評估報告的編制在時間允許的情況下，建議在可研報告推薦線位明確，無較大調(diào)整的情況下再開展專項評估工作。

3.2 用地預(yù)審問題

依據(jù)《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》的規(guī)定，建設(shè)項目用地預(yù)審文件有效期為三年，有效期內(nèi)未經(jīng)審批或核準的項目，應(yīng)提出申請延期或重新申請用地預(yù)審。項目選址、建設(shè)規(guī)模、用地范圍和用地規(guī)模發(fā)生重大變化的，需要重新進行用地預(yù)審。項目占用永久基本農(nóng)田的，用地預(yù)審需要報國土資源部審批。

3.3 環(huán)評專項問題

環(huán)境影響評價報告經(jīng)市生態(tài)環(huán)境部門批復(fù)后超過五年才開工建設(shè)的，其環(huán)境影響評價文件應(yīng)當報原審批部門重新審核。涉及用海的建設(shè)項目，還需要單獨編制海洋環(huán)境影響評價報告，并獲得海洋與漁業(yè)管理部門的批復(fù)。項目涉水源保護區(qū)、森林公園、水產(chǎn)保護范圍、生態(tài)紅線等環(huán)境敏感點的需在項目環(huán)評報告上報前取得各行政主管部門的同意性意見。

3.4 項目穿越水源保護區(qū)

項目穿越水源保護區(qū)需委托設(shè)計單位編制《唯一性論證報告》，并召開專家評審會;委托設(shè)計單位編制《建設(shè)安全性論證報告》;委托環(huán)評單位編制《可行性研究報告》;取得市政府及省交通廳同意意見后上報省生態(tài)環(huán)境廳審核。

3.5 項目穿越森林保護區(qū)

項目穿森林公園需委托相關(guān)單位編制項目《路線唯一性報告》《森林公園生態(tài)影響評價報告》《森林公園調(diào)整經(jīng)營范圍論證報告》，由林業(yè)部門組織專家論證，市級、區(qū)級森林公園分別由市林業(yè)和園林局，區(qū)規(guī)劃和自然資源局審批。森林公園可能有林場的雙重屬性。

4 結(jié)語

高速公路項目前期工作涉及面廣，影響因素多，變化快。隨著政府職能改革的不斷推進，高速項目前期審批將向著“少而精，快而嚴”的方向轉(zhuǎn)變，項目建設(shè)單位需要不斷跟蹤了解政策變化，各專項工作宜在開展前與相關(guān)行政主管單位溝通明確工作內(nèi)容。