王超

【摘要】中國政府治理現(xiàn)代化要求政府必須是能力政府，這意味著政府要擁有強大的決策能力、執(zhí)行能力、治理能力和創(chuàng)新能力，承擔著國家事務、社會公共事務和政府自身事務的管理職責。能力政府的建設必須輔以問責制，目的是制約政府公權力的膨脹，保障公民權利，維護公平正義。為此要建立并完善問責制，監(jiān)督公權力的運行。能力政府與問責制要均衡發(fā)展，不可顧此失彼，只有如此，才能實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的目標。

【關鍵詞】治理型政府;治理能力現(xiàn)代化;問責制

一、問責制對政府治理能力現(xiàn)代化建設的意義

近年來，從中央到地方，問責制不斷加強和完善，問責力度之大，問責人數(shù)之多，問責領域之廣，問責職務之高，問責時間之快，問責辦法出臺之密集，均為前所未有。這對推進全面從嚴治黨，加強干部隊伍建設、制度建設，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，無疑起到了積極的作用。但與此同時，問責制如何進一步健全和完善，也面臨許多新形勢、新問題、新挑戰(zhàn)。種種跡象表明，中國的問責制進入了一個新的階段，“后問責時代”已經(jīng)到來。因此，如何總結(jié)問責制的實踐，把握其規(guī)律;如何解決問責制存在的問題，打造問責制的“升級版”;如何整合問責制的研究成果，實現(xiàn)中國特色社會主義問責制的體系構建以提升地方政府社會治理能力現(xiàn)代化，諸此種種問題的出現(xiàn)，已經(jīng)成為各級政府官員繞不開、躲不過、拖不得的問題。筆者認為，建立并不斷完善問責長效機制，凸顯了問責制對行政體制改革的重要性， 對當前政府治理能力現(xiàn)代化建設意義重大：第一，有利于拓展研究視野，探索問責制的學理依據(jù);第二，有利于完善制度建設，探索問責制的一般規(guī)律;第三，有利于健全相關機制，探索治理“為官不為”有效路徑，構建“長效化”的問責制。

二、政府治理能力現(xiàn)代化建設過程中問責長效機制的建設路徑

（一）擴大公眾參與，實現(xiàn)“想問責”的監(jiān)督

推行問責制是全面深化體制改革的必然趨勢，是加快政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。要想進一步推行問責制建設，需努力擴大公眾參與和監(jiān)督，實現(xiàn)公眾對政府工作的合理質(zhì)問與追究。國家權力源于公民，只有公民積極參與，才能促使政府擔負起積極責任，從而實現(xiàn)國家善治。

1.公眾參與問責監(jiān)督的重要意義。第一，公眾參與問責監(jiān)督是由政府“人民性”本質(zhì)所決定的。全心全意為人民服務，是我們黨的宗旨，我們的政府是人民的政府，問責制的推進接受社會公眾的監(jiān)督，是由黨和政府“以人民為中心”的宗旨所決定的。只有接受人民的監(jiān)督，我們的政府及“公仆”才不敢懈怠，才能有鐵肩擔當，才能對人民負責。同時，這也是擴大社會主義民主政治的需要。特里·L·庫伯在其著作《行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑》一書中提到：公共行政人員要對公眾負責，要洞察、理解和權衡公民的喜好，滿足他們的要求，保障他們的利益。

問責制要求政府及時回應公眾的質(zhì)詢和滿足公眾提出的合理要求。政府必須做到“積極”“主動”“不拖延”，對公眾提出的質(zhì)詢和要求要“如實”“定期”進行反饋。這也是政府主動接受公眾監(jiān)督的一種機制和手段。事實上，政府對公眾提出的質(zhì)詢和要求作出回應的過程，就是對公眾集體價值的深入了解和調(diào)查，只有經(jīng)過明確的認知和討論，在得到更有效的回應之后，才能充分體現(xiàn)社會自治的能力。公眾參與問責監(jiān)督體系，有利于促進公眾利益的最大化、政府與公眾對公共生活的協(xié)同治理，能建立政府與公眾之間的平衡關系。

第二，公眾參與問責監(jiān)督是彌補“異體問責”短板的必要途徑。從我國問責制推進的實踐及歷程看，是以“由上至下”的同體問責為開端、為主導的，而“由下至上”“由外至內(nèi)”的異體問責顯得比較薄弱，在問責制推進的前期，甚至99%是由黨委或上級政府來啟動的。雖然這種“由上至下”的同體問責取得了重要的效果，也是我國問責的主要形式之一，但不可否認的是，由于缺乏必要的異體問責，實踐中仍有一些弊端。一是局限于“上問下”，關起門來自己監(jiān)督自己，容易滋生腐敗。同體問責具有一定的封閉性、狹窄性，缺乏開放性、透明性。二是離開異體問責的問責是“自說自話”的監(jiān)督，難以得到大眾的信任，破壞執(zhí)政黨和政府的公信力。特別是對“問誰的責”“誰來問責”“以什么程序問責”“問責后的官員何以復出”等環(huán)節(jié)，如果異體問責只能隔岸旁觀，即使再嚴厲的同體問責，由于公眾不知情，也難以產(chǎn)生認同和信任。三是異體問責的缺位導致社會主義民主法治進程的延緩。法治的陽光應該普照一切可以監(jiān)督權力的角落，黨內(nèi)民主是黨的生命，同樣，國家民主是國家的生命，加強異體問責是推進問責主體多元化，問責更加民主化、法治化的抓手。缺少異體問責，不僅損害了人大、民主黨派、司法機關、新聞媒體應有的民主監(jiān)督的權利，而且對擴大人民民主、還權于民形成了重要的障礙。由此可見，異體問責的缺失是我國目前完善問責制的短板或瓶頸，而積極推進公眾參與到問責監(jiān)督過程中來，使他們擁有對官員問責的監(jiān)督權，這也是補充短板和克服瓶頸的重要途徑。

第三，公眾參與問責監(jiān)督是推進我國問責制現(xiàn)代化、國際化的重要舉措。一方面，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要有依法、科學、有效的問責制度支撐，而現(xiàn)代化的治理不同于傳統(tǒng)的管理，不是簡單的“上治下”“官管民”，治理的主體是多元的，治理的方式是互動的，是“共治、共建、共享”。重大決策失誤，花的是納稅人的錢，百姓當然有權問責;重大民生政策不能落實，涉及到百姓的切身利益，百姓也當然有權追責，缺少了公眾對問責監(jiān)督的知情權、參與權、話語權、表決權，問責制就無法成為現(xiàn)代治理體系的有效制度。另一方面，問責制作為當今世界許多國家對官員的一種約束、監(jiān)督形式，有著共同的遵循，也需要互相借鑒，問責制不僅需要現(xiàn)代化也需要國際化，在某些方面需要與國際接軌。比如，西方一些國家重視信息公開，為公眾參與問責監(jiān)督提供了前提。西方學者認為，政府信息是一種公共產(chǎn)品，屬于每一個公民。既然公民依法納稅為政府信息的收集支付了費用，那他們自然就擁有查閱和獲取政府信息的權利，而只有公眾獲取了政府信息，才有可能獲取問責監(jiān)督的基礎。知政才能問政。英美等國家從20世紀60年代起就先后出臺了若干個關于信息自由公開的法案。如果我們借鑒這一經(jīng)驗，就能有效地克服我國目前仍存在著的將公眾隔離在政府信息不公開、不透明的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”內(nèi)的政府行為。如果不能保障公民的知情權，公民將無法參政議政。

2.當前公眾參與問責制監(jiān)督存在的主要問題。第一，公眾參與問責監(jiān)督的意識薄弱。首先，必須明確，公眾參與問責監(jiān)督意識落后，并非指公眾落后，因為造成問責文化或意識落后的原因不僅源于公眾自身，還是由于歷史的、現(xiàn)實的、主觀的、客觀的諸多因素造成的。一是我國有著幾千年的封建社會歷史，因受封建文化的影響，依附“特權”的“等級”思想日積月累，同時“人權”理念逐漸淡漠。這種根深蒂固的“等級”觀念迫使公眾“不敢”或“不愿”參與到問責監(jiān)督中去，從而造成公眾監(jiān)督的缺失。二是堅持“官本位”的官員和政府認為可以代表人民的根本利益，可以替民作主，從而弱化了公眾問責監(jiān)督的意識，缺少對問責的關注與參與。三是由于我國問責監(jiān)督體系中缺乏政府與公民有效互動溝通的程序和平臺，以及關于民意調(diào)查機構的不健全、方法不多，而挫傷了民眾參與問責監(jiān)督的熱情，公眾參與問責的氛圍顯得淡漠和滯后。

第二，公眾參與問責監(jiān)督的合法權益難以保障。想要擴大公眾的參與，保障公眾對于政府政務的知情權是前提。只有公民清楚地了解政府政務，才能有效參與問責。當前，隨著政府改革的不斷深化，政府通過電子政務、信息公開等方式提升政務透明度。然而，公眾的知情權仍沒有得到更有效的保障。首先，公開信息的時效性、范圍和形式均由政府單方面決定，公眾卻站在被動接受的角度。其次，政務信息公開的時效性、范圍以及方式仍未有相關法律做出嚴格規(guī)范，這便有可能出現(xiàn)“信息不對稱”的情況，公民參與問責制監(jiān)督體系更加難以建立。除此之外，相關法律應盡快保障公民的舉報權。這些情況的存在，都會讓公眾在參與問責時望而卻步，造成問責外部監(jiān)督體系建立的虛無化。

第三，公民參與問責的監(jiān)督渠道不夠暢通。我國《國家公務員法》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等多部法律法規(guī)中雖然規(guī)定了中國公民依法享有問責和監(jiān)督的權利，然而在現(xiàn)實中，常常由于公權力的使用不當損害了公眾的問責權和監(jiān)督權。由于相關法律法規(guī)均以行政機關內(nèi)部的檢察機關或紀檢部門為主體，只在原則上要求發(fā)揮公眾的問責權和監(jiān)督權，缺乏公眾如何參與問責并對問責全過程實施監(jiān)督的具體載體、組織形式和有效渠道。例如，民意調(diào)查機構和機制不健全，公眾的很多意愿不能充分表達;公民實現(xiàn)“網(wǎng)絡問責”的制度化尚有差距;公民參與問責的信訪渠道還不夠暢通，許多聽證會制度形同虛設，難以保證聽證中公民的意見得到及時回應等。

3.實現(xiàn)公眾參與問責監(jiān)督的思路和途徑。第一，大力培育公眾的問責文化。積極培養(yǎng)和塑造公眾的問責文化和價值觀念，是深層次實現(xiàn)公眾“想問責”監(jiān)督的重要途徑。每個公民都生活在現(xiàn)實的文化環(huán)境中，每時每刻都受到文化的影響，從而形成與之相應的價值觀念。要加強對公眾進行問責的宣傳和教育，可以利用電視、網(wǎng)絡、報刊等渠道以及召開宣講會等方式向公眾宣傳問責的相關法律法規(guī)，使公眾了解問責不僅是公眾權利，同時也是公眾義務。努力喚醒公眾在問責監(jiān)督體系中的主人翁意識，調(diào)動公眾“想問責”的積極性。

第二，保障公眾參與問責監(jiān)督的權利。保障公眾參與問責監(jiān)督的各項權利，是公眾積極參與“想問責”的前提。保障政務公開，讓公眾及時知曉政策出臺的具體過程，保障公民的知情權，加快建設“陽光政府”。另外，還要建立健全相應的法律體系，保障公民的人身權、舉報權等合法權利。只有切實保障公民的各項合法權利，使公民沒有問責的后顧之憂，才能充分發(fā)揮公民問責主體的作用，才能使公眾參與問責落到實處。

第三，拓展公眾參與問責監(jiān)督的渠道。問責監(jiān)督體系的構建是一項漫長的工程，需要政府的主動作為、公民的積極參與和社會各個方面的全力支持。政府要出臺一套完善的問責制度以保障公眾參與問責時受到保護，減少公眾后顧之憂的同時，還要做到：一是通過媒體輿論、互聯(lián)網(wǎng)平臺、社會組織等讓公眾參與問責。二是通過社會上非政府組織的幫助，開辟一條便捷有效的問責渠道。非政府組織是政府和公眾之間溝通的橋梁，引導公眾以非政府組織為中間載體參與問責和監(jiān)督，可以有效拓寬公眾參與問責監(jiān)督的渠道。三是搭建政府與公眾良性溝通的平臺。實現(xiàn)公眾“想問責”，有利于多元問責監(jiān)督主體的形成。四是建立完善的信訪制度。公民依法享有信訪自由，信訪是公眾參與行政問責的重要方式。信訪過程中，如何保護信訪人的合法權益、人身安全，防止打擊報復等惡性事件的發(fā)生，都是需要考慮的問題。五是加大公眾滿意度調(diào)研，認真了解公眾對政府服務滿意度的影響因素。全面了解公眾真實意愿，有利于國家和政府制定出科學、民主、利民的政策和決定。

（二）完善異體問責，實現(xiàn)“敢問責”的監(jiān)督

1.異體問責的特點及優(yōu)勢。異體問責相較于同體問責，指的是組織外部對系統(tǒng)成員的監(jiān)督與問責，例如公眾、人大、民主黨派、媒體等都屬于異體問責。異體問責具有同體問責所沒有的特點及優(yōu)勢：一是具有相對獨立性、客觀性。由于異體問責的主體與黨政機關不存在直接利益沖突，且具有相對獨立性，避免了同體問責的弊端，從而更有利于進行“敢問責”的監(jiān)督。此種問責形式不僅客觀且更具有強大的威懾力。二是具有主體的多元性、多樣性。多元化的監(jiān)督主體由異體問責來實現(xiàn)，眾所周知，政府代表廣大公眾的根本利益，但在現(xiàn)實中卻無法“總是”代表“最廣大公民”的道德認同，更嚴重的是這些“廣大的公眾道德認同”很難依靠政府的力量得到完全的實現(xiàn)，異體問責的監(jiān)督形式可以督促政府在道德認同上實現(xiàn)“自律”。三是具有開放性、民主性。異體問責有利于中國特色社會主義民主政治的發(fā)展，較之同體問責無疑更有效、更符合民主政治要求。由于異體問責是黨政之外的組織成員或個人依法對公務人員進行問責和監(jiān)督，與同體問責相比，異體問責是開放的問責，能形成立體化、網(wǎng)絡化的，由網(wǎng)民、公眾、媒體等主體參與的問責體系，真正發(fā)揚民主。當前我國異體問責比較滯后，如何充分發(fā)揮異體問責的功效，完善我國問責的監(jiān)督體系，成為推進問責制建設的重點。

2.我國異體問責監(jiān)督的現(xiàn)狀。第一，人大對問責監(jiān)督存在一定的缺位。“人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的最集中表現(xiàn)?！备骷壢舜笞鳛楣姷拇?，有權利有義務對政府工作依法進行問責和監(jiān)督。首先，各級人大的質(zhì)詢、調(diào)查、撤銷、罷免等權力未能得到充分運用。特別是全國人大在質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等剛性監(jiān)督上還顯得薄弱，從而導致地方人大行政問責的主動性也比較弱。同時，我國憲法雖然提出人大有權向國務院或國務院各部、各委員會提出質(zhì)詢，受質(zhì)詢機關有義務負責答復。然而，憲法卻沒有明確規(guī)定若人大代表和常務委員會對質(zhì)詢機關的答復不滿意，該如何進行下一步的反饋措施。這導致人大問責的程序“有開頭無結(jié)尾”，由于在程序上沒有完善保障，在操作上缺少具體路徑，使問責在效果上差強人意。

第二，司法對問責監(jiān)督的力度還不夠大。人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機關，依法對國家機關的工作人員進行刑事案件的偵查并提起公訴，同時進行問責監(jiān)督。人民法院作為國家的審判機關，通過對案件的審理監(jiān)督進行問責。人民法院在審理案件時，若發(fā)現(xiàn)行政機關的負責人出現(xiàn)違紀現(xiàn)象，可將相關材料移交監(jiān)察機關并提出司法建議。司法問責屬于法律問責，政府工作人員要為自身的行為失當承擔相應的民事責任或刑事責任。法律問責具有強大的威懾力，可以強有力地維護社會的公平正義，督促公務人員時刻遵守黨紀國法，不越雷池半步?？梢姡痉▎栘熢趩栘熤芯哂兄匾饔?。

然而，在現(xiàn)實生活中，我國司法問責的力度卻相對滯后。首先，司法機關缺少獨立性。司法機關在組織人事上受到同級政府的制約，在很大程度上影響了其權威性。其次，司法機關對行政案件的重視程度不夠，導致一些法院對行政案件的審理缺乏重視。最后，司法機關有限的案件審理范圍使得一部分擁有公權的行政人員在濫用權力后未能及時依法受到制裁，司法問責落后于行政處理，出現(xiàn)行政問責代替法律問責的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的存在，在很大程度上弱化了司法問責的地位，阻礙了司法問責的良性發(fā)展，對于異體問責監(jiān)督體系構建產(chǎn)生了不利影響。

第三，民主黨派對問責監(jiān)督產(chǎn)生了一定的障礙。我國的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，這是當今世界上獨一無二的政黨制度，也是具有中國特色、優(yōu)勢的政黨制度。民主黨派在問責監(jiān)督體系中必然占據(jù)著重要地位。我國憲法同樣賦予各民主黨派對執(zhí)政黨和政府的監(jiān)督權、質(zhì)詢權。但總體來說，現(xiàn)實生活中仍受到較多阻礙。一方面，民主黨派的監(jiān)督問責缺乏更充分的制度化和規(guī)范化，民主監(jiān)督法律法規(guī)尚不完善;已出臺的相關法律文件缺少對民主黨派問責監(jiān)督范圍和途徑的明確規(guī)定，造成實踐性困難，使得民主黨派的問責監(jiān)督難以發(fā)揮實質(zhì)性的作用，流于形式。另一方面，在參政議政工作中，民主黨派在和有關部門進行工作協(xié)商時，雙方溝通有時存在不暢通的現(xiàn)象，也給問責監(jiān)督工作的開展帶來一定影響。

3.完善我國異體問責監(jiān)督的主要思路和途徑。第一，切實發(fā)揮人大問責監(jiān)督作用。努力將我國憲法中明確規(guī)定的人大依法具有的監(jiān)督權力“落地”且“做實”。通過建立和完善問責制度、程序和形式，使憲法賦予人大的合法監(jiān)督權力發(fā)揮作用。在現(xiàn)有質(zhì)詢制度和罷免制度的基礎上，對人大制度進行改革，進一步加強人大對政府及其公務人員的監(jiān)督，完善責任追究制度，促使我國各級人大擔負起對異體問責監(jiān)督的主體作用。一是努力完善人大質(zhì)詢權。當前人大質(zhì)詢權無論是在時間上還是在方式上都存在局限性。我國憲法規(guī)定人大代表及其常務委員會成員可以在人代會和常委會召開期間，以書面形式對各政府機構提出質(zhì)詢案。若要完善這一制度，就要將時間范圍擴大，將開會期間這一特定時間放寬到“平時”這個不受時間約束的普遍范圍。將質(zhì)詢方式的“書面形式”改為效率更高的“書面形式和口頭形式”并用，將僅對機構質(zhì)詢改為對機構及其負責人質(zhì)詢。二是充分行使調(diào)查權、罷免權。對當權者建立不信任投票制、批評和彈劾制等。當公眾對政府官員提出質(zhì)疑時，及時啟動對政府官員的合法調(diào)查程序，并將調(diào)查過程和調(diào)查結(jié)果全方位向公眾公開。三是保證人大對問責監(jiān)督的公開性和公正性。人大作為民意代表，應當注意向公眾公開信息的時效性和透明性，特別是關系到公眾利益的重大決策，應采取聽證會的形式，廣納民意。四是在機構人員組成上，人大常委會各專門委員會應當由“強專業(yè)素質(zhì)”“高職業(yè)道德”和“清晰責任意識”的專家組成，這樣才可以保證對問責監(jiān)督的合法性、科學性和有效性。

第二，完善司法問責監(jiān)督機制。努力做到“三要”：要防止問責追究代替法律問責追究現(xiàn)象的出現(xiàn)，要促進司法獨立，要追求司法公正。一是改革當前人民檢察院、人民法院的組成形式及工作人員的人事任免方式和司法機關的財政體制。要想司法真正獨立，就要打破行政機關對司法機關人事、財政的管理權限，改由中央統(tǒng)一支配，司法機關直接對中央負責而不受地方行政機關的干涉。二是在紀檢監(jiān)察等相關部門中建立協(xié)同機制，使各個部門協(xié)調(diào)運作，及時參與到各項事件的調(diào)查處理中來，避免責任追究案源的流失。

第三，進一步明確民主黨派問責監(jiān)督權限。一方面，相關法律政策要盡快出臺和完善，賦予民主黨派實現(xiàn)法制化的問責權力，建立健全民主黨派問責制度體系，推動政治協(xié)商和民主問責監(jiān)督的法制化，實現(xiàn)各民主黨派問責監(jiān)督的法律保障。建立科學合理的問責渠道，努力創(chuàng)造各民主黨派監(jiān)督問責的良好條件。另一方面，建立健全民主評議機制。通過組織各民主黨派針對社會現(xiàn)實問題以及政府的工作實際和政府工作人員的工作作風進行定期和全面檢查，得出評議結(jié)果。對不合理、不合法的現(xiàn)象提出批評和整改意見，供各級黨委、政府部門參考。提高黨和政府依法執(zhí)政、依法行政的能力和水平，不斷促使公務人員廉潔奉公、恪守職責。

第四，不斷規(guī)范新聞媒體問責監(jiān)督機制。一是盡快出臺輿論監(jiān)督法，賦予新聞媒體合法的監(jiān)督地位，使得新聞媒體在法制化、規(guī)范化和程序化的前提下，有效發(fā)揮異體問責的監(jiān)督職能，保證新聞媒體的問責監(jiān)督有法可依，有效避免新聞媒體與官方之間的矛盾沖突。二是積極探索新聞媒體市場化新道路，倡導以服務為宗旨，促使新聞媒體將關注焦點放在社會和諧發(fā)展和公眾利益訴求上，建立“媒體援助”工作站，傾聽社會公眾的真實訴求，切實維護社會公眾的合法權益，實現(xiàn)新聞傳媒的監(jiān)督價值最大化。三是提高用網(wǎng)治網(wǎng)能力，加強對新聞媒體的監(jiān)管。新聞媒體的問責監(jiān)督不是無約束、無范圍的肆意干預，是需要用職業(yè)道德規(guī)范的。首先，新聞媒體從業(yè)人員必須持證上崗，也就是說要有嚴格的考核制度?？己撕细穹娇色@得新聞從業(yè)資格。另外，要對新聞媒體的從業(yè)人員出臺具體的工作制度和職責界定，從而依法約束新聞從業(yè)人員的行為。若新聞媒體的從業(yè)人員出現(xiàn)違反工作制度和“越界”行為，必須及時依據(jù)相關法律法規(guī)追究其相應責任，只有這樣，才可以保證新聞媒體問責監(jiān)督的規(guī)范有序，才可以保證異體問責監(jiān)督體系的建立和完善。

三、結(jié)語

問責制建設既需要理論又注重實踐，需要進行系統(tǒng)性、完整性的理論概括和實踐積累。隨著我國問責制建設進程的加快，相關規(guī)章制度具有很強的時效性和變化，需要相對穩(wěn)定的研究成果加以沉淀。如何總結(jié)我國現(xiàn)代問責制的經(jīng)驗，把握其規(guī)律，解決問責制存在的問題，在實踐中打造問責制的“升級版”，整合問責制的理論研究和實踐成果，探索中國特色社會主義問責的長效機制，提升政府的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是未來相關學者的重要研究使命。

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【本文系2020年度黔南州理論創(chuàng)新課題“黔南州提升地方政府社會治理能力現(xiàn)代化路徑研究——基于問責長效機制的思考”（Qnzskl-2020-54）、黔南民族職業(yè)技術學院2020年度院級科研項目“治理能力現(xiàn)代化背景下的問責長效機制研究”（qnzyky-2020-01）的階段性成果】

（作者單位：黔南民族職業(yè)技術學院）