王梓懿 張京祥 周子航 WANG Ziyi, ZHANG Jingxiang, ZHOU Zihang

0 引言

我國改革開放以來，長江三角洲地區(qū)（以下簡稱“長三角地區(qū)”）始終是我國最具經(jīng)濟活力、創(chuàng)新活力、開放活力的區(qū)域之一，在引領國家現(xiàn)代化建設、參與國際治理體系、建設生態(tài)文明體系中具有重要的戰(zhàn)略地位[1-2]。隨著長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，黨和政府對其更高質(zhì)量的一體化發(fā)展提出了新要求，也對以創(chuàng)新實現(xiàn)一體化生態(tài)環(huán)境保護與治理的體制機制提出了新目標。

2019年5 月，中共中央政治局審議通過了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出“區(qū)域生態(tài)補償機制更加完善，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”，生態(tài)補償被作為調(diào)節(jié)區(qū)域生態(tài)利益沖突、實現(xiàn)長三角區(qū)域生態(tài)“共保聯(lián)治”與一體化發(fā)展的重要辦法。生態(tài)補償機制是基于生態(tài)保護成本、生態(tài)系統(tǒng)服務價值和發(fā)展機會成本，通過政府和市場手段，以保護和利用生態(tài)系統(tǒng)服務、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，調(diào)節(jié)相關利益者的制度安排[3]241,[4]792。近年來，有關部門圍繞生態(tài)補償出臺了一系列政策和措施[5]，為探索實現(xiàn)生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)良性互動、推進生態(tài)補償試點工作的開展、構建與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的生態(tài)補償機制做出巨大努力，我國的生態(tài)補償實踐也得到了海內(nèi)外的高度評價[6]。

長三角地區(qū)在推進經(jīng)濟社會高速發(fā)展的進程中，對跨區(qū)域以及多元主體參與模式下的生態(tài)文明建設進行了一些有益探索，包括不同區(qū)域、不同類型的生態(tài)補償制度建設與跨區(qū)域的生態(tài)補償實踐。這些制度設計與實踐落地加快了長三角區(qū)域生態(tài)一體化進程，也被作為典型案例得到廣泛關注[7-8]。盡管如此，由于各主體間的復雜關系，跨行政區(qū)、跨功能區(qū)的生態(tài)補償機制建設依舊面臨許多難題[9-10]。同時，長三角是美麗中國的先行區(qū)與高水平生態(tài)保護的示范區(qū)，系統(tǒng)地研究并構建長三角區(qū)域生態(tài)補償機制十分必要。

1 國內(nèi)外生態(tài)補償機制構建研究述評

1.1 國外研究進展

國外較少提及“生態(tài)補償”這一定義，研究工作一般將生態(tài)服務付費（PES）等同于國內(nèi)的生態(tài)補償，認為生態(tài)補償是保護全球人類福祉與改善生態(tài)系統(tǒng)至關重要的實踐[11]。生態(tài)補償是一個復雜的系統(tǒng)工程，對于生態(tài)補償?shù)难芯可婕把a償概念、主體、標準、模式等方面[12-13]，也涉及流域生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償、耕地生態(tài)補償、森林生態(tài)補償、草原生態(tài)補償、大氣補償?shù)阮I域[14]。據(jù)不完全統(tǒng)計，當前全球各地的生態(tài)補償項目超過550個，年付款總額超過360億美元[15]，美國、中國、巴西、哥斯達黎加等國家都是重要的實踐地。

國際上對于生態(tài)補償機制構建的研究基本是圍繞“科斯理論”和“庇古理論”的爭論[16]。Wunder[17]主張生態(tài)補償主要基于科斯理論解決外部性問題，并強調(diào)在生態(tài)補償過程中以自愿為前提的市場行為。然而，在實際操作過程中學者們發(fā)現(xiàn)Wunder的觀點過于理想，并引發(fā)Muradian，Vatn等學者的激烈批判。Muradian等[18]提出需要建立一個廣泛的理論框架來重新定義生態(tài)補償，促進生態(tài)補償?shù)膶嵺`與工作。Vatn[19]認為生態(tài)補償?shù)闹饕獧C制不是市場模式，在實施的過程中更加依賴于國家、州和社區(qū)的參與。Wunder于2013年在Conservation Letters對質(zhì)疑進行了集中回應并于2015年發(fā)表生態(tài)補償概念的“修訂版”：生態(tài)系統(tǒng)服務的使用者與提供者之間，基于約定的自然資源管理規(guī)則而進行的自愿交易[3]241,[20]。此后，生態(tài)補償機制的構建不再將“科斯理論”與“庇古理論”作為非此即彼的對立模式，兩者的有效融合成為國際學術界研究的主要方向。

1.2 國內(nèi)研究進展

我國早期生態(tài)補償內(nèi)涵是從生態(tài)環(huán)境破壞者的角度進行定義，將生態(tài)補償視為一種減少生態(tài)環(huán)境破壞的經(jīng)濟刺激手段[21]。伴隨著研究的深入，生態(tài)補償由針對破壞者的收費，拓展為對生態(tài)系統(tǒng)服務提供者與保護者進行付費，成為以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的、以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關者利益關系的制度安排[4]792。國內(nèi)生態(tài)補償研究重點回答了補給誰、誰來補、補多少、怎么補等關鍵問題[22]，同時也被作為實現(xiàn)包括生物多樣性、公共服務均等化、脫貧攻堅等各類經(jīng)濟社會價值目標的公共政策[23-25]。長三角地區(qū)的生態(tài)保護與補償?shù)玫搅藢W術界的廣泛關注。如高廣闊等[26]分析了長三角地區(qū)生態(tài)補償與產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化的關系；宋煜萍[27]剖析了長三角生態(tài)補償機制中的政府責任問題；龍開勝等[28]揭示了長三角地區(qū)生態(tài)補償利益相關者與行為響應的差異；林愛華等[29]檢驗了長三角地區(qū)生態(tài)補償機制的實施效果及可持續(xù)性。然而，當前對于長三角地區(qū)生態(tài)補償?shù)难芯恳陨鷳B(tài)補償過程中的主體關系、效果評價為主，缺乏從宏觀層面對長三角地區(qū)生態(tài)補償機制的系統(tǒng)研究。因此，本文從長三角區(qū)域一體化的視角，系統(tǒng)研究長三角地區(qū)生態(tài)補償機制構建的重要意義、主要實踐、存在問題與優(yōu)化路徑，為系統(tǒng)推進長三角地區(qū)生態(tài)補償機制構建提供參考。

2 長三角區(qū)域一體化視角下生態(tài)補償機制構建的必要性

2.1 “ 共保聯(lián)治”戰(zhàn)略目標要求構建生態(tài)補償機制

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》將提升生態(tài)環(huán)境的“共保聯(lián)治”能力作為規(guī)劃戰(zhàn)略目標之一。長三角各區(qū)域之間的生態(tài)關系是相互依存又相互制約的，表現(xiàn)為某地的生態(tài)環(huán)境保護能夠為其他區(qū)域帶來有益影響，也表現(xiàn)為某地的生態(tài)環(huán)境問題可以輸出、轉(zhuǎn)嫁給相關的區(qū)域。如黃浦江死豬事件、太湖的污染事件都引起了全國范圍內(nèi)的關注。因此，長三角區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體性與生態(tài)環(huán)境問題的流動性、區(qū)域性決定了區(qū)域生態(tài)環(huán)境必須共同保護、聯(lián)合治理，要以區(qū)域生態(tài)補償為抓手，打破行政邊界約束，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會與資源環(huán)境在空間上的差異，通過體制改革與制度設計促進各類要素在地區(qū)間的合理流動，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和生態(tài)環(huán)境保護的空間平衡[30]。

2.2 推進“兩山”理論落地要求繼續(xù)探索生態(tài)補償機制

長三角地區(qū)既是“兩山”理論的起源地，也是“兩山”理論重要的踐行地。2005年，習近平在浙江調(diào)研時首次提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要論斷；2017年，黨的十九大報告明確提出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”，并將這一科學論斷寫入中國共產(chǎn)黨黨章[31]?！皟缮健崩碚摽梢詮膬蓚€方面理解：一方面，立足本地的“生態(tài)+”，推動形成綠色發(fā)展的生產(chǎn)與生活方式，為區(qū)域提供高質(zhì)量、持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)服務；另一方面，立足區(qū)域生態(tài)補償，建立體現(xiàn)自然價值、歸屬清晰、權責明確、反映市場供需及資源自身價值的生態(tài)補償制度。推進“兩山”理論落地要求繼續(xù)探索生態(tài)補償機制，要求通過生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變與區(qū)域生態(tài)補償制度建設的統(tǒng)一，彰顯并實現(xiàn)綠水青山所蘊含的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、社會價值和文化價值，保障公平的發(fā)展權利。

2.3 經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡與區(qū)域生態(tài)利益分享不公要求實施生態(tài)補償

近年來，長三角區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展差距有縮小趨勢，但由于區(qū)域外延不斷擴展，內(nèi)部不平衡問題依然比較突出，而地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡容易加劇生態(tài)利益分享不公的問題。如長三角地區(qū)的南水北調(diào)工程，發(fā)展和治理的矛盾始終存在[32]，這是由于區(qū)域生態(tài)服務的消費與需求通常取決于地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展程度，當資源與能源的消費無法就地解決時，就可能需要靠人為的資源、能源調(diào)動來形成跨區(qū)域的生態(tài)空間占用。生態(tài)補償可以調(diào)解區(qū)域間生態(tài)權益分享不公的問題，主要是生態(tài)系統(tǒng)服務的受益者通過貨幣或其他方式，向生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者實施針對直接成本與機會成本的補償。長三角區(qū)域生態(tài)補償制度的構建，關系到區(qū)域間因發(fā)展權導致的生態(tài)利益沖突能否得到調(diào)節(jié)，因“分灶吃飯”導致的負外部性能否得到弱化，以及區(qū)域綠色生態(tài)協(xié)同的目標能否得以實現(xiàn)。

3 長三角地區(qū)生態(tài)補償主要實踐與問題

自20世紀90年代以來，長三角地區(qū)推動了包括流域生態(tài)補償、大氣生態(tài)補償、森林生態(tài)補償、海洋生態(tài)補償?shù)炔煌愋偷纳鷳B(tài)補償實踐（見表1）。特別對跨區(qū)域以及多元主體參與模式下的生態(tài)文明建設進行了一些有益探索，如上海市的《上海市黃浦江上游水源保護條例》及其實施細則，江蘇省的《關于調(diào)整生態(tài)補償政策的意見的通知》 《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，浙江省與安徽省的《關于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》等，給國內(nèi)其他地區(qū)的生態(tài)補償實踐提供了借鑒。這些制度設計與實踐落地也加快了長三角區(qū)域生態(tài)一體化進程。

3.1 長三角地區(qū)生態(tài)補償?shù)牡湫蛯嵺`

3.1.1 太湖流域生態(tài)補償

太湖流域面積為3.69萬km2，包括江蘇省、浙江省、上海市兩省一市，范圍涉及長江以南，錢塘江以北，天目山、茅山流域分水嶺以東的區(qū)域，是我國人口密度最大、經(jīng)濟活動密度最高的區(qū)域之一[33]。2007年，太湖危機事件爆發(fā)，造成無錫市全城用水困難，直接推動了太湖水環(huán)境治理的全面開展。2008年，國務院批復《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，提出近10年的太湖水環(huán)境綜合治理目標，并明確了太湖流域水環(huán)境治理工作的牽頭部門。在生態(tài)補償?shù)膶嵤┗A上，江蘇省分別出臺了《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》與《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補償工作方案》，通過多元治理基本確保該地區(qū)飲水安全與生態(tài)環(huán)境整體向好的趨勢。截至2016年，江蘇省水環(huán)境生態(tài)補償資金累計超過13億元，太湖流域拉動了地方超過800億元的治污項目[34]。2019年，江浙滬兩省一市簽署《太湖流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理信息共享備忘錄》，進一步推動太湖流域生態(tài)補償與治理的可持續(xù)。

3.1.2 新安江流域橫向生態(tài)補償

新安江流域生態(tài)補償機制試點作為我國第一個跨省級行政區(qū)的流域生態(tài)補償試點，得到了央地三方（中央、安徽省和浙江省）的大力支持。第一輪試點工作包括每年設立流域生態(tài)補償基金5億元左右，達成了基于流域水質(zhì)考核的“對賭協(xié)議”：若年度水質(zhì)達到考核標準，浙江省向安徽省撥付1億元，否則相反。自協(xié)議簽訂以來，水質(zhì)均優(yōu)于約定值，安徽省每年向浙江省境內(nèi)的千島湖輸送60多億立方米二類水質(zhì)以上的水資源。此后，新安江流域橫向生態(tài)補償工作被寫進《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》等國家重要文件，并被作為我國橫向生態(tài)補償?shù)牡湫桶咐?018年11月，第三輪新安江流域生態(tài)補償試點工作正式啟動。相比于前兩輪方案，該方案體現(xiàn)出水質(zhì)考核要求更高、補償資金使用范圍更廣、補償方式更多樣等特點[35-36]。

3.1.3 安徽省大氣生態(tài)補償

建立大氣污染治理的生態(tài)補償機制，是我國進一步開展大氣污染防治工作的重點[37]。2014年，8部委聯(lián)合長三角地區(qū)三省一市成立了“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組”，至今共召開了8次區(qū)域污染防治協(xié)作機制會議，有力推動了該地區(qū)大氣生態(tài)補償機制的構建。2018年，安徽省頒布了《安徽省環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》，率先提出構建“大氣生態(tài)補償”機制，并安排省財政每年劃撥1億元作為大氣生態(tài)補償基金，明確大氣生態(tài)補償?shù)目己伺c獎懲辦法，要求以PM2.5、PM10考核為主，遵循獎優(yōu)罰劣、縱橫結(jié)合的原則，實施大氣污染生態(tài)補償方案。同年，安徽省共支出大氣生態(tài)補償金6617.3萬元，安徽省全部地級市都獲得補償。

3.2 長三角地區(qū)生態(tài)補償存在的主要問題

3.2.1 現(xiàn)行生態(tài)補償標準難以覆蓋綜合治理成本理想的生態(tài)補償標準是對于“生態(tài)產(chǎn)品”價值補償至少不低于其成本。基于生態(tài)系統(tǒng)服務價值的核算被認為是相對科學的核算方式，但是推行起來難度較高。當前，長三角地區(qū)的生態(tài)補償標準的確定以利益主體的談判為主。這對利益相關者的有效參與及談判能力提出了要求?？傮w上來看，當前長三角地區(qū)生態(tài)補償標準依然不能彌合提供“生態(tài)產(chǎn)品”所帶來的綜合成本。如在新安江流域生態(tài)補償試點期間（2010—2019年），黃山市累計投資146.28億元，而來自中央和皖浙兩省的補助資金累計為41.6億元，僅占投資總額的28.4%，與《安徽省新安江流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護實施方案》中600多億元的資金需求存在很大差距[38]。

3.2.2 市場化、多元化的生態(tài)補償機制還需探索當前，長三角地區(qū)的生態(tài)補償模式以政府為主，市場化與第三方的補償模式較少，導致政府財政壓力過大、生態(tài)補償效率偏低、公眾參與感不強等問題。這主要是由于不同生態(tài)系統(tǒng)服務具有不同的公共物品屬性，很多“生態(tài)產(chǎn)品”難以直接通過市場進行資源配置。如大別山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務具有競爭性和非排他性特征，屬于準公共物品。建立以政府為主導的大別山水環(huán)境生態(tài)補償機制，有助于防止區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)無節(jié)制地對生態(tài)資源、水體資源進行開發(fā)，以提高生態(tài)系統(tǒng)服務質(zhì)量，保障下游地區(qū)的飲水安全和高質(zhì)量發(fā)展。而準公共物品具有市場化運作的潛力，大別山水環(huán)境生態(tài)補償項目在此方面的探索還十分欠缺。類似的問題見于長三角地區(qū)絕大多數(shù)生態(tài)補償項目，未來如何培育和激發(fā)社會資本的投入是一體化視角下生態(tài)補償制度建設需要考慮的問題。

表1 長三角地區(qū)生態(tài)補償實施的主要類型與典型案例Tab.1 Main types and typical cases of ecological compensation in the Yangtze River Delta

3.2.3 生態(tài)補償配套機制不夠健全

從全國到地方，都存在生態(tài)補償?shù)呐涮讬C制不夠健全的問題。首要問題是缺乏核心的綱領性法律，國家《生態(tài)補償條例》尚未出臺，我國多數(shù)生態(tài)補償實踐缺少法律法規(guī)依據(jù)。客觀來說，長三角地區(qū)的生態(tài)補償實踐不論是數(shù)量還是效果都是值得肯定的；然而，補償實施的依據(jù)依然以部門文件、意見批復與行政許可等形式為主，導致區(qū)域各地生態(tài)補償實施效果差異大、監(jiān)管難。同時，囿于體制因素，發(fā)改、自資、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等不同職能部門均依其自身職能來推動生態(tài)補償實施，存在分頭管理、分散補償?shù)膯栴}。如林草部門負責生態(tài)公益林補償、退耕還林還草補償、生態(tài)護林員補助等，農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門負責禁漁休漁補助等，水利部門負責水權交易等，生態(tài)環(huán)境部門負責流域污染防治和排污權交易等。伴隨著長三角地區(qū)生態(tài)補償實踐的逐步深化和普及，面臨的問題將愈發(fā)突出。

4 長三角區(qū)域一體化視角下生態(tài)補償機制優(yōu)化路徑

4.1 銜接自然資源資產(chǎn)確權登記工作， 厘清生態(tài)補償責任主體與補償標準

生態(tài)補償實施的前提是通過自然資源的確權明確受損方與受益方，自然資源資產(chǎn)管理的變化直接影響到生態(tài)補償?shù)母鳝h(huán)節(jié)[39]。應從以下兩個方面考慮：一是繼續(xù)推動自然資源資產(chǎn)的確權工作，將自然資源資產(chǎn)分級分類明確至各級政府行使所有權的區(qū)域，并登記到相應的自然資源主管部門。二是基于明晰的產(chǎn)權，建立并完善自然資源資產(chǎn)的收益分配規(guī)則、方式及保障制度，明確生態(tài)補償收益在受償主體間的分配方式[40]。要在對不同區(qū)域資源資產(chǎn)狀況摸底的基礎上，創(chuàng)新建立自然資源資產(chǎn)核算機制，編制自然資源資產(chǎn)負債表，推進生態(tài)補償標準制定和效益評估。通過自然資源資產(chǎn)負債表記錄、核算長三角地區(qū)自然資源資產(chǎn)物質(zhì)量與價值量，明確被補償生態(tài)要素的價值，既要對自然資源資產(chǎn)進行貨幣化的價值評估，也要合理體現(xiàn)自然資源的社會、文化等非經(jīng)濟價值[41]。

4.2 建立政府、市場和社會一體化網(wǎng)絡， 探索多樣化的生態(tài)補償渠道

生態(tài)補償方式的多元化能夠增加補償制度的靈活性與彈性。一般來說，生態(tài)補償?shù)幕灸Ｊ接谢谡摹氨庸判汀鄙鷳B(tài)補償模式與基于市場的“科斯型”生態(tài)補償模式[42]。隨著生態(tài)補償理論與實踐的發(fā)展，生態(tài)補償將超越傳統(tǒng)的“二分法”走向協(xié)同發(fā)展，既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用又要更好發(fā)揮政府作用，兼顧生態(tài)補償其他價值目標，已成為新時期生態(tài)補償制度構建的基本趨勢。同時，國外眾多實踐表明社會組織的參與對于生態(tài)補償有效實施有重要意義，特別是在渠道暢通的情況下，能夠充分發(fā)揮監(jiān)督作用與專業(yè)優(yōu)勢。長三角地區(qū)要把握多元生態(tài)補償模式的原則，因地制宜地與生態(tài)服務地理尺度相關聯(lián)，有側(cè)重地組合多種補償模式。對于空間尺度較小的生態(tài)補償服務而言，其提供者、受益者關系比較簡單，更多地傾向于基于市場的“科斯型”模式。對于跨區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務而言，由于市場主體難以獨立完成生態(tài)系統(tǒng)服務的跨區(qū)域交易，政府干預是降低交易費用、提高交易效率的有效途徑，更多地傾向于基于政府的“庇古型”模式。

補償渠道上，在長三角區(qū)域生態(tài)補償?shù)膶嵤┻^程中，除了進一步完善經(jīng)濟補償這一基本方式，還可以綜合運用綠色金融、飛地經(jīng)濟、人才培訓等多種路徑，優(yōu)化生態(tài)補償效果。如“飛地經(jīng)濟”是當前區(qū)域間實行生態(tài)補償?shù)闹匾Ｊ剑?017年，8部委聯(lián)合印發(fā)《關于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導意見》，要求創(chuàng)新發(fā)展“飛地經(jīng)濟”合作機制，發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢。下一步，可以基于沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶、環(huán)杭州灣經(jīng)濟區(qū)、蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)等重要平臺組織建設生態(tài)補償合作區(qū)，主要面向國家級重點生態(tài)功能區(qū)，特別是皖西大別山、浙西南等作為長三角重要生態(tài)屏障的地區(qū)。長三角生態(tài)補償合作區(qū)的建設應由?。ㄖ陛犑校┱y(tǒng)一規(guī)劃，由地方牽頭負責共同推進，按照“一個平臺、一個主體、一套班子、多塊牌子”架構搭建新型產(chǎn)業(yè)平臺[43]。

4.3 構建生態(tài)補償價值目標清單， 發(fā)揮生態(tài)補償?shù)摹罢吖ぞ呦洹弊饔?/h3>

以政府為主體依然是長三角地區(qū)生態(tài)補償?shù)闹饕Ｊ?，因此，調(diào)動政府的主觀能動性十分必要。這就需要謀劃生態(tài)補償?shù)膬r值目標體系，不再局限地將生態(tài)補償看作是調(diào)節(jié)生態(tài)系統(tǒng)服務輸出地區(qū)與生態(tài)系統(tǒng)服務接受地區(qū)的政策工具，而是作為一個“政策工具箱”來實現(xiàn)其他的“附加價值”，即通過生態(tài)補償系列價值目標的設計，讓生態(tài)補償成為實現(xiàn)其他經(jīng)濟、社會、文化等價值目標的有效手段[44]。這樣，生態(tài)補償由單一的政策工具轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)生態(tài)一體化的政策“功能包”，能夠極大調(diào)用執(zhí)政者的積極性，有利于加快生態(tài)一體化與生態(tài)補償實施的進程。

長三角地區(qū)的生態(tài)補償目標體系可以包括實現(xiàn)脫貧攻堅、加強生物多樣性保護、公共服務均等化等價值目標。如針對生物多樣性保護，國際上眾多國家的生態(tài)補償實踐都是圍繞生物多樣性保護展開的，如瑞士的“農(nóng)業(yè)環(huán)境政策”（ECA），該政策的核心是將保護生物多樣性與增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有機結(jié)合，通過政府對公共服務和生態(tài)服務的直接補償，來嚴格保護農(nóng)業(yè)區(qū)生態(tài)環(huán)境，改善農(nóng)業(yè)環(huán)境的生物生存環(huán)境，在保持持續(xù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的基礎上促進生物多樣性[45]。長三角作為長江流域下游地區(qū)，擁有豐富的生物多樣性資源和巨大的生態(tài)系統(tǒng)服務功能，上海、浙江、江蘇、安徽等地在近年出臺了相關的政策文件，表現(xiàn)出對生物多樣性的一定關注，如2019年，上海論壇發(fā)布《保護流域生物多樣性上海宣言》，浙江省起草了《浙江省水生生物多樣性保護實施方案》等。然而，當前長三角區(qū)域生物多樣性指數(shù)依然持續(xù)下降，多種珍稀物種瀕臨滅絕。除了過去粗放的發(fā)展方式遺留的歷史矛盾，缺少長效的生物多樣性保護機制也是造成當前的保護工作效果不理想的重要原因。因此，通過生態(tài)補償平臺整合資源推動生物多樣性保護，建立健全生物資源有償使用制度，完善生物多樣性損害賠償機制和生態(tài)補償機制，或可為生物多樣性保護實踐提供可持續(xù)的思路。

4.4 協(xié)同長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護， 構筑一體化組織協(xié)調(diào)與保障機制

長江經(jīng)濟帶與長三角一體化兩個國家級的發(fā)展戰(zhàn)略在空間上相互重疊。長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償重點針對長江沿岸、徑流區(qū)及重點水源區(qū)域，而長三角地區(qū)的流域生態(tài)補償除了關注長江下游地區(qū)，還要平衡淮河流域、新安江流域、京杭大運河等區(qū)域的生態(tài)利益。因此，兩個國家級發(fā)展戰(zhàn)略如何協(xié)同發(fā)展并形成合力是需要思考的問題。從政策支撐來看，2018年財政部印發(fā)了《關于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導意見》，2019年1月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》，兩份文件都明確提出針對長江經(jīng)濟帶建立生態(tài)補償機制的指導意見，包括健全投資與補償機制，拓寬投融資渠道，完善流域生態(tài)補償機制等。當前，專門針對長三角區(qū)域生態(tài)補償機制構建的指導意見尚未出臺，但是與長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償?shù)膮f(xié)同與互動的原則需要提前確立，否則容易出現(xiàn)重復補償、權責不清等問題。

長三角區(qū)域生態(tài)補償實施應通過合理的組織協(xié)調(diào)與保障機制，分類型、分尺度推進，構建區(qū)域一體化的生態(tài)補償體系。對于不同類型的生態(tài)補償，不同組織能夠發(fā)揮的作用并不相同。如長三角處于長江流域的下游，多數(shù)情況應作為生態(tài)系統(tǒng)服務受益方對上游、中游地區(qū)進行補償。因此，能夠統(tǒng)籌整個流域要素調(diào)動的組織機構，如“推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組”可能在長江流域生態(tài)補償實施效率上優(yōu)于“推動長三角一體化發(fā)展領導小組”。而其他類型的生態(tài)補償，如大氣、森林等，長三角區(qū)域領導小組便能更好地發(fā)揮作用。因此，如何搭建各個國家戰(zhàn)略之間的組織對話平臺，不僅對于生態(tài)補償實施非常重要，對于其他發(fā)展目標的實現(xiàn)也同樣重要。

5 結(jié)語

生態(tài)補償機制是調(diào)節(jié)區(qū)域生態(tài)利益沖突，推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境“共保聯(lián)治”，實現(xiàn)長三角區(qū)域更高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要制度。盡管過去長三角地區(qū)已經(jīng)有一些生態(tài)補償實踐，但是系統(tǒng)化、一體化的生態(tài)補償機制構建依然處于起步階段，跨行政區(qū)、跨功能區(qū)的生態(tài)補償機制建設依然需要繼續(xù)研究。未來，長三角地區(qū)要充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，全面落實健全區(qū)域生態(tài)補償與縱向生態(tài)補償機制的要求，探索經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護相輔相成、相得益彰的新路徑。