文│郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣自然資源局）

少數(shù)民族自治縣多以天然草原放牧為主，同時堅持但草原越界放牧引起的糾紛卻時有發(fā)生。為了正確處理草原越界放牧引起的糾紛，現(xiàn)就草原越界放牧問題進行探討。

一、草原越界放牧的成因

草原放牧界線是行政界線的具體體現(xiàn)，行政界線不僅是地方政府依法管理轄區(qū)政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)的依據(jù)，也是當?shù)啬撩褚婪ūＷo、利用和管理草原的基礎(chǔ)。少數(shù)民族自治縣與周邊縣市區(qū)的行政區(qū)域界線勘定工作始于1989年，結(jié)束于2001年。行政區(qū)域界線勘定工作的完成，為依法治界，維護界線相鄰區(qū)域的和諧與穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)，為保護、利用和管理草原創(chuàng)造了條件，為依法解決越界放牧引發(fā)的糾紛責任劃分提供了依據(jù)。

行政區(qū)域界線勘定工作完成以后，各級政府積極鞏固勘界成果，自覺維護法定行政界線的權(quán)威性，與草原生態(tài)保護工程相結(jié)合，加強了法定界線的管理，使草原越界放牧引發(fā)的各類糾紛呈逐年下降趨勢。但是，越界放牧引發(fā)的各類糾紛在少數(shù)民族自治縣周邊區(qū)域時有發(fā)生，下面分析其產(chǎn)生的原因。

一是多次的區(qū)劃調(diào)整，官方勘定的行政權(quán)屬界線和境外農(nóng)牧民放牧習(xí)慣心理認同界線存在矛盾。

二是少數(shù)民族自治縣在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，因種種原因，在勘界確權(quán)過程中，對個別地段或住戶，采用土地、草原所有權(quán)和使用權(quán)分離的辦法解決行政界線權(quán)屬問題，形成了實事上的“村中村草場”和“協(xié)議草場”。

三是特殊的地理環(huán)境形成了錯綜復(fù)雜的邊界接壤區(qū)東、南、西、北相鄰的局面，同時氣候、地理、自然、環(huán)境優(yōu)于周邊地區(qū)。

四是個別村委會和牧戶缺乏“守草有責”的意識，對管理和承包的草原疏于管理。

五是草原流轉(zhuǎn)不規(guī)范，個別與外縣市區(qū)接壤的牧戶私自流轉(zhuǎn)草原，嚴重超載放牧，掠奪性經(jīng)營，并且因與相鄰戶草原承包界線不清楚，引發(fā)草原糾紛。

二、越界放牧的特點和危害

1.越界放牧的特點。所謂越界放牧，指行為人在不屬于自己管理和承包的草原范圍內(nèi)從事以營利為目的的放牧活動。本文所稱越界放牧是指外縣市、區(qū)的牲畜未經(jīng)本地有關(guān)社會組織和個人許可，擅自進入境內(nèi)放牧的行為，從外縣市區(qū)人員越界進入放牧看主要有以下特點。

（1）越界放牧糾紛發(fā)生的時間主要集中在每年的六月、七月、八月，同時也多發(fā)生在夏秋季轉(zhuǎn)場后的“空閑草場”。

（2）越界放牧糾紛主要發(fā)生的地域是與邊界接壤區(qū)、“村中村草場”和“協(xié)議草場”周圍。

（3）越界放牧糾紛在不同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）程度不同，主要是引發(fā)的糾紛強度和引起的后果不同。

（4）根據(jù)越界放牧糾紛發(fā)生的強度及危害后果可劃分為三級：

三級程度表現(xiàn)為越界放牧者偷牧引發(fā)的與草原承包經(jīng)營者之間的語言爭吵或輕微肢體接觸，通常是以個人或兩三戶農(nóng)牧戶為單位，一般會隨著牲畜的離境使矛盾弱化或消失。

二級程度表現(xiàn)為越界放牧者搶牧引發(fā)的與草原承包經(jīng)營（聯(lián)戶承包草場）者的械斗和財產(chǎn)損失，一般越界放牧者通常是以組或村為單位，以各種借口挑起事端，強行放牧，主要發(fā)生在每年的六月、七月、八月三個月，需相關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村出面調(diào)解或溝通，化解矛盾。

一級程度表現(xiàn)為越界放牧者搶牧引發(fā)的與草原承包經(jīng)營（聯(lián)戶承包草場）者的械斗、人員傷亡和財產(chǎn)損失，一般越界放牧者通常是以組或村為單位，以蠻橫無理，挑起事端，強行放牧為特點，集中發(fā)生在每年的六月、七月、八月三個月，需相關(guān)縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和相關(guān)部門單位進行調(diào)處，并進行人員安撫和解決善后事宜。

2.越界放牧的危害與后果。

（1）糾紛區(qū)域雙方的農(nóng)牧民之間產(chǎn)生社會隔閡。越界放牧糾紛的發(fā)生，使糾紛區(qū)域雙方的農(nóng)牧民心理情緒處于對立狀態(tài)，如果疏導(dǎo)教育滯后就有可能超越道德底線，產(chǎn)生過激行為。

（2）造成人民生命、財產(chǎn)損失和增加行政管理成本。越界放牧糾紛的發(fā)生，不但使處于糾紛區(qū)域雙方的農(nóng)牧民投入大量的人力、物力和時間甚至生命，增加財產(chǎn)和經(jīng)濟負擔，造成不必要的損失，還可能導(dǎo)致各級政府增加行政管理成本。

（3）影響社會大局穩(wěn)定。越界放牧糾紛的發(fā)生，表現(xiàn)形式雖然是民間糾紛，但是糾紛一旦發(fā)生，勢必引發(fā)社會的關(guān)注，派生出一些如通行、水路等方面的事端。輕則給處于糾紛區(qū)域的農(nóng)牧民造成生活生產(chǎn)的不便，重則是處于糾紛區(qū)域相鄰的市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村及相關(guān)部門單位耗費大量的人力和時間，用于穩(wěn)定和化解對立雙方的情緒，維護社會穩(wěn)定。

（4）加劇草原退化。草原超載放牧?xí)鸩菰嘶?，越界放牧可能進一步加劇草原退化，引起草原生態(tài)惡化和水土流失，造成草原生態(tài)危機。

三、治理越界放牧的對策與建議

1.要加強政策教育，提高責任意識。法定行政界線的形成，是社會管理的產(chǎn)物，傾注了各級政府和廣大農(nóng)牧民幾十年的心血。各級干部和群眾應(yīng)珍惜這來之不易的成果，在實際工作中加強相關(guān)政策教育，把維護法定行政邊界線和維護草原管理相統(tǒng)一，在思想上樹立沒有法定行政界線的穩(wěn)定就沒維護草原管理利用穩(wěn)定的思想；在行動中自覺堅持維護法定行政邊界線和草原管理利用相結(jié)合、相統(tǒng)一，使維護法定行政界線和逐步解決越界放牧糾紛相一致。最終形成依法治界和依法管理利用草原的工作結(jié)合點。

2.要加強糾紛重點區(qū)域雙方的官方和民間接觸溝通協(xié)調(diào)渠道，增進理解和互信。由于縣情、鄉(xiāng)情、民情的不同，農(nóng)牧民生產(chǎn)經(jīng)營生活方式存在差異，地方政府的工作著力點和法規(guī)政策宣傳導(dǎo)向各有側(cè)重。因此，在維護法定行政邊界線，解決越界放牧糾紛問題上，干部和群眾就會產(chǎn)生不同的認識、見解，只有加強溝通，才能使雙方互相了解。了解產(chǎn)業(yè)工作重點和法規(guī)政策宣傳導(dǎo)向，引導(dǎo)農(nóng)牧民換位思考，形成共識，增進理解和互信，才能為解決越界放牧糾紛奠定基礎(chǔ)。

3.要搞好草原圍欄管護，加強草原保護。草原圍欄是草原保護的有效手段之一，各地實施的草原圍欄工程，在保護草原生態(tài)、恢復(fù)草原植被、維護邊界草原穩(wěn)定和解決越界放牧糾紛問題上發(fā)揮了重要的作用。今后要加強草原圍欄管護工作力度，進一步強化草原圍欄設(shè)施管護責任，凡是在草原圍欄項目區(qū)，要進一步明確鄉(xiāng)長、村主任和草原承包人的責任，每年要組織開展一次草原圍欄管護和禁休牧制度落實的專項檢查，把兌現(xiàn)陳化糧補助與草原圍欄管護掛鉤；對各類破壞草原圍欄設(shè)施的行為必須嚴查，特別是處于邊界草原圍欄設(shè)施要保持完好狀態(tài)。

4.要積極維護處于邊界區(qū)域牧民利益。在現(xiàn)行農(nóng)牧村經(jīng)營體制下，草原承包和使用處于行政界線附近的農(nóng)牧民，較處于中心草場的農(nóng)牧民而言，在草原利用保護和管理中承擔的社會責任更大，遭受的不法侵害更多，有時遭受的經(jīng)濟損失較為慘重。這就要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村在制定新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)牧業(yè)綜合開發(fā)和社會保障等項目中，向草原承包和使用處于行政界線附近的農(nóng)牧民傾斜，讓其體會到“守邊有功，棄邊有過”，使之“能站住，能守住，能致富”。對越界放牧的人和事，各級組織應(yīng)在有理有利有節(jié)的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，對越界放牧引起的財產(chǎn)和人員損失，要加大索賠力度。