楊 星， 張馨元， 夏衛(wèi)兵， 巫 旺， 侯 苗

(1.江蘇省水利科學研究院， 江蘇 南京 210017； 2.溧陽市水利局， 江蘇 常州 213300)

人多水少、水資源時空分布不均、水資源供需矛盾突出是我國的基本國情，推進新時代水利改革發(fā)展，必須以節(jié)約用水為前提，為此，習近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水方針[1]，將節(jié)水優(yōu)先放在第一位。但是，我國水價長期不能反映水資源稀缺程度，影響社會資本投資水利的積極性，不利于節(jié)約用水。為解決這一現實問題，2015年中央一號文件《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現代化建設的若干意見》提出，要加快推進農業(yè)水價綜合改革，“絕對不能拖”。“推進農業(yè)水價綜合改革，積極推廣水價改革和水權交易的成功經驗，建立農業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理制度，加強農業(yè)用水計量，合理調整農業(yè)水價，建立精準補貼機制”，其根本目的是在保證農民基本用水需求的同時，建立“多用水多花錢，少用水少花錢，節(jié)約水得獎勵”的機制，不在總體上增加農民負擔，又促進節(jié)約用水。此外，農業(yè)水價綜合改革可以有效發(fā)揮水價的杠桿作用，并大力提升農田水利工程管護水平，對于提升用水戶節(jié)水意識、實現農業(yè)高效節(jié)水、保障工程良性運行等具有重要的現實意義[2]。

綜上，農業(yè)水價改革是黨中央、國務院著力推進水利發(fā)展方式轉變而做出的重大決策部署，是促進農業(yè)節(jié)水、建設節(jié)約型社會的重要手段和有力杠桿。因此，從2014年起，農業(yè)水價綜合改革連續(xù)5年寫入政府工作報告，納入國務院對地方政府的量化目標考核。按照黨中央、國務院和省委、省政府相關部署要求，江蘇省水利廳、發(fā)展改革委、財政廳、農業(yè)農村廳密切配合，堅持因地制宜、試點先行，統(tǒng)籌推進農業(yè)水價綜合改革，取得了積極進展和明顯成效。

1 江蘇省農業(yè)水價綜合改革現狀

1.1 江蘇省農業(yè)水價綜合改革歷程

在國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農業(yè)部(或農業(yè)農村部)(以下簡稱國家四部委)農業(yè)水價綜合改革工作引導下，江蘇省農業(yè)水價綜合改革主要分為3個階段，見圖1。

圖1 江蘇省農業(yè)水價綜合改革政策推進圖

(1)2014—2015年為模式探索階段。2014年10月，國家四部委聯合，在全國27個省(自治區(qū)、直轄市)80個縣(市、區(qū))啟動了深化農業(yè)水價綜合改革試點工作，其中，高郵、宿豫兩個縣區(qū)被列為江蘇省首批參與的國家農業(yè)水價綜合改革試點縣。藉此機會，江蘇省以節(jié)水增效、節(jié)水減排、保障工程良性運行為目的，開始積極探索適合江蘇地方特點的改革模式。

(2)2016年至2017上半年為全面部署推進階段。2016年1月，國務院辦公廳印發(fā)《國務院辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》(國辦發(fā)〔2016〕2號)。據此，2016年5月，省政府辦公廳印發(fā)了《關于推進農業(yè)水價綜合改革的實施意見》(蘇政辦發(fā)〔2016〕56號)，要求在總結試點經驗的基礎上，立足機制建設、抓好措施落實，在全省范圍內全面開展農業(yè)水價綜合改革工作。2016年12月，江蘇省物價局、水利廳、財政廳聯合印發(fā)了《江蘇省農業(yè)用水價格核定管理試行辦法》(蘇價規(guī)〔2016〕25號)，進一步規(guī)范農業(yè)用水價格管理，維護供用水雙方合法權益。

(3)2017年下半年至2019年為深入推進階段。2017年，國家四部委和國土資源部聯合印發(fā)《關于扎實推進農業(yè)水價綜合改革的通知》(發(fā)改價格〔2017〕1080號)，2018年，國家四部委聯合印發(fā)《關于加大力度推進農業(yè)水價綜合改革工作的通知》(發(fā)改價格〔2018〕916號)，2019 年水利部辦公廳印發(fā)《關于進一步做好大中型灌區(qū)農業(yè)水價綜合改革有關工作的通知》(辦農水函〔2019〕302號)。為貫徹落實上述文件精神，江蘇省先后出臺了《關于深入推進全省農業(yè)水價綜合改革的通知》(蘇水農〔2017〕21號)，《江蘇省農業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法(試行)》(蘇水農〔2017〕26號)，《關于印發(fā)江蘇省2019年農業(yè)水價綜合改革工作要點的通知》(蘇水農〔2019〕5號)和《關于深入推進農業(yè)水價綜合改革的通知》(蘇水農〔2019〕22號)等文件，推動水價改革事業(yè)快步向前。

(4)2020年是江蘇省檢驗改革成效，在全國率先完成農業(yè)水價綜合改革任務的驗收階段。驗收內容包括3個部分，分別是全省75個涉農縣(市、區(qū))改革工作的組織領導情況，農業(yè)水價形成機制、精準補貼和節(jié)水獎勵機制、工程管護機制、用水管理機制的建立運行情況和改革成效。

1.2 江蘇省農業(yè)水價綜合改革成效

(1)從改革目標任務來看。江蘇省計劃用5年左右的時間，建立健全的農業(yè)水價形成機制，可持續(xù)的精準補貼和節(jié)水獎勵機制，保障工程良性運行的管護機制以及完善的用水管理機制。全省普遍應用先進的農業(yè)節(jié)水技術，調整優(yōu)化農業(yè)種植結構，促進農業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉變。改革工作自2016年全面部署展開，到2018年進入高速推進階段。截至2019年12月，累計完成改革面積310萬hm2，各市完成情況見圖2。

圖2 江蘇省農業(yè)水價綜合改革各市完成情況

(2)從建立農業(yè)用水管理機制來看。江蘇省堅持總量控制和定額管理，2019年完成修訂《江蘇省農業(yè)灌溉用水定額》(蘇水節(jié)〔2019〕17號)。建成大型智慧灌區(qū)信息化系統(tǒng)，加強對農業(yè)用水計量點的數據采集和用水動態(tài)監(jiān)測。合理確定計量單元，配套完善計量表、流量計、量水槽等多種計量設施，積極推進計量措施多元化發(fā)展，推廣以電折水、計時折水等計量方式，降低了成本，確保了有效計量。

(3)從農業(yè)水價核定來看。為了進一步規(guī)范農業(yè)用水價格管理，促進農業(yè)節(jié)水，保障農田水利工程良性運行，江蘇省省級層面制定了《農業(yè)用水價格核定管理試行辦法》，全省75個涉農縣(市、區(qū))結合實際制定了縣級農業(yè)水價核定辦法，出臺了縣級農業(yè)用水指導價格，明確了超定額累進加價機制。各縣(市、區(qū))組織大型灌區(qū)和重點中型灌區(qū)開展農業(yè)供水成本核算，截至2019年12月底，江蘇省大型灌區(qū)和重點中型灌區(qū)均完成了農業(yè)供水成本核算。

(4)從農業(yè)水價綜合改革資金來看。資金是推進農業(yè)水價綜合改革工作的重要保障，江蘇省認真執(zhí)行《中央財政水利發(fā)展資金使用管理辦法》(財農〔2016〕181號)及《江蘇省省級水利發(fā)展資金管理辦法》(蘇財規(guī)〔2019〕8號)等相關規(guī)定，加強改革資金執(zhí)行管理和監(jiān)督檢查。依據年度考評結果安排財政專項資金，對各地改革工作進行以獎代補。全省75個縣(市、區(qū))均建立健全精準補貼和節(jié)水獎勵機制，確保農業(yè)水價改革不增加農民負擔。

(5)從服務體系建設來看。探索創(chuàng)新終端用水管理方式，構建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為紐帶，農民用水合作組織、社會化服務組織、專業(yè)化服務公司以及村級水管員隊伍為主體的基層水利管理服務網絡，推進農民用水合作組織多元化建設，充分發(fā)揮管護組織在工程管護、用水管理、水費計收等方面的作用，提高工程管護水平，鞏固改革成果。

(6)從推進改革驗收來看。對標2020年在全國率先完成改革任務的目標，江蘇省水利廳、發(fā)展改革委、財政廳、農業(yè)農村廳等四部門聯合印發(fā)《江蘇省農業(yè)水價綜合改革工作驗收辦法》(蘇水農〔2019〕27號)。辦法要求按照自下而上、分級組織、分批實施的原則，縣級自驗，市級初驗，省級核驗的程序，以行政區(qū)域為單元開展驗收工作。截至2020年6月，阜寧縣、揚中市、姜堰區(qū)等17個縣(市、區(qū))完成縣級自驗，江陰市、錫山區(qū)、淮安區(qū)等8個縣(市、區(qū))已完成市級初驗。

2 江蘇省農業(yè)水價綜合改革經驗

江蘇省認真貫徹中央和省有關決策部署，堅持把農業(yè)水價綜合改革放在水利改革突出位置，按照“五個堅持”總體要求，強化責任擔當，夯實工作舉措，積極主動作為，統(tǒng)籌推進改革工作，取得了明顯成效。主要做法是：

(1)堅持高位推動，強化組織領導。將農業(yè)水價綜合改革作為“牛鼻子”工程，努力打造農村水利改革發(fā)展新引擎。為此，省政府制定出臺了《關于推進農業(yè)水價綜合改革的實施意見》，建立農業(yè)水價綜合改革聯席會議制度，由省委常委、副省長擔任召集人，省級相關部門為成員，成立農業(yè)水價綜合改革工作領導小組，省水利廳主要負責同志擔任組長，每年組織1～2次農業(yè)水價綜合改革推進會，統(tǒng)籌推進改革工作，協調解決改革推進過程中遇到的困難和問題；將農業(yè)水價綜合改革工作列為全省農村水利發(fā)展改革重點任務之一，實行省領導掛鉤聯系制度，并納入全省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、糧食安全責任制、最嚴格水資源管理制度考核范疇，層層壓實責任，有力有序推進。省水利、發(fā)展改革、財政、農業(yè)農村等部門各負其責，密切配合，形成合力，確保改革任務“有計劃、有監(jiān)管、有評估”。

(2)堅持目標導向，健全指標體系。對標2020年在全國率先完成改革任務的目標，圍繞促進農業(yè)節(jié)水、保障工程良性運行、不增加農民負擔的要求，堅持以縣為單位整體推進、各項改革任務同步實施，統(tǒng)籌謀劃農業(yè)水價綜合改革工作。建立組織領導、水價核定、工程管護、用水管理、資金落實、績效考核“六個到位”改革考核評價體系，對各地改革任務完成情況進行評估考核，并以此指標評價體系為基礎，制訂出臺《江蘇省農業(yè)水價綜合改革工作驗收辦法》。

(3)堅持因地制宜，完善計量設施。按照經濟實用、穩(wěn)定可靠、便于維護、適應不同作物灌溉的要求，建設適宜的用水計量體系，實現地區(qū)農業(yè)灌溉用水精細化管理。合理確定計量單元，配套完善計量表、流量計、量水槽等多種計量設施，積極推廣以電折水等計量方式，選取泵型不同、揚程不同、建設年代不同的典型泵站安裝流量計，測算水電轉換系數，以此推算類似泵站的灌溉用水總量，在有效計量的前提下，大幅節(jié)約購置計量設施的成本。目前，全省完成改革任務區(qū)域已實現計量設施全覆蓋。

(4)堅持供需統(tǒng)籌，規(guī)范用水管理。各地按照農業(yè)實際灌溉次數，綜合考慮旱情等級、工程可供水量、用水定額、灌溉水有效利用系數等因素，實行年度動態(tài)水權，由水行政主管部門把用水指標逐步細化分解到用水主體。根據省級相關部門聯合制定的《農業(yè)用水價格核定管理試行辦法》，全省75個涉農縣(市、區(qū))結合當地實際，區(qū)別糧食作物、經濟作物等用水類型，統(tǒng)籌考慮用水量、生產效益、區(qū)域農業(yè)發(fā)展政策等，合理確定各類農業(yè)用水價格。通過農業(yè)水價綜合改革，有效促進農業(yè)節(jié)水，優(yōu)化水資源配置。

(5)堅持精準獎補，提升服務能力。依據年度評估考核結果，省財政安排專項資金對各地農業(yè)水價綜合改革工作實行以獎代補制度，75個縣(市、區(qū))制定出臺精準補貼和節(jié)水獎勵辦法，確保獎補資金精準落實。通過將農業(yè)水價綜合改革獎勵補貼與農村水利工程管護有機結合，構建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為紐帶，農民用水合作組織、社會化服務組織、專業(yè)化服務公司以及村級水管員隊伍為主體的基層水利管理服務網絡，提升工程管護水平。

3 江蘇省農業(yè)水價綜合改革推進措施

江蘇省對標2020年在全國率先完成改革任務的要求，堅持問題導向，狠抓任務落實，切實加大推進力度，確保按時完成改革任務[3-4]。

(1)認真落實改革任務。充分認識推進農業(yè)水價綜合改革對于落實“節(jié)水優(yōu)先”方針、促進工程良性運行、提升群眾獲得感的重大意義，增強責任感、緊迫感，進一步將計劃任務細化分解落實到具體灌區(qū)、地塊。緊扣促進農業(yè)節(jié)水和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本目標，堅持“先建機制、后建工程”的基本原則，新建、改擴建農田水利工程同步實施改革，堅持目標導向，抓住關鍵節(jié)點，解決突出問題，扎實有序推進改革，確保改革任務順利完成，為2020年在全國率先完成改革任務奠定基礎。

(2)健全完善改革制度機制。改革區(qū)域對照《省政府辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的實施意見》要求，進一步完善農業(yè)水價形成機制、精準補貼和節(jié)水獎勵機制、工程建設和管護機制、用水管理機制等四項機制，鞏固并擴大改革成效。僅建立部分機制的，要因地制宜，加快進度，補齊短板；對已建立的機制，結合實際進一步完善，確保農業(yè)水價合理、工程運行良好、用水管理科學，改革經費效益及時充分發(fā)揮，有效推進各項改革措施全面落地。

(3)規(guī)范創(chuàng)新管護組織建設。推進管護組織系統(tǒng)化建設，進一步規(guī)范農民用水合作社、用水戶協會的功能定位、服務范圍、管理機制，加大力度，抓好人才培訓，提升服務能力。積極探索鎮(zhèn)、村黨組織領辦合作社模式，將黨組織的政治引領、合作社的抱團發(fā)展、群眾的能動作用等要素有效融合。加強改革區(qū)域管護組織建設，確保改革完成區(qū)域實現管護組織全覆蓋。

(4)落實精準補貼節(jié)水獎勵。驗收辦法中，對出臺精準補貼辦法、節(jié)水獎勵辦法以及規(guī)范資金使用管理等方面做出明確規(guī)定，依據精準補貼和節(jié)水獎勵辦法，進一步規(guī)范資金使用和管理，確保精準補貼、節(jié)水獎勵機制落到實處、見到實效。江蘇省水利廳加強督促檢查，采取檢查、抽查等方式定期或不定期進行專項督導，與有關稽察、督察等工作聯合實施并跟蹤問效，定期通報，推動精準補貼和節(jié)水獎勵資金落到實處。

4 結 語

農業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)工程，需要持續(xù)發(fā)力，根據近幾年江蘇省各地農業(yè)水價綜合改革的探索實踐，科學合理核定水價是改革的前提，規(guī)范運轉用水合作組織是改革的關鍵，節(jié)水獎勵精準補貼是改革的核心任務，完善監(jiān)督考核機制是改革的重要保障。在改革過程中，江蘇省水利部門與發(fā)展改革、財政、農業(yè)農村等部門密切配合，堅持目標導向、問題導向，由點及面，因地制宜開展改革工作。面對新形勢與新要求，進一步理清改革思路，細化實化改革措施，確保改革任務按時完成，讓改革為江蘇省農業(yè)節(jié)水、水利工程良性運行帶來實在效益，惠及農民群眾。