◆陳德榮 崔繼峰 / 文

前言

自由貿(mào)易區(qū)的檢驗檢疫體系創(chuàng)新與監(jiān)管模式的改革，已經(jīng)成為我國自貿(mào)區(qū)發(fā)展的重要課題。一方面，《中共中央國務院關于開展質(zhì)量提升行動的指導意見》等重大國家質(zhì)量頂層設計要求“要夯實國家質(zhì)量基礎……深化國家質(zhì)量基礎融合發(fā)展……健全完善技術性貿(mào)易措施體系，為質(zhì)量提升奠定堅實基礎”；另一方面，自由貿(mào)易區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，需要以檢驗檢疫為基礎構建綜合體系作為有力支撐。作為改革創(chuàng)新先行者，上海自貿(mào)試驗區(qū)自創(chuàng)立起到2020年初已有310多項創(chuàng)新成果在全國分層次、分領域復制推廣，充分發(fā)揮了改革開放“試驗田”作用，其中在貿(mào)易監(jiān)管、檢驗檢疫等領域正利用NQI技術實現(xiàn)改革效率效果提升。但相比美國、新加坡、荷蘭等貿(mào)易領先國家，自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫機制還存在信息孤島、溯源鏈條不完整、數(shù)據(jù)難以呼應等問題。因此，在自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫領域構建NQI體系、發(fā)揮NQI各要素綜合作用成為重要手段。

本文著眼于我國自由貿(mào)易區(qū)檢驗檢疫服務，立足NQI概念，對自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫綜合應用體系的構建進行了探索。

一、概述

國家質(zhì)量基礎（National Quality Infrastructure，以下簡稱NQI）在聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織和世貿(mào)組織于2005年提出后得到迅速發(fā)展，包括標準計量、檢驗檢測、認證認可。

以上海自貿(mào)區(qū)為對象，自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫應用體系是指在自貿(mào)區(qū)改革發(fā)展中，發(fā)揮標準計量、檢驗檢測、認證認可在檢驗檢疫工作的重要作用，相互支撐構建簡化檢驗檢疫流程、提升貿(mào)易便利化水平的基礎技術手段，從而形成NQI的綜合應用機制體系。

上海是國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、鞏固提升實體經(jīng)濟的先端城市，上海自貿(mào)區(qū)更是服務國家“一帶一路”建設的橋頭堡。當前雖然面臨抗疫情、促發(fā)展的艱巨任務，但從長期來看，仍需要激發(fā)內(nèi)生動力推進貿(mào)易便利化，提升自由貿(mào)易港（區(qū)）建設發(fā)展水平。在推進自貿(mào)港區(qū)檢驗檢疫機制改革中，發(fā)揮NQI技術基礎作用，將為提升國際貿(mào)易便利化及檢驗檢疫監(jiān)管高效便捷提供有力技術支撐。

二、自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫NQI應用現(xiàn)狀分析

（一）自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫NQI應用現(xiàn)狀分析

推進自貿(mào)區(qū)深化改革，需要逐步解決存在的部分制度性貿(mào)易障礙，國家質(zhì)量基礎（NQI）是一項重要的技術支撐手段。對于上海自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫NQI應用現(xiàn)狀，本研究結合文獻及案例分析方法，選擇了自貿(mào)區(qū)生物醫(yī)藥領域內(nèi)的一家生物制藥外企（擁有研發(fā)機構）和一家藥品進出口企業(yè)（區(qū)內(nèi)擁有倉庫）開展深度訪談，并總結了自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫NQI應用的主要問題。

1.企業(yè)體會和需求

從案例企業(yè)訪談來看，企業(yè)主要的體會在：自貿(mào)區(qū)內(nèi)各區(qū)域之間及報關、檢驗檢疫信息系統(tǒng)間仍有信息對接錯位，前置審批與后續(xù)監(jiān)管存在一定脫節(jié)；部分經(jīng)營業(yè)務多證管理，個別證照出證緩慢導致其他證照即使提前出證也會拖累整體環(huán)節(jié)的效率；貿(mào)易產(chǎn)品分類監(jiān)管中，對可溯源、國際風險級別較低的產(chǎn)品敏感度低，且重復檢驗制約物流效率；第三方采信制度覆蓋范圍狹窄，檢驗檢測和合格評定效能尚未充分發(fā)揮。從企業(yè)的需求來看，類似準入制、備案制、信用監(jiān)管等措施是自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新改革中可以進一步探索和實踐的領域。

2.主要問題及原因分析

（1）NQI支撐貿(mào)易便利化、透明化能力不足。NQI是協(xié)調(diào)國際貿(mào)易的關鍵性技術。但是，當前NQI能力水平尚未達到國際先進貿(mào)易機制的需求層級，重復性、低水平或差異性的標準、檢驗檢測、認證認可不能對接國際貿(mào)易，形成互聯(lián)、互通、互認的便捷機制。

（2）NQI支撐監(jiān)管效率提升與改革的能力不足。生物安全、食品安全等非傳統(tǒng)安全形態(tài)是國門防線的關鍵因素，但NQI的建設發(fā)展水平在一定程度上制約著制度創(chuàng)新、流程優(yōu)化，各要素各自為政、互不聯(lián)通、不相融合，不能充分地為企業(yè)經(jīng)營與監(jiān)管提供科學、客觀、完善的信任機制。監(jiān)管部門面對各類不確定風險，只能在維護各類貿(mào)易參與主體最大便捷的情況下嚴守安全底線。

（3）自貿(mào)區(qū)企業(yè)對NQI的價值作用認識不清晰。國家質(zhì)量基礎是增強企業(yè)貿(mào)易競爭力的工具，是打通中小微企業(yè)“走出去”的最后一公里。但部分企業(yè)缺少對最新法律法規(guī)、產(chǎn)品和服務相關標準及技術要求的關注和研究，也沒有專門培養(yǎng)或引進NQI專業(yè)人才和專業(yè)服務，往往看重標準計量、檢驗檢測、認證認可的顯性成本，而忽略因NQI信息不足、能力不強、服務不到位而帶來的巨大“隱性成本”。

（二）推進NQI應用體系建設重點措施

NQI綜合應用體系建設是一項系統(tǒng)工程，基于當前自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫NQI的應用現(xiàn)狀及存在的薄弱環(huán)節(jié)、企業(yè)需求等，本研究提出體系建設的制度、手段等主要內(nèi)容的探索。

1.開展體系構建的基礎工作

構建高效的NQI綜合應用體系必須夯實基礎工作，尤其重要的是研究編制上海自貿(mào)區(qū)國家質(zhì)量基礎檢驗檢疫綜合應用體系的規(guī)劃及建設水平的評估指南，包括明確主體功能設置與建設目標、檢驗檢疫綜合應用體系建設成熟度評價、支持應用體系的運行機制與機構等，并開展標準、計量、認證認可、檢驗檢測等國家質(zhì)量技術基礎資源整合，研究數(shù)量規(guī)模、誠信、品牌、綜合應用和服務質(zhì)量、客戶評價等關鍵指標及評估方法等基礎研究活動。

2.制定NQI應用的關鍵制度

為了保障自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫應用體系構建的有效性，需要明確所需要的制度及其內(nèi)容。

（1）建立健全信任機制

健全貿(mào)易參與主體的質(zhì)量誠信體系。按照政府推動、企業(yè)為主、統(tǒng)籌規(guī)劃、分工協(xié)作的原則，建設與開發(fā)企業(yè)質(zhì)量信用體系，實施分類監(jiān)管。結合質(zhì)量信用、質(zhì)量競爭力指數(shù)測評，制定企業(yè)質(zhì)量信用評價標準和指標體系，完善企業(yè)質(zhì)量檔案的統(tǒng)計、分析機制，加強對企業(yè)質(zhì)量信用等級評價和信用信息的動態(tài)管理。

建立認證認可檢驗檢測結果采信機制。在制定發(fā)布不適用于第三方檢驗結果采信目錄清單基礎上，積極推進擴大商品和項目的第三方檢驗結果采信，探索擴大檢驗鑒定結果互認的范圍。動態(tài)調(diào)整采信的商品類別和檢驗項目，鼓勵符合資質(zhì)要求的檢驗檢測機構參與，實施被采信機構信息公示。建立檢驗認證機構對產(chǎn)品質(zhì)量承擔連帶責任制度。

研究構建區(qū)內(nèi)信息共享機制。推進整合檢驗檢疫業(yè)務信息、質(zhì)量信用信息、產(chǎn)品監(jiān)督信息、標準信息、認證認可檢驗檢測數(shù)據(jù)和電子商務產(chǎn)品質(zhì)量信息等信息資源，加快實現(xiàn)與商品相關的傷害報告、食源性疾病、交通事故、火災事故等信息的共享，開展貨物通關、貿(mào)易統(tǒng)計、“經(jīng)認證的經(jīng)營者”互認等方面合作，構建一體化的風險監(jiān)測數(shù)據(jù)共享與交換機制。

（2）構建風險管理機制

基于風險管理搭建檢驗檢疫工作機制。在方式上，設計一套風險管理量化評估規(guī)則；在手段上，將常規(guī)的檢驗檢疫串聯(lián)式工作流程轉變?yōu)椴⒙?lián)式工作流程；在保障措施上，建立一套與之對應的監(jiān)督檢查規(guī)范，由此構架起檢驗檢疫工作新機制。開展以風險為導向的檢驗檢疫分級分類管理制度設計。圍繞檢驗檢疫分級管理的法律體系、制度運行機制、運行模式、風險評價體系等內(nèi)容，明確檢驗檢疫分級分類管理的可行性和工作重點（圖1）。主要開展三方面工作：一是確定監(jiān)管重點，不同級別的企業(yè)使用不同的監(jiān)管頻次（表1），有效使用監(jiān)管資源；二是企業(yè)由于自身原因?qū)е录墑e降低而要求監(jiān)管部門投入更多的監(jiān)管資源，考慮由企業(yè)支付額外的監(jiān)管成本；三是對于不同等級的企業(yè)，可以要求企業(yè)按不同頻次提供自查報告，督促企業(yè)提高自身水平。

明確檢驗檢疫分級分類管理的類型及措施。檢驗檢疫中的分級分類管理可從有害生物、產(chǎn)品、企業(yè)、檢疫措施以及檢驗檢疫人員的分類管理等類型制定具體管理措施。依據(jù)進出口產(chǎn)品的風險不同，可以分為無風險或低風險、中風險和高風險。根據(jù)進出口產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)能力、工藝流程、生產(chǎn)管理、防疫措施、生產(chǎn)環(huán)境以及出口產(chǎn)品的種類、批量等因素，可將企業(yè)劃分成一類、二類、三類企業(yè)或A類、B 類、C 類等。檢疫措施包括預防措施、保護措施和減損措施，針對重大疫情疫病和突發(fā)事件頻發(fā)的情況，檢驗檢疫系統(tǒng)還須加強風險預警及突發(fā)事件的快速反應管理。檢驗檢疫人員可分為公務員、事業(yè)人員及企業(yè)人員三類，通過對檢疫人員開展業(yè)務技能的培訓、檢疫鑒定資質(zhì)的認可、授權簽字資格認可、職稱評定、檢驗檢疫官分級評定等，督促檢驗檢疫人員不斷提高檢疫技術和管理水平。

3.研究NQI應用的信息化策略

推進NQI檢驗檢疫綜合應用服務的信息化實踐。建設貿(mào)易便利化為導向的NQI檢驗檢疫綜合應用信息庫，針對區(qū)內(nèi)重點進出口產(chǎn)品在主要貿(mào)易國的市場準入要求，搜集整理并持續(xù)跟蹤相關產(chǎn)品的法規(guī)、標準和合格評定要求，建設NQI相關政策法規(guī)及標準庫、產(chǎn)品庫、企業(yè)庫等數(shù)據(jù)庫?；谫Q(mào)易參與主體的分類管理機制原則，開發(fā)基于質(zhì)量信用的企業(yè)檢驗檢疫通關風險評估系統(tǒng)，通過編制計算機自動評估程序?qū)z驗檢疫風險評估工作進行軟件化和自動化處理，采用數(shù)據(jù)庫技術、通過軟件設計實現(xiàn)對既往風險評估信息的查詢比較和回溯管理。

圖1 企業(yè)風險分等分級監(jiān)管制度運行模式（示意）

表1 風險等級與監(jiān)督檢查頻次的對應（示意）

基于信息化手段，推進面向企業(yè)的NQI檢驗檢疫綜合服務供給與資源集成，構建自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫綜合應用云平臺（圖2）。探索“互聯(lián)網(wǎng)+質(zhì)量服務”模式，利用大數(shù)據(jù)、云計算、虛擬現(xiàn)實等現(xiàn)代信息技術，以政府部門為開發(fā)主體，專業(yè)技術機構、咨詢機構、研究機構、行業(yè)協(xié)會等共同參與，將貿(mào)易參與主體需要的服務、信息、資源進行全方位的深度整合和綜合集成，包括提供各種信息資源、利用應用新技術提升在線服務能力、建設NQI虛擬服務機構等，為相關企業(yè)尤其是中小企業(yè)提供質(zhì)量基礎設施相關信息查詢、技術服務、咨詢和培訓等，為落戶自貿(mào)區(qū)的企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)快捷的NQI資訊與技術服務。

NQI檢驗檢疫綜合應用云平臺的建設將有力支撐政府通過進出口產(chǎn)品質(zhì)量安全分析開展科學的監(jiān)管決策，主要是制定包括嬰幼兒產(chǎn)品、血液制品等在內(nèi)的進出口重點產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管針對性措施；加強本地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量安全監(jiān)管，防范遏制區(qū)域性、行業(yè)性產(chǎn)品質(zhì)量問題，促進行業(yè)市場的規(guī)范；通過大數(shù)據(jù)分析進行決策，實現(xiàn)監(jiān)管方式從傳統(tǒng)的“有限抽批檢驗”向以風險控制為核心的“宏觀質(zhì)量管理”轉變，突破各部門對數(shù)據(jù)資源的分割壟斷和封閉管理，推動質(zhì)量信息資源共享利用。

三、NQI應用體系構建的風險與應對

標準計量、檢驗檢測、認證認可各要素已長期發(fā)展，但融合應用是近年來逐步興起的并引起國內(nèi)外機構、學者及政府部門關注的一個研究領域，一直處在探索性實踐的進程中。構建NQI應用體系對于自貿(mào)區(qū)來說也存在一定風險。

目標風險：由于NQI各要素發(fā)展基礎不一、涉及主體多元，目標需求廣泛，目標控制任務較重，實際建設結果與預期系統(tǒng)目標之間存在一定風險。

路徑選擇風險：NQI的系統(tǒng)應用屬于探索性工作，而現(xiàn)有相關NQI綜合研究文獻和實踐案例較少，有必要更多借鑒已有NQI分領域的研究、專家經(jīng)驗等進行實施，在實施路徑等方面面臨著走彎路的風險。

平臺建設風險：推進NQI應用的信息化實現(xiàn)，涉及NQI的基礎資源、貿(mào)易主體、貿(mào)易監(jiān)管機構、消費者等多相關方以及云服務、數(shù)據(jù)源、系統(tǒng)安全等諸多因素，信息化平臺功能可能與預期的需求、相關方的期望不一致。

基于上述風險，除了科學切實推進NQI應用體系建設重點工作外，應采取以下預防措施予以關注：一是加強和細化需求調(diào)研工作，謹慎實施，充分借鑒國內(nèi)外先進案例、方案，盡量考慮到各種可能出現(xiàn)的情況問題。在體系構建及規(guī)劃前期詳盡考慮建設過程中所需的資源，做出適當?shù)馁Y源規(guī)劃，合理調(diào)配資源。二是加強應用體系構建過程中的研討，建立有國家質(zhì)量基礎、自貿(mào)區(qū)研究、國際貿(mào)易等多個領域?qū)＜医M成的專家咨詢機制，保障體系規(guī)劃和實施有序推進。同時，通過例會等保持項目相關方之間的充分溝通和協(xié)商，根據(jù)各階段實施的實際情況，調(diào)整和修改實施計劃及階段目標。三是在體系建設過程中，參照已有或成熟的標準體系制訂相應的質(zhì)量標準并嚴格考核執(zhí)行，保證體系構建完成后的質(zhì)量不至于出現(xiàn)嚴重偏差。

圖2 自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫綜合應用云平臺業(yè)務功能圖

四、結語

本文以上海自貿(mào)區(qū)為研究對象對NQI檢驗檢疫應用進行了初步的探索?；诎咐治鲆约袄碚撎接?，本文強調(diào)了自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫應用體系的構建，應該圍繞企業(yè)體驗和需求，進行主要問題以及原因的分析；構建了自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫應用體系建設的重點措施，以基礎工作、關鍵制度、信息化策略三個要素具體展開；提出了NQI應用體系構建的風險與應對內(nèi)容。

囿于目前自貿(mào)區(qū)NQI相關資料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺乏，本研究還存在不足和局限，包括對企業(yè)的實際狀況及需求調(diào)研覆蓋范圍較窄；對應用體系的評價體系、參考指標以及具體的衡量方法、評分細則還未給出討論；等等。為進一步完善自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫應用體系建設的相關研究，適應自由貿(mào)易港的發(fā)展需要，后續(xù)可開展定量研究，包括夯實基礎調(diào)研，開展對自貿(mào)區(qū)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的挖掘，強化對數(shù)據(jù)的定量分析；選擇典型區(qū)域加強國內(nèi)外對比研究。