李明 龍小燕

[摘 要]? ?文章基于減稅降費(fèi)的特征事實(shí)，回顧了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)央地財(cái)力結(jié)構(gòu)變遷的歷程，從經(jīng)濟(jì)增速下滑、減稅降費(fèi)效應(yīng)、財(cái)稅體制弊病、職能轉(zhuǎn)變滯后、債務(wù)制度約束五個(gè)方面對(duì)新時(shí)代我國(guó)央地財(cái)政收支矛盾原因進(jìn)行探析。破解當(dāng)前財(cái)政壓力，須短中長(zhǎng)結(jié)合，標(biāo)本兼治。從短期來(lái)看，重在以新發(fā)展理念為指引，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展;從中期來(lái)看，重在完善央地財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分機(jī)制，構(gòu)建與之相匹配的現(xiàn)代財(cái)政體制;從長(zhǎng)期來(lái)看，重在從系統(tǒng)論出發(fā)，明確政府與市場(chǎng)邊界、創(chuàng)新財(cái)政融資模式、盤(pán)活政府財(cái)力資源、培育地方主體稅種等路徑紓解以往局部性改革造成的現(xiàn)實(shí)困境，從根本上破除地方財(cái)政壓力的深層體制機(jī)制梗阻。

[關(guān)鍵詞]? ?減稅降費(fèi);財(cái)政壓力;財(cái)稅體制;高質(zhì)量發(fā)展

[中圖分類(lèi)號(hào)]? F812.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A 文獻(xiàn)標(biāo)志碼? [文章編號(hào)]1673-0461（2020）09-0060-10

一、引 言

改革開(kāi)放后的30多年時(shí)間里，中國(guó)充分利用要素成本低、儲(chǔ)蓄率高、人力資源豐富等優(yōu)勢(shì)以年均10%以上的速度維持了30多年高增長(zhǎng)，成為同一時(shí)期經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的國(guó)家。但是2010年之后，隨著“改革紅利”和“人口紅利”下降等多重因素的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速逐漸由“高速”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸懈咚佟?，如圖1所示，2010年以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速逐漸回落，特別是黨的十八大以來(lái)增速持續(xù)放緩且保持在6.5%—7.5%區(qū)間的新常態(tài)下的增速，其突出表現(xiàn)為舊動(dòng)力不足，新動(dòng)能尚未形成。面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，中央把解決產(chǎn)能過(guò)剩、供需錯(cuò)配、需求側(cè)邊際效應(yīng)遞減等問(wèn)題作為當(dāng)務(wù)之急，提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的戰(zhàn)略部署，其中之一就是“降成本”，意在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，釋放經(jīng)濟(jì)活力。黨的十八大以來(lái)，中央將“降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”作為積極財(cái)政政策的主基調(diào)和重要抓手，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的“降成本”，再到經(jīng)濟(jì)下行壓力加大背景下史無(wú)前例的大規(guī)?！皽p稅降費(fèi)”，其思路是一貫延續(xù)的，力度、深度、廣度是循序漸進(jìn)的，尤其是2019年出臺(tái)的稅費(fèi)減免政策的“力度之大，密度之頻”在歷史上實(shí)屬罕見(jiàn)。隨著國(guó)家出臺(tái)的更大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的落地見(jiàn)效和后續(xù)效力的釋放，全國(guó)財(cái)政收入增速急速下滑，各級(jí)財(cái)政收支矛盾日趨突出，部分地方收支壓力異常巨大。如表1所示2019年上半年及全年，部分地方財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)市縣財(cái)政更是入不敷出，因年度預(yù)算目標(biāo)難以完成，部分省區(qū)對(duì)預(yù)算收入目標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2019年全國(guó)一般公共預(yù)算收入增速為3.8%，而稅收收入增長(zhǎng)僅為1.8% ，創(chuàng)近10年來(lái)最低，而在“三期疊加”的背景下，穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的任務(wù)使得財(cái)政支出依然保持剛性增長(zhǎng)趨勢(shì)，一般公共預(yù)算支出同比增長(zhǎng)7.7%，收支矛盾突出給中央“六穩(wěn)”①政策的貫徹落實(shí)帶來(lái)不確定性。在落實(shí)減稅降費(fèi)政策的過(guò)程中，相較中央財(cái)政而言，地方財(cái)政面臨的問(wèn)題更為突出，一方面是財(cái)政收支矛盾加劇，另一方面是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積等問(wèn)題有所惡化。

減稅降費(fèi)是適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的制度安排，在財(cái)政支出總規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，剛性支出增加的大背景下，減稅降費(fèi)不僅對(duì)微觀主體、宏觀經(jīng)濟(jì)、地方財(cái)政運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，還對(duì)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)以及地方政府債務(wù)同樣產(chǎn)生直接和顯著的影響。如果忽視減稅降費(fèi)帶來(lái)的財(cái)政壓力，那么化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將無(wú)從談起、很可能會(huì)帶來(lái)區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政支出剛性持續(xù)增加與高政府債務(wù)率疊加，部分地方陷入“彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口—資金實(shí)[CM（21*2]力下降—無(wú)力支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展—進(jìn)一步削弱資金實(shí)力”的惡性循環(huán)累積狀態(tài)，“借新債還舊債”已成常態(tài)，地方財(cái)政的可持續(xù)面臨挑戰(zhàn)。當(dāng)下正實(shí)施的減稅降費(fèi)政策，主要是以增列赤字和增發(fā)國(guó)債來(lái)支撐的，雖能在短期內(nèi)勉強(qiáng)實(shí)施和推進(jìn)，但蘊(yùn)含極大的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)且具有不可持續(xù)性[1]。黨的十八大以來(lái)，隨著我國(guó)GDP增速的走低，財(cái)政收支壓力持續(xù)加大，財(cái)政赤字率整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

關(guān)于財(cái)政壓力的研究，國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)往往是基于稅收競(jìng)爭(zhēng)理論背景下展開(kāi)，以財(cái)政壓力作為衡量地區(qū)稅收競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)弱的指標(biāo)之一，在借鑒國(guó)外boutique（1956）等學(xué)者理論基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者從財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算管理等角度研究了財(cái)政壓力的影響，樓國(guó)強(qiáng)（2010）[2] 、謝貞發(fā)等（2015）[3] 等人從稅收競(jìng)爭(zhēng)的視角對(duì)財(cái)政壓力對(duì)稅收的影響進(jìn)行了研究。而現(xiàn)有減稅降費(fèi)的效[CM（21*2]應(yīng)研究多從正面角度進(jìn)行分析研究，如郭慶旺（2019）[4] 、李永友等（2018）[5] 、閆坤等（2018）[6] 、楊燦明（2017）[7] 、倪紅福等（2017）[8] 等學(xué)者從“營(yíng)改增”視角對(duì)減稅降費(fèi)政策對(duì)國(guó)家整體稅負(fù)水平的影響、減稅的收入效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)效應(yīng)、分配效應(yīng)等進(jìn)行了深入研究。關(guān)于減稅降費(fèi)后我國(guó)地方財(cái)政面臨的財(cái)政支付壓力問(wèn)題，國(guó)內(nèi)部分學(xué)者從不同角度進(jìn)行了深入分析研究，一些學(xué)者提出改革投融資方式、培育優(yōu)質(zhì)財(cái)源的政策建議，如葉青等（2019）[9];張斌（2019）[10]認(rèn)為應(yīng)從政府收入結(jié)構(gòu)、稅收征管以及企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的特征出發(fā)，側(cè)重中長(zhǎng)期稅制優(yōu)化，進(jìn)一步完善減稅降費(fèi)政策。綜上所述，學(xué)界對(duì)于減稅降費(fèi)影響多側(cè)重于不同的角度從正面進(jìn)行闡釋或研究。但是對(duì)減稅降費(fèi)政策在地方實(shí)施后產(chǎn)生的財(cái)政壓力以及解決對(duì)策等缺乏相關(guān)研究，且尚無(wú)系統(tǒng)分析。本文以減稅降費(fèi)為背景，回顧了改革開(kāi)放后我國(guó)央地財(cái)力結(jié)構(gòu)變遷的歷程，從經(jīng)濟(jì)增速下滑、減稅降費(fèi)效應(yīng)、財(cái)稅體制弊病、職能轉(zhuǎn)變滯后、地方債務(wù)約束等五方面對(duì)新時(shí)代我國(guó)央地面臨財(cái)政收支矛盾原因進(jìn)行探討。最后我們認(rèn)為，破解當(dāng)前財(cái)政壓力，須按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，須短中長(zhǎng)結(jié)合，標(biāo)本兼治，才能從根本上緩解央地財(cái)政壓力。從短期來(lái)看，重在以新發(fā)展理念為指引，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展;從中期來(lái)看，重在完善央地財(cái)權(quán)與事權(quán)機(jī)制，構(gòu)建與之相匹配的現(xiàn)代財(cái)政體制;從長(zhǎng)期來(lái)看，重在從系統(tǒng)論出發(fā)，明確政府與市場(chǎng)邊界、創(chuàng)新財(cái)政融資模式、盤(pán)活政府財(cái)力資源、培育地方主體稅種等路徑紓解以往局部性改革造成的現(xiàn)實(shí)困境，從根本上破除央地財(cái)政壓力的深層體制機(jī)制梗阻。

二、理論分析與背景

（一）財(cái)政壓力的內(nèi)涵界定

關(guān)于財(cái)政壓力的內(nèi)涵，理論界有多種界定，一種觀點(diǎn)認(rèn)為政府財(cái)政壓力是指政府財(cái)政收支不均衡性所導(dǎo)致的財(cái)政缺口，用其來(lái)衡量政府財(cái)政收支不平衡的程度;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政壓力是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的財(cái)政收支需求之間的持續(xù)差額而形成一種財(cái)政收支緊張的關(guān)系，可以用財(cái)力缺口或財(cái)政缺口來(lái)衡量。這種定義強(qiáng)調(diào)了財(cái)政壓力的客觀性與持續(xù)性，將財(cái)政壓力歸結(jié)為財(cái)政收支長(zhǎng)期不平衡的產(chǎn)物，表現(xiàn)為財(cái)政能力與財(cái)政需要之間的巨大缺口，而財(cái)政能力是指在平均收入努力程度下，政府按照各項(xiàng)稅收所對(duì)應(yīng)的國(guó)民生產(chǎn)總值（經(jīng)濟(jì)稅基）估算出的收入能力。

（二）財(cái)政壓力與財(cái)政缺口的關(guān)系

通過(guò)對(duì)財(cái)政壓力的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，財(cái)政壓力與財(cái)政缺口既相互聯(lián)系又有區(qū)別。財(cái)政壓力側(cè)重反映的是一級(jí)政府財(cái)政收支不平衡的程度，即政府的收入與支出規(guī)模之間的差距。但是，鑒于政府的收支范圍很難界定，學(xué)術(shù)界對(duì)這一差距的衡量還缺乏統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)，大部分學(xué)者在研究中采用財(cái)政預(yù)算收入與支出之間的差額來(lái)衡量，也有學(xué)者基于研究的視角不同，從不同角度對(duì)財(cái)力缺口概念進(jìn)行了界定。通過(guò)學(xué)者們對(duì)財(cái)政壓力的研究梳理，盡管其視角不同但均有共同之處，一言以蔽之即當(dāng)財(cái)政收入無(wú)法滿(mǎn)足財(cái)政支出時(shí)就會(huì)形成財(cái)政收支缺口，其實(shí)際缺口越大，財(cái)政壓力就會(huì)越大。

而財(cái)政缺口是指承擔(dān)的事權(quán)所需要的財(cái)政支出與實(shí)際收入能力之間的差額，反映了財(cái)政收支間的不平衡關(guān)系。就具體表現(xiàn)形式來(lái)說(shuō)，財(cái)政正缺口表現(xiàn)為財(cái)政支出大于財(cái)政收入，而財(cái)政負(fù)缺口表現(xiàn)為財(cái)政支出小于財(cái)政收入。正的財(cái)力缺口會(huì)形成財(cái)政壓力，換一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，財(cái)政壓力表現(xiàn)為正的財(cái)力缺口。因此，財(cái)力缺口與財(cái)政壓力密不可分，有很強(qiáng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，財(cái)力缺口可以用來(lái)衡量財(cái)政壓力。真實(shí)財(cái)力缺口是一級(jí)政府所必需的財(cái)政支出與同等程度的稅收努力獲得的財(cái)政收入之間的缺口。在兩個(gè)指標(biāo)選擇當(dāng)中，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可能會(huì)縮小轉(zhuǎn)移支付凈流入地的名義財(cái)力缺口，從而使得名義財(cái)力缺口無(wú)法客觀準(zhǔn)確地衡量財(cái)政收支之間的差距。地方政府年度財(cái)政收支規(guī)模并不一定代表著本地“真實(shí)”的財(cái)政能力與支出責(zé)任。因此越來(lái)越多學(xué)者開(kāi)始測(cè)算真實(shí)財(cái)力缺口，即預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入與財(cái)政支出的差額。若財(cái)政支出大于財(cái)政收入，那么存在財(cái)政赤字;大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，財(cái)政缺口指的是財(cái)政赤字。

（三）財(cái)政壓力與財(cái)政可持續(xù)性關(guān)系

學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政可持續(xù)性至今還沒(méi)有形成統(tǒng)一的概念，1923年凱恩斯在研究法國(guó)債務(wù)問(wèn)題時(shí)，從國(guó)債發(fā)行角度間接定義了財(cái)政可持續(xù)性，他認(rèn)為如果國(guó)家的財(cái)政收入無(wú)法支付利息和承擔(dān)發(fā)行新債的費(fèi)用，財(cái)政就喪失了可持續(xù)性。1985年，Buiter（1985）從公共部門(mén)資產(chǎn)角度定義了財(cái)政可持續(xù)性，他認(rèn)為財(cái)政可持續(xù)性是作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的一國(guó)財(cái)政的存續(xù)狀態(tài)或能力，財(cái)政可持續(xù)性就要將國(guó)家公共部門(mén)凈值對(duì)產(chǎn)出的比例保持在適當(dāng)水平。劉尚希（2003）[11]從財(cái)政收入應(yīng)對(duì)財(cái)政支出的角度定義財(cái)政可持續(xù)性，他認(rèn)為財(cái)政不可持續(xù)性是指在未來(lái)某時(shí)點(diǎn)，政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性;鄧子基（2001）[12]認(rèn)為財(cái)政的可持續(xù)性是指在無(wú)限期內(nèi)，在能夠借新債還舊債和保持幣值穩(wěn)定的假定條件下，當(dāng)前的政府債務(wù)水平必須等于最初的財(cái)政盈余現(xiàn)值;余永定（2000）[13]將財(cái)政可持續(xù)界定為政府自身能長(zhǎng)期保持財(cái)政收支平衡、能夠通過(guò)發(fā)行國(guó)債為財(cái)政赤字融資、通過(guò)經(jīng)濟(jì)變量之間的相互作用使財(cái)政恢復(fù)或趨于穩(wěn)態(tài)。實(shí)際上，財(cái)政可持續(xù)性既包涵債務(wù)的可持續(xù)性，還涉及財(cái)政作用發(fā)揮的可持續(xù)性等方面。綜合相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)，財(cái)政的可持續(xù)性是當(dāng)財(cái)政收支在受到不利沖擊后，可以通過(guò)發(fā)行公債等措施維持財(cái)政穩(wěn)健運(yùn)行和財(cái)政職能正常發(fā)揮的一種機(jī)制。

三、地方財(cái)政壓力現(xiàn)狀及政府債務(wù)

（一）財(cái)政壓力的特征事實(shí)

當(dāng)前地方政府存在的財(cái)政壓力，一方面與財(cái)政體制有關(guān)，另一方面與減稅降費(fèi)呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性，但這并不是決定性因素，特別在2013—2019年期間，雖然地方財(cái)政由于減稅降費(fèi)政策的沖擊，收入增速放緩或呈負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，可是在中央政府對(duì)地方政府大量的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還支持下，地方財(cái)政仍保持了相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，基層財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)，地方基本公共服務(wù)支出的需要得到保障，但是其它短板領(lǐng)域和民生投資，可能由于財(cái)政壓力的存在而難以落實(shí)或被迫取消。

如圖2所示，2010年以來(lái)隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)向中高速增長(zhǎng)的過(guò)渡，加之公共財(cái)政覆蓋民生的范圍越來(lái)越廣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和支柱的高度期待，財(cái)政滿(mǎn)足各類(lèi)公共風(fēng)險(xiǎn)的資金需求增加，我國(guó)公共財(cái)政收支差額整體呈擴(kuò)大趨勢(shì)，雖然2015年和2016年收支差額有所降低，但規(guī)模依然非常龐大。

追根溯源，我國(guó)收支缺口擴(kuò)大的趨勢(shì)最早可追溯到1994年分稅制改革，如表2所示，1994年分稅制改革后，隨著中央政府財(cái)權(quán)集中度的提高，地方財(cái)政收支缺口不斷增大，從1994年1 726億元增加到了2018 年的 90 293億元。而地方政府面對(duì)沉重的支出包袱，不得不想辦法通過(guò)增加地方政府債務(wù)和土地財(cái)政等非稅收入緩解其財(cái)政壓力。

（二）財(cái)政壓力與政府債務(wù)

改革開(kāi)放以來(lái)，省以下各級(jí)地方政府一方面承擔(dān)著“促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善市政公共設(shè)施”之重任，城市建設(shè)及各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要大量財(cái)政資金投入;另一方面1994年分稅制改革后地方政府財(cái)政收入占比大幅下降，但隨著公共財(cái)政職能保障和改善民生投入的加大，需要政府提供的公共服務(wù)越來(lái)越多，支出責(zé)任有增無(wú)減，日益擴(kuò)大的財(cái)政缺口成為地方政府債務(wù)擴(kuò)張的動(dòng)因之一。隨著地方政府間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，地方官員的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)又與其晉升機(jī)會(huì)密切相關(guān)，“在為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的晉升錦標(biāo)賽下（周黎安，2007）[14]，地方政府為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不斷增加其生產(chǎn)性支出（楊繼東等，2018）[15]，進(jìn)一步加劇了地方政府財(cái)政壓力。在地方政府頻頻面臨財(cái)政掣肘，財(cái)政缺口壓力不斷加大的同時(shí)，其背負(fù)的債務(wù)規(guī)模卻愈發(fā)膨脹，赤字規(guī)模越來(lái)越大如圖3所示，2010年以來(lái)，為穩(wěn)增長(zhǎng)，中央實(shí)施積極的財(cái)政政策，持續(xù)擴(kuò)大赤字規(guī)模，相應(yīng)增加國(guó)債發(fā)行規(guī)模，2010—2018年中央政府債務(wù)規(guī)模逐年提升。

就體制而言，中國(guó)地方政府舉債與分稅制財(cái)政體制緊密相連，從宏觀層面，盡管財(cái)政壓力是地方政府大規(guī)模舉債的重要?jiǎng)右?，但多年的“行政分?quán)”和“放管服”改革，一方面給予了地方政府更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，另一方面也擴(kuò)大了地方政府經(jīng)濟(jì)管理范圍，給予了更多事權(quán)，導(dǎo)致地方政府在教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保等領(lǐng)域公共支出范圍越來(lái)越廣，加大了地方財(cái)政壓力。在中央政府轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不完善和地方財(cái)政收入不足的情況下，舉債成為地方政府獲取財(cái)源的重要渠道，地方政府或通過(guò)增加顯性債務(wù)來(lái)緩解財(cái)政收入的不足，近年來(lái)，隨著積極財(cái)政政策的實(shí)施，中央和地方財(cái)政赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大，特別是通過(guò)政府工作報(bào)告中列明赤字率，對(duì)年度赤字目標(biāo)進(jìn)行量化控制，如圖4所示，2011年以來(lái)中央和地方政府債務(wù)規(guī)模逐年增加，我國(guó)赤字規(guī)模從2011年的0.9萬(wàn)億元到2019年的2.76萬(wàn)億元;除此之外，地方政府更傾向于通過(guò)隱性政府債務(wù)融資來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政能力的不足，特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)后至2015年新《預(yù)算法》實(shí)施前，在中國(guó)金融體系尤其是銀行體系由政府主導(dǎo)的背景下，地方政府通過(guò)搭建形式多樣的融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)借款是主要籌資方式。財(cái)政壓力越大的地區(qū)，地方政府舉債的動(dòng)機(jī)和意愿更強(qiáng)，地方政府通過(guò)各種方式引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)向地方政府投資平臺(tái)融資，具有政府背景的國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)舉借大量債務(wù)。

從現(xiàn)階段中國(guó)地方政府債務(wù)的情況來(lái)看，具有以下特點(diǎn)：①債務(wù)總量較大。就各省而言，全國(guó)各省市區(qū)債務(wù)總量較大，個(gè)別地區(qū)債務(wù)總量超出一般公共財(cái)政收入。②債務(wù)性質(zhì)復(fù)雜。除顯性債務(wù)外，各類(lèi)融資平臺(tái)形成的具有政府背景的負(fù)債以及更為“隱性”的方式存在各種直接的、間接的負(fù)債，是地方政府債務(wù)中最棘手的難題。③債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不匹配。現(xiàn)存地方政府債務(wù)的償還年限一般都在3至5年，但是，地方政府債務(wù)資金的回收期限往往在5年甚至10年、20年以上，貸款期限結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不匹配。④債務(wù)成本高。就地方政府通過(guò)貸款舉借的債務(wù)而言，除政策性貸款的成本相對(duì)較低外，其他國(guó)有控股銀行及股份制銀行執(zhí)行的是正常利率政策，貸款成本相對(duì)較高。

四、減稅降費(fèi)的成效及當(dāng)前地方財(cái)政面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）減稅降費(fèi)的歷史脈絡(luò)及減負(fù)成效

財(cái)政政策作為政府最重要的宏觀調(diào)控手段之一，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中起著重要作用，而減稅是最關(guān)鍵的政策工具之一，也是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)中央政府施策的重點(diǎn)?！皽p稅”一詞最早出現(xiàn)于2003年，2004年稅改開(kāi)啟了我國(guó)減稅的序幕，2008年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首提“結(jié)構(gòu)性減稅”，而減稅降費(fèi)并列提出于2016年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出，減稅降費(fèi)成為降成本的關(guān)鍵一環(huán)。從2016年全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)，到2017年黨的十九大報(bào)告中降低稅負(fù)的戰(zhàn)略部署，減稅和降費(fèi)并列作為積極財(cái)政政策工具實(shí)施了自1994年以來(lái)規(guī)模最大的制度性減稅，尤其是2017—2019年連續(xù)三年實(shí)行了力度空前的減稅降費(fèi)政策，減輕了納稅人負(fù)擔(dān)，在穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、力促“雙創(chuàng)”及新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換方面中發(fā)揮了重要作用，

（二）減稅降費(fèi)對(duì)地方政府財(cái)政的影響

在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制下，減稅降費(fèi)對(duì)不同層級(jí)政府和不同發(fā)展水平地方的財(cái)政收入產(chǎn)生的影響具有差異性。對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次高的東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言，減稅降費(fèi)后財(cái)政收支結(jié)構(gòu)能夠達(dá)到平衡，且有利于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的形成，但對(duì)于中西部地區(qū)而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次，財(cái)政自給率原本就非常低，財(cái)政收支狀況出現(xiàn)嚴(yán)重不平衡。以2019年前11個(gè)月為例，在經(jīng)濟(jì)下行與減稅降費(fèi)雙重影響之下，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，其中，7?。▍^(qū)）一般公共預(yù)算收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)或零增長(zhǎng)現(xiàn)象，負(fù)增長(zhǎng)或零增長(zhǎng)比率最高的是中西部地區(qū)，在西部地區(qū)，傳統(tǒng)行業(yè)稅收大幅減少，而新型產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)又不足，直接導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅收大幅降低。

從增值稅減稅給財(cái)政帶來(lái)的壓力來(lái)看，我國(guó)稅收收入在一般公共預(yù)算收入所占比重為80%以上，2018年增值稅占我國(guó)稅收總收入的46%，按照五五分成比例，通過(guò)降低增值稅稅率來(lái)減稅，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入占總稅收收入的比重下降，其直接效應(yīng)是在支出結(jié)構(gòu)和其他條件不變的情況下，地方稅收收入比重的下降直接導(dǎo)致地方政府財(cái)政壓力加大。從社保降費(fèi)率給財(cái)政帶來(lái)的壓力來(lái)看，在現(xiàn)行社會(huì)保障格局下，社保繳費(fèi)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，社保繳費(fèi)比率降低導(dǎo)致地方財(cái)政管理的社會(huì)保險(xiǎn)基金收入減少，在社會(huì)保障總支出不變的情況下，社保基金收入減少則降低了社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的可持續(xù)性。盡管?chē)?guó)家規(guī)定國(guó)有資本收益劃入社保基金，但是由于主客觀因素的限制，部分地區(qū)進(jìn)展緩慢。當(dāng)前，部分人口凈流出地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支矛盾已經(jīng)很尖銳，降低企業(yè)社會(huì)保障繳費(fèi)率，這些地方社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支矛盾必然進(jìn)一步加大，加劇了人口凈流出地區(qū)財(cái)政的可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。從財(cái)政支出帶來(lái)財(cái)政壓力來(lái)看，地方政府承擔(dān)了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障和改善民生水平、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面的責(zé)任，地方政府支出責(zé)任過(guò)大，支出基數(shù)居高不下，兜牢“三?！钡拙€壓力空前;而減稅降費(fèi)的80%削減的是地方財(cái)政收入，多重壓力給各級(jí)財(cái)政帶來(lái)了很大沖擊，尤其是對(duì)財(cái)源不穩(wěn)、財(cái)力有限的縣級(jí)財(cái)稅沖擊更大，嚴(yán)重影響地方財(cái)政的可持續(xù)。

（三）減稅降費(fèi)后地方財(cái)政面臨的現(xiàn)實(shí)困境

盡管如此，連續(xù)實(shí)施多年的減稅降費(fèi)政策雖取得積極成效，但也存在不少困難和問(wèn)題：①地方財(cái)政收支矛盾突出。減稅降費(fèi)造成財(cái)政收入減少，但支出仍保持較強(qiáng)剛性，財(cái)政支出的“棘輪效應(yīng)”導(dǎo)致財(cái)政缺口不斷變大，集中表現(xiàn)為社?；饓毫突鶎迂?cái)政困難。②部分區(qū)域土地收入下降，還債壓力加大。近兩年受?chē)?guó)家政策調(diào)控影響，除一線城市外，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)整體走低，地方政府土地出讓收入增速放緩，雖然一線城市的土地銷(xiāo)售單價(jià)較高，供應(yīng)面積短缺;二、三、四線城市的土地供應(yīng)充足，但土地銷(xiāo)價(jià)較低，使部分地方財(cái)政長(zhǎng)期依靠的“土地財(cái)政收入”驟降，償還舊債的壓力明顯增大，特別是地方政府債務(wù)償債期限的集中到期，爆發(fā)局部性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的概率增大。

五、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)央地財(cái)力結(jié)構(gòu)變遷歷程

從根本上破解地方政府財(cái)政壓力，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，需按照客觀現(xiàn)實(shí)調(diào)整中央和地方政府事權(quán)，依據(jù)事權(quán)調(diào)整央地間的財(cái)權(quán)劃分，構(gòu)建財(cái)權(quán)與支出責(zé)任相統(tǒng)一的央地關(guān)系，明晰各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)，對(duì)于有些應(yīng)該上移的事權(quán)應(yīng)當(dāng)上收，進(jìn)一步剝離現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付中原本應(yīng)該由中央承擔(dān)的共擔(dān)性支出責(zé)任，充實(shí)中央本級(jí)支出。將具體的支出政策的制定和決定權(quán)賦予地方，給地方更大的處理本區(qū)域事務(wù)的權(quán)限。在此前出臺(tái)的教育、科技領(lǐng)域中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央政府財(cái)政事權(quán)，提供更多財(cái)政資金保障基本公共服務(wù)均等化?！袄仙龠吀F”等欠發(fā)達(dá)地區(qū)還需在增加中央政府財(cái)政事權(quán)的同時(shí)，合理劃分省以下各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任，制定詳細(xì)的財(cái)政支出責(zé)任清單，明晰各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任，提升化解地方政府特別是縣區(qū)一級(jí)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力。

（六）重建省以下分稅制，培育地方主體稅種

營(yíng)改增后，地方主體稅種缺位，因此應(yīng)盡快確立地方主體稅種，構(gòu)建和完善地方稅體系。當(dāng)前分稅制體制下，大稅種幾乎為中央稅和共享稅，地方稅種雖多，但規(guī)模較小，短期內(nèi)無(wú)法既保障地方財(cái)政收入穩(wěn)定，又能充分調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性。世界上主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都有相對(duì)成熟的地方稅體系，且每級(jí)政府都有一個(gè)收入穩(wěn)定的主體稅種。從實(shí)際看，應(yīng)以完善公共財(cái)政框架為取向，從事權(quán)安排相對(duì)應(yīng)的財(cái)力要求看，對(duì)于各級(jí)財(cái)政，主體稅種可考慮稅基流動(dòng)性較強(qiáng)、適宜地方政府征管或相對(duì)穩(wěn)定的稅種（企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、消費(fèi)稅等）作為地方主體稅種，以確保地方政府財(cái)力穩(wěn)定和正常履行各項(xiàng)職能。下一步逐漸將消費(fèi)稅由中央稅向共享稅轉(zhuǎn)變，逐步將財(cái)產(chǎn)稅培育成地方主體稅，研究社會(huì)保障費(fèi)改稅，完善地方收入體系，優(yōu)化地方稅收入結(jié)構(gòu)。

[注 釋]

①中央政治局會(huì)議提出的明確全面做好“六穩(wěn)”工作要求，“六穩(wěn)”即穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期。

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The Difficult Situations and Countermeasures of Fiscal Pressureof the Local Government

under the Background of Reducing Taxes and Fees

Li Ming1，Long Xiaoyan2

（1.School of Economics，Lanzhou University，Lanzhou 730000，China;2.China Academy of Financial Sciences，Beijing 100142，China）

Abstract：

Based on facts of the reduction of taxes and fees，the article reviews the changes in the financial structure of the central and the local finance in China since the reform and opening up.Then，this paper analyzes the reasons for the contradiction between the fiscal revenue and expenditure of China s central and local finance in the new era from the following aspects：the economic growth decline，taxes and fees reduction effects，the disadvantages of the fiscal and tax system，the lagging of functional transformation，and the debt system constraints.To crack the current financial pressure，we must combine the short term，the medium term and the long-term targets，and treat both symptoms and causes.In the short term，the emphasis is on promoting the high-quality development with the guidance of the new development concept;in the medium term，the focus is on improving the financial and executive division mechanism between the central and the local government，and building a modern financial system that matches it;in the long term，it is important to alleviate the practical dilemmas caused by local reforms in the past，and fundamentally remove the deep system obstruction of local fiscal pressure from the following aspects：clarifying the boundaries between the government and the market;innovating financial financing models;revitalizing government financial resources;and cultivating local taxation，etc.

Key words： reduction of taxes and fees;fiscal pressure;fiscal and taxation system;high-quality development;

責(zé)任編輯 （責(zé)任編輯：蔡曉芹）