尹準生 盧佶 張國威 蔡茂 左松源

（國家林業(yè)和草原局華東調查規(guī)劃設計院 浙江杭州 310019）

森林城市是指在城市管轄范圍內形成以森林和樹木為主體、山水林田湖草相融共生的生態(tài)系統(tǒng)[1-3]。森林作為人與自然和諧發(fā)展的一個重要因素，對于保障居民喝上干凈水、呼吸清潔空氣、建設和諧美麗城市等都有著不可或缺的功能；城市森林又是城市經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質基礎和生態(tài)安全保障[4-7]。因此，建設森林城市對改善城鄉(xiāng)生態(tài)面貌、提高人居環(huán)境質量、傳播生態(tài)文明理念、促進綠色發(fā)展等均有十分重要的作用[8-10]。黨中央、國務院高度重視森林城市建設，特別是黨的十八大以來，森林城市建設在推進生態(tài)文明和美麗中國建設中地位和作用越發(fā)凸顯。2015 年以來，全國有387 個城市開展國家森林城市創(chuàng)建，有194 個城市被授予國家森林城市稱號。實踐證明，開展森林城市建設順應了人民群眾對改善生態(tài)的新要求，契合我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢，符合建設生態(tài)文明和美麗中國的新部署。

磐安縣地處浙江中部，是錢塘江、曹娥江、靈江、甌江四大水系的主要發(fā)源地，素有“群山之祖，諸水之源”之稱。磐安縣域生態(tài)環(huán)境良好，2016 年被國務院納入國家重點生態(tài)功能區(qū)，同時也是浙中江河源頭重點生態(tài)功能區(qū)。為提升城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質量、發(fā)展綠色優(yōu)勢產業(yè)，磐安縣委縣政府決定在磐安建設山清水秀、天朗地凈的“生態(tài)城市”，推進國家森林城市建設。根據磐安縣實際，采用SWOT 分析方法對磐安縣建設國家森林城市進行了系統(tǒng)分析，并提出了相應的對策措施，為磐安縣國家森林城市建設提供一定的指導和決策依據。

1 SWOT 分析

1.1 優(yōu)勢（Strengths）

1.1.1 自然資源豐富，生態(tài)基礎扎實

磐安縣是首批“國家級生態(tài)示范區(qū)”和國家生態(tài)縣，在全省主體功能區(qū)規(guī)劃中，被定位為“浙中江河源頭重點生態(tài)功能區(qū)”。全縣森林資源優(yōu)勢明顯，森林類型多樣，樹種資源豐富，森林覆蓋率達83.76%，活立木蓄積總量5843406m3，境內綠水青山，環(huán)境優(yōu)美，大氣和地面水質常年保持國家一級和I 類標準，環(huán)境質量標準名列全省前茅。生態(tài)環(huán)境是磐安發(fā)展森林城市最大的優(yōu)勢資源。

1.1.2 生態(tài)產業(yè)發(fā)展迅猛，富民效益顯著

近年來，磐安縣努力協(xié)調生態(tài)環(huán)境與林業(yè)產業(yè)綜合發(fā)展，林業(yè)產業(yè)發(fā)展步伐加快，林業(yè)富民效益日益顯著。先后獲得“中國藥材之鄉(xiāng)”“中國生態(tài)龍井茶之鄉(xiāng)”“中國香榧之鄉(xiāng)”“中國名茶之鄉(xiāng)”“中國茶文化之鄉(xiāng)”“中國十大生態(tài)產茶縣”等榮譽稱號，林業(yè)產業(yè)發(fā)展迅猛。此外，磐安生態(tài)環(huán)境良好，縣委縣政府將休閑養(yǎng)生旅游確立為“一號產業(yè)”，近年來森林旅游業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，為國家森林城市創(chuàng)建奠定了良好的產業(yè)基礎。

1.1.3 城市建設基礎良好，創(chuàng)森氛圍濃厚

磐安縣以安文老城區(qū)改造和江南藥鎮(zhèn)建設為契機，加快城市環(huán)境綠化改造，城市面貌得到全面改善。自省級森林城市創(chuàng)建以來，磐安以動員全縣上下參與為目標，積極促進部門聯(lián)動，采取全方位、多視角、高密度的宣傳形式，形成了持續(xù)、集中、高潮迭起的宣傳聲勢。通過扎實有效的宣傳教育，營造了“全民支持、大家參與”的濃厚氛圍，經過省級森林城市建設的宣傳，市民愛綠護綠意識、對森林城市建設的支持率和滿意度得到大幅度提高，為國家森林城市創(chuàng)建奠定了較好的群眾基礎。

1.2 劣勢（Weaknesses）

1.2.1 城區(qū)宜綠空間受限，綠化總量增速放緩

磐安縣是典型的山區(qū)縣，城區(qū)建設空間規(guī)模小，綠化空間不大，全縣森林覆蓋率也增加到了83.76%，宜林宜綠地段較少，既要嚴守耕地紅線、保障糧食安全，又要加快推進城鎮(zhèn)化，各類建設用地需求不斷增加，建成區(qū)綠地面積、全縣森林覆蓋率繼續(xù)增加空間有限。同時，隨苗木產業(yè)經營成本逐年增長，經濟效益呈現下降趨勢，建成區(qū)苗圃等生產綠地面積也面臨減少風險。

1.2.2 城區(qū)森林綠地數量不足，綠地類型單一

磐安縣中心城區(qū)綠化覆蓋率為37.07%，與國家森林城市相應指標還具有一定的差距。從綠地類型結構來看，磐安綠地類型較為單一，其他綠地（森林公園、景區(qū)風景林地）比例最大、占總綠化面積的82.77%，其它類型綠地面積中公園綠地占6.68%，附屬綠地占6.19%，防護綠地和生產綠地分別占比較小。同時，貼近市民生活的街頭綠地、小游園、社區(qū)公園等公園綠地建設不足，分布不均，尚不能滿足市民對休閑綠地的需求。“創(chuàng)森”期間，需進一步加強中心城區(qū)綠地建設，健全公園綠地功能，擴大公園綠地服務半徑；加大立體綠化力度，提升城市生態(tài)環(huán)境容量。

1.2.3 生態(tài)旅游資源零散，惠民設施不夠完善

磐安縣森林資源、濕地資源等生態(tài)旅游資源豐富，但與之相匹配的生態(tài)旅游配套基礎設施不完善，生態(tài)旅游發(fā)展受限；全縣綠道體系建設尚不完整，未能將零散的生態(tài)旅游資源有機串聯(lián)；缺乏森林康養(yǎng)基地建設?！皠?chuàng)森”期間，應重點完善景區(qū)景點旅游設施；充分利用磐安縣地形、植被、水系等自然資源，將縣域范圍內的森林公園、自然保護區(qū)、濕地公園、風景名勝區(qū)、人文遺跡、歷史村落等節(jié)點有機串聯(lián)起來，構建類型多樣的生態(tài)廊道、綠道、古道，建設森林休閑養(yǎng)生小區(qū)、森林人家等，不斷提高生態(tài)惠民能力。

1.2.4 建設機制尚不完善，宣教機制尚不健全

目前，磐安縣雖已成立國家森林城市建設領導小組，并下設辦公室，縣住建局、交通局、水利局、林業(yè)局等部門各司其職，但由于各部門溝通機制剛剛建立，全縣創(chuàng)森合力尚未有效凝聚。森林城市是社會公共事業(yè)，尤其是綠化建設需要大量的財力、人力和物力，縣財政資金雖能保障城區(qū)綠化建設、養(yǎng)護和管護，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠化建設資金有限，建設力度有待提升。國家森林城市創(chuàng)建過程中，宣傳教育一直扮演著非常重要的角色。從目前磐安的創(chuàng)森宣傳來看，盡管舉辦了一些活動，但尚未形成健全的“創(chuàng)森”宣教機制，未充分利用一切宣傳平臺開展“創(chuàng)森”的宣傳教育活動，宣傳效果不甚理想。

1.3 機遇（Opportunities）

1.3.1 世界城市生態(tài)建設方興未艾

21 世紀以來，世界森林城市建設開始呈現積極的發(fā)展態(tài)勢，“讓森林走進城市、讓城市融入森林”已成為保護城市生態(tài)環(huán)境，提升城市形象和競爭力，推動經濟持續(xù)健康發(fā)展的全新理念。英國米爾頓·凱恩斯市以“綠色城市”為目標，進行全城植樹造林，增加綠色要素和綠色空間；美國、德國、澳大利亞、新西蘭、巴西和丹麥等國家在城市建設中針對城市森林明確提出了基本要求和具體標準。美國的伯克利、克里夫蘭和波特蘭，德國的埃爾蘭根和弗萊堡等城市都啟動了包括城市森林建設在內的生態(tài)城市建設計劃，取得了很大成績。在歐洲，以生態(tài)要求為基礎的城市自然保護規(guī)劃得到了蓬勃發(fā)展，城市自然保護規(guī)劃發(fā)揮了重要作用。這些對中國森林城市建設均有很好的借鑒意義和鼓舞作用。

1.3.2 森林城市建設已提升至國家發(fā)展戰(zhàn)略高度

隨著黨中央作出建設生態(tài)文明和美麗中國的重大戰(zhàn)略部署，森林城市建設已經進入到國家發(fā)展的戰(zhàn)略層面。2015 年10 月29 日黨的十八屆五中全會，正式把森林城市建設作為我國“十三五”規(guī)劃的內容給予了強調。2016 年1月26 日，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第十二次會議，研究森林生態(tài)安全問題時強調要著力推進國土綠化，著力提高森林質量，著力開展森林城市建設，著力建設國家公園。

1.3.3 森林城市建設符合縣域發(fā)展趨勢

目前，磐安縣正大力開展“兩美”浙江、美麗縣城、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村的建設，并提出了“江南生態(tài)養(yǎng)生源”的縣域發(fā)展目標。同時，磐安以前由于地處山區(qū)，交通相對閉塞，自2010 年諸永高速全線通車后，交通條件不斷改善，其地處浙中的區(qū)位優(yōu)勢逐漸顯現，成為連接浙北與浙南、浙東與浙西的高速公路和高鐵的交匯點，在不久的將來，其交通條件將一躍為浙江最為便捷的縣市之一。因此，磐安縣國家森林城市建設，能切實解決生態(tài)發(fā)展問題，加快磐安縣綠色發(fā)展，推進生態(tài)文明建設進程，與縣域發(fā)展趨勢不謀而合。

1.4 威脅（Threats）

1.4.1 保護與發(fā)展之間存在沖突

目前，人們對社會環(huán)境、文化環(huán)境等方面的要求也越來越高，城市化進程也逐步加快，生態(tài)環(huán)境問題也日益得到人們的重視，目前對于城市環(huán)境問題的保護控制力度以及資金的投入都還不夠，不能從根本上解決城市生態(tài)環(huán)境問題。因此，在城市建設用地需求持續(xù)增加的情況下，如何處理好生態(tài)保護與經濟發(fā)展之間矛盾，把綠水青山變成金山銀山面臨較大挑戰(zhàn)。

1.4.2 森林建設難度大，災害防控體系有待加強

林業(yè)產業(yè)發(fā)展周期長，短期經濟效益較低，影響社會各界生態(tài)建設積極性。各級財政對林業(yè)重視扶持力度不夠，林業(yè)科技創(chuàng)新能力弱，科技成果儲備不足，林業(yè)高新技術成果推廣應用相對滯后，致使林業(yè)生態(tài)工作進展不快，不能滿足經濟社會發(fā)展和人民群眾對林業(yè)的多元化、高層次需求。近年來，隨著生態(tài)旅游的興起，磐安旅游人數逐年增多，由于人為活動頻繁，森林防火任務也十分艱巨。同時，森林生物防火林帶網絡不健全，森林防火基礎設施投入不夠，再加上磐安縣馬尾松純林較多，近年來松材線蟲危害嚴重，森林災害防控體系有待加強。

2 對策探討

通過對磐安縣森林城市建設的內部條件和外部條件進行綜合分析，明確了磐安縣建設森林城市存在的優(yōu)勢、劣勢、機遇和威脅，構建了磐安縣建設國家森林城市的SWOT 戰(zhàn)略分析矩陣，并制定了相應的政策。詳見表1。

表1 磐安縣建設國家森林城市的SWOT 戰(zhàn)略分析矩陣

磐安縣建設國家森林城市的戰(zhàn)略對策可以總結概括為：抓住國家生態(tài)文明建設改革不斷深化的機遇，以著力開展森林城市建設為契機，充分依托磐安縣豐富的自然資源，挖掘林業(yè)發(fā)展?jié)摿?，彌補存在的不足與劣勢，創(chuàng)新機制體制，積極爭取各種渠道的資金投入，努力建成完備的森林生態(tài)體系、發(fā)達的森林產業(yè)體系、繁榮的森林生態(tài)文化體系和健全的森林支撐保障體系，從而實現生態(tài)效益、經濟效益和社會效益的最大化。

3 結語

通過將SWOT 分析法應用到磐安縣建設國家森林城市當中，對磐安縣在國家森林城市建設中存在的優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)進行了客觀分析，得出磐安建設國家森林城市是全面落實國家關于開展森林城市建設的戰(zhàn)略部署，對加快磐安建設“江南生態(tài)養(yǎng)生源”、實現生態(tài)富民、改善人居環(huán)境、提高城市綜合競爭力、促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展具有重要意義。通過SWOT分析提出了相應的戰(zhàn)略對策，為下一步森林城市生態(tài)體系建設規(guī)劃、產業(yè)體系建設規(guī)劃、生態(tài)文化體系建設規(guī)劃、森林生態(tài)保護體系建設規(guī)劃提供參考，也為磐安縣國家森林城市建設提供一定的指導和決策依據。