文/本刊記者 趙苡萱

2020年7月24日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕22號）（以下簡稱《改革方案》）。全國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟副秘書長、工業(yè)和信息化部中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心政策研究處處長宋烜懿認(rèn)為，《改革方案》要落實，還需要有一整套法律法規(guī)和相關(guān)的制度文件來保障，包括預(yù)算改革、財稅改革、法律法規(guī)修訂完善、地方的改革等都要同時推進(jìn)。

2020 年7 月24 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕22 號）（以下簡稱《改革方案》），就應(yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革制定了具體方案。針對《改革方案》的亮點，出臺后會帶來的變化，以及《改革方案》中尚未明確的問題等，本刊記者于近日采訪了全國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟副秘書長、工業(yè)和信息化部中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心政策研究處處長宋烜懿。

記者(以下簡稱“記”)：宋處長，您好!請您介紹下《改革方案》出臺的背景，它的亮點在哪里？《改革方案》出臺后會帶來什么變化？

全國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟副秘書長、工業(yè)和信息化部中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心政策研究處處長宋烜懿

宋烜懿（以下簡稱“宋”）：這次《改革方案》的出臺，其實是國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任總體改革中的一項任務(wù)。早在2016年8 月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49 號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)范了中央和地方財政事責(zé)關(guān)系，是國務(wù)院第一次比較系統(tǒng)地提出事權(quán)和支出責(zé)任劃分，即從政府公共權(quán)力縱向配置角度推進(jìn)財稅體制改革的重要文件。

按照改革的路線圖，2016 年開始，選取國防、外交等領(lǐng)域率先啟動中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革（以下簡稱“財稅改革”），2020 年要基本完成主要領(lǐng)域改革。此次《改革方案》的出臺是按照《指導(dǎo)意見》總體要求，在應(yīng)急管理領(lǐng)域?qū)嵤┑母母铩?/p>

從宏觀上看，合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。

《改革方案》的第一大亮點，是它科學(xué)合理地劃分了中央和地方政府在應(yīng)急管理領(lǐng)域的財政事權(quán)和支出責(zé)任，包括從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、災(zāi)害事故風(fēng)險隱患調(diào)查及監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置與救援救災(zāi)等應(yīng)急管理的各個階段，使不同層級政府各司其職，更加高效地提供應(yīng)急管理公共產(chǎn)品和服務(wù)，避免因責(zé)任交叉、責(zé)權(quán)不清而導(dǎo)致的“好事?lián)屩?、出了事互相推諉”的問題產(chǎn)生。

關(guān)于應(yīng)急管理領(lǐng)域中央和地方的職責(zé)，其實在2007 年開始實施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中已有規(guī)定。但當(dāng)時由于我國的應(yīng)急管理工作剛剛起步，法律界定的義務(wù)并不完全清晰，且沒有配套的政策措施，致使很多責(zé)任義務(wù)沒有有效落實。

《改革方案》的第二大亮點，是對現(xiàn)有的、行之有效的、約定俗成的做法，以文件的形式予以確認(rèn)、界定，同時對一些不合理的或者模糊不清的財政事權(quán)和支出責(zé)任作出調(diào)整。例如，在災(zāi)害事故監(jiān)測預(yù)警和特別重大事故調(diào)查處理方面，《改革方案》加強了中央在這些方面的事權(quán)責(zé)任，承擔(dān)更多的財政事權(quán)和支出責(zé)任。

記：請您舉例具體介紹下，《改革方案》中，中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的調(diào)整，為什么要作出這樣的調(diào)整？旨在解決哪些問題？

宋：舉例來說，《改革方案》中規(guī)定了應(yīng)急管理信息系統(tǒng)建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，其中明確了中央主要負(fù)責(zé)信息系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計，中央部門信息系統(tǒng)軟硬件配備及維護(hù)支出，地方主要負(fù)責(zé)地方各級信息系統(tǒng)軟硬件配備及維護(hù)支出。這是一個很大的進(jìn)步。《改革方案》未發(fā)布時，中央、各地方也在建設(shè)應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，但由于當(dāng)時沒有進(jìn)行總體統(tǒng)籌，每級政府都建設(shè)自己管轄范疇內(nèi)的信息系統(tǒng)，但建設(shè)完之后，發(fā)現(xiàn)相互之間沒有接口，資源、數(shù)據(jù)不能共享。

《改革方案》發(fā)布之后，明確規(guī)定了在應(yīng)急管理信息系統(tǒng)建設(shè)中，中央和地方各自負(fù)責(zé)的事權(quán)和支出責(zé)任。中央層面的職責(zé)更多的是統(tǒng)一信息管理、標(biāo)準(zhǔn)制定管理的作用，是管理性、指導(dǎo)性、方向性的一些工作，起到規(guī)范引導(dǎo)的作用。

過去有很多職責(zé)不清、邊界不清、責(zé)任無限大的情況，這一情況短時間內(nèi)難以改觀?！陡母锓桨浮分须m然明確了中央和地方的財政事權(quán)和支出責(zé)任，但在實踐中，要使《改革方案》落地，還將有很長的路要走。

記：《改革方案》中提出了“落實支出責(zé)任”，您認(rèn)為在“落實支出責(zé)任”中有哪些需要注意的關(guān)鍵點？應(yīng)該如何保障落實？

宋：落實支出責(zé)任，實際上就是落實資金。以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為例，2007 年出臺到現(xiàn)在已經(jīng)13年了，其中明確規(guī)定了縣級以上政府的相關(guān)責(zé)任，但實際上很多內(nèi)容沒有落實，其主要原因就是沒有規(guī)定清楚“誰出錢”的問題。

《改革方案》中提到的“落實支出責(zé)任”的關(guān)鍵，一要加強規(guī)劃，二要加強預(yù)算管理，三要統(tǒng)籌考慮，四要因地制宜。

加強規(guī)劃主要是合理平衡平時預(yù)防與“急時”應(yīng)對的關(guān)系。對于地方應(yīng)急管理工作來說，要有突發(fā)事件應(yīng)對的資金，也要有平時預(yù)防性的資金，這兩部分要合理平衡。

加強預(yù)算管理是指落實資金保障。大的政府項目沒有預(yù)算不能開工。同時，預(yù)算管理也是整個財稅改革中的一部分，由此，財政事權(quán)和支出責(zé)任的改革一定要跟預(yù)算改革同步進(jìn)行，才能真正落地。

統(tǒng)籌考慮是指既要解決眼前問題，又要兼顧長遠(yuǎn)規(guī)劃。應(yīng)急管理的長遠(yuǎn)規(guī)劃，主要是針對未來風(fēng)險的預(yù)測評估，這就要求對可能存在的問題以發(fā)展的眼光看，以前瞻性的風(fēng)險意識來預(yù)防未來可能面對的問題。

因地制宜主要是指結(jié)合各地方的實際情況，廣泛吸引社會資本共同參與，同時要轉(zhuǎn)變支出觀念，將一次性投入采購向購買社會化服務(wù)方面轉(zhuǎn)變，用最少的支出最大化“公共服務(wù)產(chǎn)品”購買效率。

對于資金的支出，我認(rèn)為，需要轉(zhuǎn)變支出的觀念。過去，政府什么都要自己買，買東西存在那。其實，可以利用有限的資金去購買更多的社會化服務(wù)。社會化服務(wù)是企業(yè)提供各種服務(wù)，例如提供監(jiān)測預(yù)警的數(shù)據(jù)服務(wù)，應(yīng)急救援的服務(wù)等。以航空救援為例，政府沒必要購買直升機、聘請駕駛員，只需要購買社會服務(wù)就可以了。

記：《改革方案》中提出“避免基層政府承擔(dān)過多支出責(zé)任”，針對這個問題，您有哪些具體建議？

宋：“避免基層政府承擔(dān)過多支出責(zé)任”的問題，《改革方案》明確提出，要將適宜由地方更高一級政府承擔(dān)的應(yīng)急救援領(lǐng)域支出責(zé)任上移，避免基層政府承擔(dān)過多支出責(zé)任。按照目前我們對應(yīng)急管理領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的理解，財政事權(quán)和支出責(zé)任層層劃分，最后落到基層政府的應(yīng)急救援責(zé)任也最大。但一直以來，基層政府——縣級人民政府承擔(dān)的責(zé)任很多，如保民生、保就業(yè)、保穩(wěn)定等，需要承擔(dān)的支出義務(wù)已經(jīng)很多，因此，無論從人力、物力、財力、能力哪個方面看，基層政府都無法承擔(dān)應(yīng)急救援領(lǐng)域過多的支出責(zé)任。

我認(rèn)為，《改革方案》中提到的“責(zé)任上移”，即上移到市級政府相對比較合理。具體到操作層面，還需要有相應(yīng)配套的措施?！陡母锓桨浮肥侵醒雽用娉雠_的，下一步，應(yīng)由省級政府完善省級配套改革方案，“避免基層政府承擔(dān)過多支出責(zé)任”的問題，應(yīng)由省級政府來統(tǒng)籌規(guī)劃，這樣才能夠?qū)⑦m宜由地方更高一級政府承擔(dān)的應(yīng)急救援支出責(zé)任上移，避免基層政府承擔(dān)過多支出責(zé)任。

記：您認(rèn)為，還有哪些是《改革方案》中尚未明確的？

宋：《改革方案》尚未明確的主要包括兩個方面：

一是對改革落實情況未明確監(jiān)督、考核、評價機制。雖然《改革方案》中規(guī)定了如何做，但在落實中有沒有做、有沒有按照規(guī)定操作并沒有規(guī)定。所以如果沒有具體的監(jiān)督、考核、評價機制，沒有形成閉環(huán)管理，那《改革方案》就無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二是未明確配套改革措施完成的時間表，如推進(jìn)省級以下改革、法律法規(guī)修訂完善、其他的協(xié)同改革等?！陡母锓桨浮芬鋵?，還要看配套改革的情況。除了財政事權(quán)和支出責(zé)任的改革，還有預(yù)算改革、財稅改革，這些改革要同時推進(jìn)。另外，在應(yīng)急管理領(lǐng)域，應(yīng)急管理部和其他部委的責(zé)任，中央和地方的相關(guān)責(zé)任，每一級政府所承擔(dān)的責(zé)任全都需要細(xì)化。

我國的法律法規(guī)修訂速度比較慢，很多內(nèi)容條款與社會發(fā)展形勢不匹配，明顯跟不上時代發(fā)展，所以還應(yīng)推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的修訂和完善。

因此，需要有一整套法律法規(guī)和相關(guān)的制度文件來保障《改革方案》落實，包括預(yù)算改革、財稅改革、法律法規(guī)修訂完善、地方的改革等都要同時推進(jìn)，制定完成時間表，形成合力，才能使《改革方案》真正落地。

《改革方案》中只是介紹了中央和地方分別有哪些財政事權(quán)和支出責(zé)任，但對于地方政府來說，哪一級政府應(yīng)該承擔(dān)哪些責(zé)任并沒有明確。從法律法規(guī)的角度來說，一定要從中央開始完善相關(guān)配套責(zé)任，地方的條例才能細(xì)化相關(guān)責(zé)任。