王姍姍 張昭雪

（1.銅陵學(xué)院，安徽 銅陵 244061; 2.成都高投置業(yè)有限公司， 四川 成都 610041）

一、引言

國庫集中支付制度是以國庫一體化系統(tǒng)和代理銀行實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托， 由預(yù)算單位提出指標(biāo)細(xì)化、計(jì)劃申請(qǐng)、支付申請(qǐng)，經(jīng)由財(cái)政廳相關(guān)部門或預(yù)算單位審核后， 將款項(xiàng)通過國庫一體化系統(tǒng)支付給收款人的制度。 行政事業(yè)單位納入預(yù)算編制的財(cái)政資金和專戶管理的非稅收入均通過國庫一體化系統(tǒng)撥付和支出， 政府通過國庫一體化系統(tǒng)監(jiān)管所有納入預(yù)算編制的資金，在這一過程中，國庫一體化系統(tǒng)擔(dān)任著預(yù)算執(zhí)行這一及其重要的角色。

2019 年起全國高校統(tǒng)一施行 《新政府會(huì)計(jì)制度》。 制度要求在同一會(huì)計(jì)事項(xiàng)中同時(shí)體現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素和預(yù)算會(huì)計(jì)要素，共同反映會(huì)計(jì)事項(xiàng)的財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息。 新制度表明，預(yù)算執(zhí)行成為實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)收支任務(wù)的關(guān)鍵任務(wù)，也是整個(gè)預(yù)算管理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 是把預(yù)算由計(jì)劃變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的具體實(shí)施步驟。目前，省內(nèi)高校所有預(yù)算執(zhí)行均通過國庫一體化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，不同于其他行政事業(yè)單位，業(yè)務(wù)處理具有資金量大、來源渠道多、報(bào)銷業(yè)務(wù)量大、會(huì)計(jì)事項(xiàng)復(fù)雜繁多、非盈利性等特征，因此，高校如何在現(xiàn)行國庫集中支付制度下提升預(yù)算執(zhí)行仍面臨著較大的挑戰(zhàn)。

二、國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)綜述

Zierdt 對(duì)美國高校常用的預(yù)算工具——責(zé)任中心預(yù)算(RCB)進(jìn)行了擴(kuò)展，并且采用RCB 模式對(duì)兩所高校進(jìn)行了比較分析，認(rèn)為RCB 預(yù)算編制工具能有助于實(shí)現(xiàn)學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)以及對(duì)稀缺資源實(shí)行最優(yōu)配置[1]。 Ferreri 通過對(duì)三所不同類型學(xué)校（一所法學(xué)院、一所文理學(xué)院和一所管理學(xué)院）的預(yù)算管理模式研究得出了學(xué)校應(yīng)該根據(jù)自身的特點(diǎn)選擇合適的預(yù)算管理模式[2]。 高海峰認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行過程也是資源的整合和重新配置的過程， 應(yīng)該將部門預(yù)算和支付方式進(jìn)行一定程度的更新和改進(jìn)，同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和審計(jì)，為財(cái)政資金合規(guī)使用提供保障[3]。 王海妮結(jié)合我國高校實(shí)際情況，引入平衡計(jì)分卡，建立高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 綜合運(yùn)用層次分析法模糊綜合評(píng)判法構(gòu)建高校財(cái)務(wù)預(yù)算績效評(píng)價(jià)模型，旨在促進(jìn)高校財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化、規(guī)范化[4]。

本文以T 學(xué)院的預(yù)算執(zhí)行情況為實(shí)例， 以一個(gè)高校財(cái)務(wù)工作者的角度， 對(duì)高校的預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀以及影響因素進(jìn)行了分析， 文章的研究具有一定的現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐基礎(chǔ)，受本人工作經(jīng)驗(yàn)和研究學(xué)科所限，對(duì)于如何綜合運(yùn)用信息技術(shù)使預(yù)算執(zhí)行流程與財(cái)務(wù)管理流程相結(jié)合，是本文需要改進(jìn)和加深研究的部分。

三、高校預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀

根據(jù)《新政府會(huì)計(jì)制度》《高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度》的相關(guān)規(guī)定、T 學(xué)院在校內(nèi)建立了“統(tǒng)一管理， 分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)” 的預(yù)算管理體制， 為了發(fā)揮各部門的主觀能動(dòng)性，學(xué)院將預(yù)算編制權(quán)限下放到各部門、各院部。而T學(xué)院財(cái)務(wù)處為一級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)， 統(tǒng)一管理學(xué)校所有的財(cái)務(wù)工作， 各職能部門和院部由財(cái)務(wù)處統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 各自完成本部門的預(yù)算編制和使用等財(cái)務(wù)管理工作。

（一）預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度方面

為進(jìn)一步推進(jìn)國庫集中支付制度下的預(yù)算執(zhí)行，確保納入預(yù)算管理的各類資金安全、穩(wěn)定、高效運(yùn)行，安徽省財(cái)政廳于2018 年制定《安徽省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫〔2017〕426 號(hào)），從完善指標(biāo)計(jì)劃申請(qǐng)方式、擴(kuò)大授權(quán)支付范圍、優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控、規(guī)范支付資金管理等方面，提出了具體舉措。 特別是隨著省屬高校非稅收入納入國庫集中支付后， 所有報(bào)銷款均由一體化申請(qǐng)支付，2019 年T 高校財(cái)政一體化系統(tǒng)具體支付情況如表1 所示，對(duì)于財(cái)務(wù)人員來說，申請(qǐng)的業(yè)務(wù)量大幅增加，在非稅以收定支的現(xiàn)狀下，上半年度，大量的非稅指標(biāo)不能及時(shí)執(zhí)行，待高校9 月后上繳后， 又會(huì)造成下半年預(yù)算指標(biāo)的執(zhí)行壓力倍增，這種預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的不均衡，不僅對(duì)財(cái)務(wù)人員的工作效率提出了更高要求同時(shí)也在一定程度上對(duì)高校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展造成的一定影響。

表1 2019 年T 高校國庫集中支付情況表

（二）高校預(yù)算編制流程方面

在預(yù)算編制階段，如圖1 所示，T 學(xué)院主要通過校內(nèi)各部門預(yù)算申報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、審核，下發(fā)預(yù)算核對(duì)稿，財(cái)務(wù)部門匯總反饋意見，編制預(yù)算草案提交黨委會(huì)， 黨委會(huì)審核通過后，再上報(bào)上級(jí)主管部門。 在校內(nèi)預(yù)算編制階段，財(cái)務(wù)部門主要對(duì)各部門的預(yù)算進(jìn)行整合編制，校內(nèi)各部門一般采用增量法[5]，根據(jù)當(dāng)年決算數(shù)據(jù)測算下一年度預(yù)算額度和項(xiàng)目指標(biāo)分配，但各部門為了爭取更多的預(yù)算，通常會(huì)低估收入，高估支出，預(yù)算的編制階段缺乏充分的論證和可行性分析。 雖然預(yù)算是在與各相關(guān)部門溝通與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)行編制，但在實(shí)際執(zhí)行過程中還是難以實(shí)現(xiàn)滿足各個(gè)部門實(shí)際需求，往往會(huì)在指標(biāo)下達(dá)國庫支付系統(tǒng)后實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算編制不相符，項(xiàng)目竄用，經(jīng)濟(jì)科目混用現(xiàn)象。

（三）高校財(cái)務(wù)管理體系方面

目前，T 學(xué)院的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)主要是根據(jù) 《新政府會(huì)計(jì)制度》 的要求結(jié)合高校自身的特性量體裁衣進(jìn)行開發(fā)使用，如圖2 所示，在財(cái)務(wù)軟件的整個(gè)業(yè)務(wù)處理流程中并沒有涉及到國庫一體化關(guān)聯(lián)模塊，財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)和國庫一體化支付系統(tǒng)沒有實(shí)現(xiàn)實(shí)際的對(duì)接、兼容，這樣無形中增加了財(cái)務(wù)人員的工作量和會(huì)計(jì)核算人工成本，影響了財(cái)務(wù)工作效率。 高校不是獨(dú)立的個(gè)體， 財(cái)務(wù)管理體系應(yīng)該是高校內(nèi)部和外部環(huán)境、制度、體制、管理等多方面綜合形成的結(jié)果，如何從實(shí)際工作出發(fā)，在已有的改革基礎(chǔ)上探索出一些新的信息化模塊以提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性、科學(xué)性， 成為提升高校財(cái)務(wù)管理水平一項(xiàng)重要工作任務(wù)[6]。

（四）全員參與預(yù)算管理意識(shí)方面

圖1 預(yù)算編制流程圖

圖2 報(bào)銷業(yè)務(wù)處理流程圖

從2019 年T 學(xué)院預(yù)算執(zhí)行情況來看，呈現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度局部和整體失衡， 此種現(xiàn)象反映了當(dāng)前高校預(yù)算執(zhí)行過程中管控不足以及預(yù)算與實(shí)際脫節(jié)等情況，究其原因，主要是廣大教職工尚未形成預(yù)算管理的意識(shí)，在調(diào)研和實(shí)地走訪中了解到，他們對(duì)于預(yù)算的概念只停留在編制和審批階段， 認(rèn)為預(yù)算正常撥款至各部門他們預(yù)算管理任務(wù)便已完成， 還沒有意識(shí)到預(yù)算執(zhí)行、分析與考評(píng)的重要性，由于能夠參與到這兩個(gè)環(huán)節(jié)的教職工數(shù)量并不多，所以，很多教職工認(rèn)為學(xué)校的預(yù)算管理與自己無關(guān)。 高校不是獨(dú)立的個(gè)體， 預(yù)算執(zhí)行的效率高低是高校內(nèi)部和外部環(huán)境、制度、體制、管理等多方面綜合形成的結(jié)果，如何從實(shí)際工作出發(fā)， 在已有的改革基礎(chǔ)上探索出一些新的對(duì)策以提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，成為提升高校財(cái)務(wù)管理水平一項(xiàng)重要工作任務(wù)。

四、國庫集中制度下高校預(yù)算執(zhí)行影響因素分析

（一）高校財(cái)務(wù)管理體系與國庫集中支付體系不吻合

國庫集中支付系統(tǒng)和高校財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)是當(dāng)前高校財(cái)務(wù)管理兩個(gè)關(guān)鍵性的系統(tǒng)， 所有的報(bào)銷活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)必須通過這兩個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行相應(yīng)處理，從而最終實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的財(cái)務(wù)核算與管理。 從圖3 可以看出， 國庫一體化系統(tǒng)的報(bào)銷信息必須通過財(cái)務(wù)人員人工輸入，由于該系統(tǒng)沒有自動(dòng)驗(yàn)證環(huán)節(jié)，易造成人為錯(cuò)誤，而這些問題是國庫系統(tǒng)本身不能彌補(bǔ)的，高校財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員只能通過代理銀行事后審核來反饋支付信息的準(zhǔn)確性， 由于國庫支付系統(tǒng)是所有省直財(cái)政撥款單位使用同一套系統(tǒng)， 軟件的設(shè)置在考慮共性的同時(shí)忽略了高校的實(shí)際需求。

（二）預(yù)算編制和執(zhí)行缺乏可行性論證

在預(yù)算編制階段， 目前高校預(yù)算主要使用校內(nèi)預(yù)算編制軟件對(duì)各部門的預(yù)算進(jìn)行整合編制， 校內(nèi)各部門一般采用增量法， 根據(jù)當(dāng)年決算數(shù)據(jù)測算下一年度預(yù)算額度和項(xiàng)目指標(biāo)分配， 各部門為了爭取更多的預(yù)算，通常會(huì)低估收入，高估支出，預(yù)算的編制階段缺乏充分的論證和成本分析數(shù)據(jù)支撐。 在預(yù)算執(zhí)行階段，《預(yù)算法》 要求預(yù)算一經(jīng)批復(fù)和下達(dá)不得隨意變更，但在高校預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過程中，經(jīng)常存在預(yù)算外政府采購和超預(yù)算的開支等情況， 未按預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象還很普遍， 預(yù)算的項(xiàng)目控制和額度控制形同虛設(shè)，介于高校管理層、職能部門和財(cái)務(wù)部門工作重心不同、責(zé)任不同，財(cái)務(wù)部門應(yīng)做好各方面溝通協(xié)調(diào)工作，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算，對(duì)于確實(shí)需要追加的預(yù)算應(yīng)進(jìn)行可行性分析， 提高預(yù)算執(zhí)行的效率和效益[7]。

（三）預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

圖3 國庫支付模塊業(yè)務(wù)示意圖

根據(jù)財(cái)政部、教育部《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》（財(cái)教[2015] 467 號(hào)）和《安徽省財(cái)政廳安徽省教育廳關(guān)于改革完善省屬本科高校預(yù)算撥款制度的通知》（財(cái)教[2016]1060 號(hào)） 等文件精神，自2016 年開始，安徽省內(nèi)高校根據(jù)相關(guān)文件要求，結(jié)合年度項(xiàng)目支出實(shí)際情況，開展省級(jí)項(xiàng)目支出績效自評(píng)工作。 在現(xiàn)行的績效評(píng)價(jià)參考指標(biāo)和績效評(píng)價(jià)體系中， 更多的是將政府作為評(píng)價(jià)結(jié)果的需求主體，對(duì)所有高校通用一套指標(biāo)及評(píng)價(jià)方法，不具有典型性[7]。 同時(shí)，績效評(píng)價(jià)仍停留在自評(píng)階段，評(píng)價(jià)的主觀性較大，公平性存在爭議，評(píng)價(jià)出來的結(jié)果，流于形式，沒有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，尚未有效發(fā)揮績效評(píng)價(jià)對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行的激勵(lì)和約束作用。

五、國庫集中制度下加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行的政策建議

（一）綜合利用國庫一體化系統(tǒng)，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)分析

預(yù)算的執(zhí)行分析是高校預(yù)算管理的核心內(nèi)容，也是編制部門預(yù)算的基礎(chǔ)性工作， 包括實(shí)時(shí)分析和事后分析。 在預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后，通過國庫支付系統(tǒng)的“綜合查詢4.0”模塊中的“指標(biāo)支出余額表”，對(duì)于實(shí)際數(shù)與預(yù)算數(shù)進(jìn)行差異分析， 客觀的判斷執(zhí)行效果和糾正預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程中的浪費(fèi)現(xiàn)象，同時(shí)，也為預(yù)算考核和下年度的預(yù)算制定提供參考。 隨著國家對(duì)教育投入加大， 強(qiáng)化預(yù)算管理過程中的預(yù)算執(zhí)行分析成為保障高校管理各項(xiàng)事務(wù)以及經(jīng)費(fèi)合理、 高效使用的手段之一。

（二）鼓勵(lì)全員參與預(yù)算編制，提高預(yù)算執(zhí)行意識(shí)

目前， 大多數(shù)高校通過校內(nèi)各部門預(yù)算申報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、審核的預(yù)算編制方法，編制預(yù)算草案提交黨委會(huì)， 黨委會(huì)審核通過后， 再上報(bào)上級(jí)主管部門。 然而，矛盾點(diǎn)在于學(xué)校的預(yù)算不是各部門預(yù)算的簡單疊加， 而是需要將各部門的分預(yù)算進(jìn)行科學(xué)的有機(jī)整合，因此，預(yù)算的整個(gè)編制過程需要把整個(gè)學(xué)校看做一個(gè)整體，全員參與預(yù)算的編制并提供建議，以便在預(yù)算指標(biāo)下達(dá)國庫一體化系統(tǒng)能合規(guī)、 高效的使用[4]。

（三）完善政府采購預(yù)算管理，明確編制、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)責(zé)

政府采購制度是財(cái)政改革的又一重要內(nèi)容，在預(yù)算編制的時(shí)間上存在滯后性，計(jì)劃可能不盡完善，使得政府采購預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)， 不能做到與預(yù)算同步。 因此，一是要效率意識(shí)、質(zhì)量意識(shí)以及規(guī)則意識(shí)， 高校應(yīng)參考財(cái)政廳的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)相關(guān)做法，對(duì)校內(nèi)各部門實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算執(zhí)行考核，在完成支付任務(wù)的同時(shí)，保證預(yù)算執(zhí)行保質(zhì)保量，確保預(yù)算一經(jīng)批復(fù)下達(dá)即可執(zhí)行； 二是要強(qiáng)化預(yù)算工作機(jī)制， 專人負(fù)責(zé)， 嚴(yán)格按照政府采購項(xiàng)目的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，所有資金的都必須依據(jù)政府采購合同備案表在國庫集中支付系統(tǒng)里進(jìn)行統(tǒng)一支付，確保資金支付的安全性；三是在預(yù)算編制中，財(cái)務(wù)處、國資處、基建辦等相關(guān)執(zhí)行部門要加強(qiáng)專業(yè)上的指導(dǎo)，樹立責(zé)任意識(shí)，政府采購項(xiàng)目的預(yù)算申報(bào)、采購執(zhí)行過程、支付過程直至審計(jì)驗(yàn)收，要責(zé)任到部門，責(zé)任到人。

（四）建立財(cái)務(wù)管理綜合平臺(tái)，提高預(yù)算執(zhí)行信息化水平

目前，T 高校的國庫集中支付系統(tǒng)和天財(cái)財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)二者的分工明確，卻沒有達(dá)到有機(jī)結(jié)合，將網(wǎng)報(bào)系統(tǒng)提上工作日程，加強(qiáng)銀?；ヂ?lián)，成為當(dāng)前財(cái)務(wù)工作的首要任務(wù)[8]。 建立財(cái)務(wù)管理綜合平臺(tái)，將兩個(gè)系統(tǒng)的核心功能融合起來， 利用網(wǎng)絡(luò)報(bào)銷系統(tǒng)將網(wǎng)上審簽、網(wǎng)上報(bào)銷、核算等相關(guān)流程集成到一起，再同步將國庫的支付信息和處理結(jié)果傳輸?shù)骄W(wǎng)報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)支付和報(bào)銷過程的信息電子化、無紙化，在軟件內(nèi)部就可以完成大量數(shù)據(jù)對(duì)比和分析的工作，既節(jié)約了時(shí)間成本和人力資源， 更提高了財(cái)務(wù)人員的工作效率。