唐麗桂

農(nóng)村土地問題，是破解我國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央積極探索農(nóng)村土地制度改革實踐，在農(nóng)村土地征收、農(nóng)村“三塊地”（農(nóng)用地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地）等制度改革方面取得多項創(chuàng)新性突破。

2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國土地管理法》修正案。在“堅持土地公有制不動搖、堅持農(nóng)民利益不受損、堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度”基礎(chǔ)上，新修訂的土地管理法對多項土地制度有創(chuàng)新性改革，有效釋放土地活力，助推鄉(xiāng)村振興。在我國農(nóng)村土地制度改革不斷深入推進之際，如何抓住土地制度改革創(chuàng)新契機，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展活力，是當(dāng)前值得思考的一個重要問題。

全面推進村莊土地利用規(guī)劃編制與執(zhí)行。長期以來，農(nóng)村土地缺乏科學(xué)規(guī)劃與管理，使土地性質(zhì)不清、范圍不明，生活用地占用生產(chǎn)和生態(tài)用地的現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)房建設(shè)、村莊公共設(shè)施建設(shè)雜亂無章，導(dǎo)致鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化。農(nóng)村土地利用無序化，既違背土地利用節(jié)約集約原則，也影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。全面推進村莊土地利用規(guī)劃編制與執(zhí)行，應(yīng)加快核查村莊土地范圍與類型，以保護生態(tài)、保護文化資源、保護鄉(xiāng)村風(fēng)貌為前提，統(tǒng)籌布局村莊生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間。應(yīng)明晰林地、草地、水面等生態(tài)資源用地邊界，強制落實生態(tài)保護紅線;應(yīng)科學(xué)規(guī)劃村莊生產(chǎn)用地，將永久基本農(nóng)田落實到具體地塊，落實一般耕地、其他農(nóng)用地、可復(fù)墾耕地等范圍;應(yīng)合理規(guī)劃生活用地，統(tǒng)籌考慮村莊未來發(fā)展和建設(shè)用地需求，明確村莊建設(shè)用地規(guī)模邊界和擴展邊界，明確農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、公益性設(shè)施等用地范圍與位置;應(yīng)強化規(guī)劃落地執(zhí)行，嚴(yán)格村莊用地管控。

深化農(nóng)地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”理念，把農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)分離，以破解“兩權(quán)分置”下分散與細(xì)碎化土地難以適度規(guī)模經(jīng)營問題?！叭龣?quán)分置”堅持所有權(quán)和承包權(quán)不變，激活土地經(jīng)營權(quán)，推動了土地流轉(zhuǎn)，但“三權(quán)分置”未賦予土地經(jīng)營權(quán)一定的“財產(chǎn)屬性”，使其難以與金融市場有效對接，成為制約新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資的瓶頸。深化農(nóng)地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新，應(yīng)在保護農(nóng)地所有權(quán)和承包權(quán)基礎(chǔ)上，探索開發(fā)土地經(jīng)營權(quán)的金融屬性，可根據(jù)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)時限、農(nóng)地規(guī)模與質(zhì)量等，科學(xué)評估農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值，使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值能在金融市場獲得認(rèn)可，吸引金融資本流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，助推鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)人口流動趨勢，針對當(dāng)前鄉(xiāng)村出現(xiàn)的整戶，甚至整村向城市遷徙，承包地撂荒增加等現(xiàn)狀，探索建立農(nóng)戶自愿有償退出承包權(quán)機制，在集體經(jīng)濟發(fā)展較好的村莊，開展村集體有償回收承包權(quán)試點。

推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。長期以來，我國禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設(shè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，需經(jīng)過土地征收轉(zhuǎn)化土地屬性，使農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地“同地不同權(quán)”“同地不同價”，農(nóng)民群眾難以分享城市化發(fā)展利益，也催生了大量城郊“小產(chǎn)權(quán)房”。新修正的《中華人民共和國土地管理法》作出重大改革，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與國有建設(shè)用地享有同權(quán)同價待遇。新土地政策已于2020年1月1日實施，各地推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，應(yīng)盡快完善相關(guān)配套政策，加快試點推廣，加強監(jiān)督。允許入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地范圍、交易程序、交易方式、價格確定方式、政府管理部門與角色、入市平臺、入市收益分配機制等問題，是目前推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市迫切需要解決的問題，各地應(yīng)盡快研究出臺相關(guān)法律法規(guī)予以明確和指導(dǎo)。農(nóng)村土地問題涉及利益主體多，影響大，盡管新土地管理法已進入實施階段，但各地在相關(guān)配套政策法規(guī)未成熟前，不宜全面推開，應(yīng)盡快在條件比較成熟的鄉(xiāng)村開展試點探索，積累經(jīng)驗，再行推廣。同時，應(yīng)加強監(jiān)管，防止在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中可能出現(xiàn)的新腐敗問題。

推動農(nóng)村宅基地制度改革落實。農(nóng)村宅基地管理，主要依托我國的《土地管理法》《物權(quán)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，直到2004年國土資源部（現(xiàn)自然資源部）印發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，農(nóng)村宅基地管理逐漸細(xì)化。各地方政府依托上述法律法規(guī)，出臺各地農(nóng)村宅基地管理辦法，如重慶2011年出臺了《重慶市農(nóng)村村民住宅規(guī)劃建設(shè)管理暫行辦法》，并于2012年1月1日實施。2019年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，要求嚴(yán)格落實“一戶一宅”，禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，嚴(yán)格“建新拆舊”等規(guī)定。推動農(nóng)村宅基地制度改革落實，應(yīng)加快調(diào)查清理“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”等現(xiàn)象，對存在的違規(guī)宅基地，適宜復(fù)墾的應(yīng)盡快復(fù)墾，不適宜復(fù)墾的，可由村集體回收儲備。鼓勵村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，創(chuàng)新經(jīng)營模式與經(jīng)營業(yè)態(tài)，增加村集體和農(nóng)戶的財產(chǎn)性收益。制定激勵措施，鼓勵農(nóng)村長期整戶外出且在城市有穩(wěn)定工作和住宅的農(nóng)戶自愿有償退出宅基地，退出宅基地由村集體統(tǒng)一回購管理。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)村宅基地審批權(quán)，簡化并規(guī)范審批程序，加強宅基地監(jiān)管，新增宅基地不得隨意占用耕地。

深化土地征收制度改革。為解決征地引發(fā)的社會問題，保障征地農(nóng)民利益，使農(nóng)民群眾共享城市發(fā)展利益，新土地管理法首次對土地征收制度進行重大改革。深化土地征收制度改革，應(yīng)依法貫徹土地征收公共利益界定，明確征地條件與范圍，約束政府征地權(quán)限。農(nóng)村土地征收應(yīng)保障農(nóng)民利益，嚴(yán)格執(zhí)行“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障”的補償原則，健全土地征收補償機制，提高補償安置標(biāo)準(zhǔn)，完善征地農(nóng)民社會保障制度。規(guī)范土地征收程序，建立土地征收“征前征詢、征中監(jiān)督、征后跟蹤”機制，落實被征地村集體和農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完善政府征后跟蹤服務(wù)制度，及時解決征地遺留問題。

（作者系重慶市農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與鄉(xiāng)村發(fā)展研究所副研究員）