何 小 花

(湖北省水利水電規(guī)劃勘測設(shè)計院，武漢430064)

1 概 述

分蓄洪區(qū)是流域綜合防洪體系的重要組成部分。設(shè)置分蓄洪區(qū)，適時分蓄超額洪水，削減洪峰，可以保護重點地區(qū)和重要城市的安全，減輕洪水災(zāi)害總體損失。例如，1954年荊江分蓄洪區(qū)剛剛建成，就在防御1954長江流域性洪水中發(fā)揮關(guān)鍵作用；杜家臺分蓄洪區(qū)建成后先后運用21次，對保護漢江中下游和武漢市的防洪安全發(fā)揮了重大作用；2020年7月，淮河流域的蒙洼分蓄洪區(qū)再次啟用，降低了淮河洪水位，減輕了淮河洪水的威脅。

由于歷史和客觀原因，分蓄洪區(qū)內(nèi)有大量的耕地，居住著大量的群眾，除了傳統(tǒng)的農(nóng)林漁業(yè)，新興產(chǎn)業(yè)也逐漸出現(xiàn)。因此，作為區(qū)內(nèi)群眾賴以生存和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，分蓄洪區(qū)有發(fā)展經(jīng)濟的內(nèi)在需求；另一方面，作為防洪體系的組成部分，分蓄洪區(qū)需要承擔分蓄洪的責任。分蓄洪區(qū)分蓄洪運用會直接造成淹沒損失，同時也限制了投資，造成分蓄洪區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，尤其是頻繁使用的分蓄洪區(qū)。分蓄洪區(qū)所承受的洪水淹沒直接損失和經(jīng)濟發(fā)展受限的間接損失，分蓄洪區(qū)分蓄洪水是為了維護流域全局和重點地區(qū)利益的公益性行為，洪水造成的損失是局部地區(qū)付出的犧牲，其性質(zhì)和特點不同于一般地區(qū)洪水災(zāi)害損失。

例如地處長江中游的湖北省，防洪任務(wù)突出，多年的江河治理和防洪建設(shè)，特別是1998年大洪水以來的堤防達標加固，大幅提升了湖北省防洪能力，三峽水庫的蓄水運用，也進一步提高了包括湖北省在內(nèi)的中游各地區(qū)長江防洪能力。但是，長江河道安全泄量與長江峰高量大洪水的矛盾仍然十分突出，遇1954年型大洪水，按照三峽工程初步設(shè)計擬定的對荊江地區(qū)和城陵磯地區(qū)進行補償?shù)恼{(diào)度方式，長江中下游仍有336 億m3的超額洪量。因此，湖北省境內(nèi)長江干支流的防洪形勢仍然嚴峻，防洪依然要依靠綜合措施[1,2]，因此湖北省境內(nèi)仍設(shè)置了眾多的分蓄洪區(qū)。

為了科學、合理和有效地運用分蓄洪區(qū)，確保流域整體防洪安全，也為了給區(qū)內(nèi)群眾創(chuàng)造良好的生存空間和發(fā)展環(huán)境，專家學者探索了分蓄洪區(qū)運用幾率、洪水演進特點和洪災(zāi)損失的補償方法[1-6]，國家和地方也探索并實施了分蓄洪區(qū)的建設(shè)及分蓄洪區(qū)運用后的補償與保障機制，特別是從20世紀80年代起，我國進行了分蓄洪區(qū)補償保險和基金的嘗試，包括2000年5月國務(wù)院頒布實施了《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》[7]，2006年5月財政部頒布了《國家蓄滯洪區(qū)運用財政補償資金管理規(guī)定》[8]，2007年3月水利部頒布實施了《蓄滯洪區(qū)運用補償核查辦法》[9]。安微省阜南縣蒙洼蓄洪區(qū)和河南省泥河洼蓄洪區(qū)分別于2003、2007和2000、2004獲得了國家補償，取得了較好的效果。

然而，當前分蓄洪區(qū)運用洪災(zāi)損失較大和經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀仍未從根本上扭轉(zhuǎn)，已經(jīng)成為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，一定程度上也影響了分蓄洪區(qū)的順利啟用，分蓄洪區(qū)分洪損失和經(jīng)濟發(fā)展受限的難題亟待破解。本文以漢江杜家臺分蓄洪區(qū)為例，基于調(diào)查獲得的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分析分蓄洪運用帶來的洪災(zāi)損失的變化特點，結(jié)合分蓄洪區(qū)運用幾率的變化，探討促進分蓄洪區(qū)發(fā)展的策略。

2 分蓄洪區(qū)運用洪災(zāi)損失變化特點

2.1 杜家臺分蓄洪區(qū)及其運用情況

杜家臺分蓄洪區(qū)(又名漢南泛區(qū))位于湖北省江漢平原東部，屬通順河水系，承擔分蓄漢江和長江超額洪水的任務(wù)。杜家臺分蓄洪區(qū)現(xiàn)有外包線圍堤186.177 km，規(guī)劃設(shè)計標準為外包線圍堤按照防御周幫分洪最高水位30.00 m設(shè)計，設(shè)計水位下有效容積31.59 億m3，因為續(xù)建配套工程尚未完建，目前，只能按照防御周幫分洪最高水位28.50 m作為控制運用條件。

杜家臺分蓄洪區(qū)蓄水位30.00 m對應(yīng)的面積為613.98 km2，其中蔡甸區(qū)面積347.8 km2，占56.7%，武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(漢南區(qū))面積175.8 km2，占28.6%，仙桃市面積90.38 km2，占14.7%。

自1956年杜家臺分洪閘建成至2016年共度過了59 a汛期，共運用21次，分洪(流)總量196.74 億m3，對保護漢江中下游和武漢市的防洪安全發(fā)揮了重大作用。曾一次調(diào)蓄漬水5.7 億m3，大大改善了漢南地區(qū)的排水條件。分蓄洪運用中，最大分洪流量達到5 600 m3/s(1964年10月)，其次為1983年10月最大分洪流量為5 100 m3/s，近期的分蓄洪運用分別是2005、2011年。

2.2 分蓄洪區(qū)運用洪災(zāi)損失的變化特點

作為頻繁運用的分蓄洪區(qū)，杜家臺分蓄洪區(qū)分蓄洪運用淹沒耕地、損毀房屋、破壞水利工程和道路等基礎(chǔ)設(shè)施，造成巨大的財產(chǎn)損失。據(jù)不完全統(tǒng)計，按當年貨幣值計算的杜家臺分蓄洪區(qū)居民財產(chǎn)及工程設(shè)施總損失合計27 959.9 萬元，其中居民財產(chǎn)損失26 772.9 萬元，工程設(shè)施損失1 187 萬元。除此以外，杜家臺分蓄洪區(qū)分洪運用還產(chǎn)生了較多的受災(zāi)人口。

由于分洪時的分洪流量不同，因此分洪的淹沒面積差別巨大，例如1975年分洪造成蔡甸和仙桃共計淹沒了3 967.13 hm2耕地，而2011年分洪時僅淹沒了409.2 hm2耕地，這種情況下，分蓄洪損失不能直接對比經(jīng)濟損失總量和受災(zāi)總?cè)丝凇?/p>

本文引進財產(chǎn)損失系數(shù)m和受災(zāi)人口系數(shù)n來分析分蓄洪區(qū)分洪災(zāi)害損失隨時間的變化特點。其中財產(chǎn)損失系數(shù)m為每次分蓄洪財產(chǎn)損失總量與淹沒耕地面積的比值，即單位淹沒面積的財產(chǎn)損失；受災(zāi)人口系數(shù)n則是受災(zāi)人口總數(shù)與淹沒面積的比值，即單位淹沒面積的受災(zāi)人口。分別表達如下：

m=當次分洪的財產(chǎn)損失/淹沒面積

n=當次分洪的受災(zāi)人口/淹沒面積

圖1、圖2分別給出了1958年至今杜家臺分蓄洪區(qū)分洪后財產(chǎn)損失系數(shù)和受災(zāi)人口系數(shù)隨時間的變化。

圖1 杜家臺分蓄洪區(qū)分洪財產(chǎn)損失系數(shù)隨時間的變化

圖2 杜家臺分蓄洪區(qū)分洪受災(zāi)人口系數(shù)隨時間的變化

(1)杜家臺分蓄洪區(qū)分洪運用的財產(chǎn)損失系數(shù)隨時間逐漸增加，且近期的增長趨勢更加顯著。

從1958年到1984年，杜家臺分蓄洪區(qū)分洪的財產(chǎn)損失系數(shù)增加了54倍，而到2011年，杜家臺分蓄洪區(qū)的分洪財產(chǎn)損失系數(shù)增加到了近380倍。

調(diào)查資料也顯示，1980年 ( 1980年價格水平計) ，淹沒損失約達15 000 元/km2；1990年 ( 1990年價格水平計)，淹沒損失則達到68 000 元/km2，10 a時間增加為原來的4.5倍。

分洪帶來的財產(chǎn)損失系數(shù)即單位淹沒面積財產(chǎn)損失量顯著增加主要是由于分蓄洪區(qū)防洪基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)力度不足，分蓄洪區(qū)內(nèi)安全區(qū)、道路、堤防、水閘、泵站等基礎(chǔ)設(shè)施的布局與建設(shè)滯后于規(guī)劃及社會發(fā)展需求，分蓄洪區(qū)自身防洪保安能力較低。而與此同時，雖然由于政策原因，分蓄洪區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展受到一定限制，但是隨著國家社會經(jīng)濟的整體快速發(fā)展，分蓄洪區(qū)的經(jīng)濟也取得了較明顯的進步。以2015年為例，分蓄洪區(qū)內(nèi)武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(漢南區(qū))完成農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值222 797 萬元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入15 292 元，比上年增長12.25%；蔡甸區(qū)完成農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值174 020 萬元，人均可支配收入15 931 元；仙桃市完成農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值21 769 萬元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入10 053 元，比上年增長9.64%。

在分蓄洪區(qū)建設(shè)滯后和經(jīng)濟增長2方面的綜合作用下，分蓄洪區(qū)運用必然帶來較大的淹沒損失，且淹沒損失越來越大。

(2)杜家臺分蓄洪區(qū)分洪的受災(zāi)人口系數(shù)也隨時間逐漸增加，其增加的速度慢于財產(chǎn)損失系數(shù)的增加。

同期相比，1960-2011年，財產(chǎn)損失系增加了近38倍，而受災(zāi)人口系數(shù)僅增加了10倍，即同期財產(chǎn)損失系數(shù)增加的倍數(shù)是受災(zāi)人口系數(shù)的約3.8倍。

分蓄洪導致的分蓄洪區(qū)內(nèi)受災(zāi)人口系數(shù)及單位淹沒面積的受災(zāi)人口數(shù)增加，是1949年后我國人口不斷增加在分蓄洪區(qū)的反映。相比經(jīng)濟發(fā)展，由于黨和政府高度重視人民群眾的生命安全，加上分蓄洪區(qū)人口增長速度相對不快，因此單位淹沒面積受災(zāi)人口增加倍數(shù)顯著小于單位淹沒面積的財產(chǎn)損失量。

除了直接災(zāi)害損失外，分蓄洪區(qū)是隨時準備接受分洪的“主動受災(zāi)區(qū)”，是限制發(fā)展區(qū)域，加上分蓄洪區(qū)防洪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，導致分蓄洪區(qū)發(fā)展受到限制，表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施落后、城鎮(zhèn)化建設(shè)難等方面。

綜上所述，由于分蓄洪區(qū)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和人口的增加，在分蓄洪區(qū)面積沒有增加的前提下，單位面積的經(jīng)濟總量大幅增加，人口也有一定幅度的增加，人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值也顯著增加，這也直接導致了相同規(guī)模的分蓄洪運用，造成了更大的經(jīng)濟損失和受災(zāi)人口。即相同條件的分蓄洪運用所造成的損失(淹沒耕地、損毀房屋、財產(chǎn)損失、受災(zāi)人口等)呈現(xiàn)隨時間顯著增加的態(tài)勢，同時受災(zāi)人口損失增長速度緩于財產(chǎn)損失的增長速度，這是分蓄洪區(qū)運用洪災(zāi)損失變化的顯著特點。

3 分蓄洪區(qū)運用幾率的變化

三峽水庫以及上游干流梯級水庫群的蓄水運用，加上丹江口水庫大壩加高完成后，提高了下游河道的防洪標準，湖北省境內(nèi)長江以及漢江干流的分蓄洪區(qū)雖然仍需保留，但是運用幾率將會減少。

《長江流域防洪規(guī)劃》以分洪運用的洪水重現(xiàn)期方式給出了湖北省境內(nèi)長江、漢江分蓄洪區(qū)在三峽水庫蓄水和丹江口大壩加高以后分蓄洪運用的概率，見表1。

由表1可以看出：三峽工程建成后，荊江河段運用分蓄洪區(qū)的洪水重現(xiàn)期提高到100 a一遇，城陵磯河段運用分蓄洪區(qū)的洪水提高到1931、1935、1998、1954年型洪水，武漢河段、湖口河段運用分蓄洪區(qū)的洪水提高到1954年型洪水。對比《防洪標準》(GB50201-2014)[10]，荊江河段分蓄洪區(qū)達到了Ⅰ等鄉(xiāng)村防護區(qū)或Ⅲ等城市的防洪標準；城陵磯河段、武漢河段、湖口河段分蓄洪區(qū)的防洪標準也有了很大的提高，其中杜家臺分蓄洪區(qū)分蓄長江洪水的標準提高到1954型洪水。

表1 湖北省長江漢江分蓄洪區(qū)運用概率

據(jù)《漢江夾河以下干流河段綜合利用規(guī)劃報告》，丹江口水庫大壩加高達到后期建設(shè)規(guī)模后，加上科學調(diào)度，運用漢江中游民垸的洪水重現(xiàn)期基本可達到100 a一遇，且僅需分蓄洪1.43 億m3，運用杜家臺分蓄洪區(qū)的洪水重現(xiàn)期也從7～10 a一遇提高到了20 a一遇，即漢江中游民垸達到了Ⅰ等鄉(xiāng)村防護區(qū)或Ⅲ等城市的防洪標準，杜家臺分蓄洪區(qū)達到了Ⅲ等鄉(xiāng)村防護區(qū)的防洪標準。

顯然，由于三峽水庫、丹江口水庫等長江干支流水庫的蓄水運用，長江流域防洪體系能力得到加強，與此相應(yīng)，長江干支流分蓄洪區(qū)分蓄洪區(qū)運用幾率降低，運用杜家臺分蓄洪區(qū)的洪水重現(xiàn)期提高到了20 a一遇。

4 分蓄洪區(qū)發(fā)展策略初探

4.1 分蓄洪區(qū)運用與發(fā)展受限矛盾的變化

由前面的分析可以看出，分蓄洪區(qū)建設(shè)發(fā)展面臨的矛盾主要是：一方面作為防洪體系的關(guān)鍵組成部分，在發(fā)生大洪水時，分蓄洪區(qū)需要根據(jù)需要分洪運用，保證防洪的全局利益；另一方面，分蓄洪區(qū)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，防洪保安能力較差，分洪運用時必然造成較大的洪水損失，分蓄洪區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受限。

由于分蓄洪區(qū)建設(shè)投入相對不足，且分蓄洪區(qū)分蓄洪運用會損毀已建基礎(chǔ)設(shè)施，分蓄洪區(qū)承受較大經(jīng)濟損失，發(fā)展受限，反過來又制約了基礎(chǔ)設(shè)施的重建、改建、擴建、續(xù)建。形成分蓄洪區(qū)運用——基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施破壞，造成較大損失——分蓄洪區(qū)運用難度加大的惡性循環(huán)。

近期，由于長江流域干支流防洪體系的能力逐漸增強，分蓄洪區(qū)運用幾率顯著降低，這改變了分蓄洪區(qū)運用與分蓄洪區(qū)發(fā)展受限之間的矛盾。

首先，分蓄洪區(qū)運用幾率的降低直接降低了分蓄洪區(qū)運用的洪災(zāi)損失幾率和洪災(zāi)損失程度，有利于分蓄洪區(qū)經(jīng)濟積累和發(fā)展。

其次，也是至為關(guān)鍵的，分蓄洪區(qū)運用幾率的降低，客觀上提高了分蓄洪區(qū)域內(nèi)防洪等級，從根本上擴大了分蓄洪區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展空間，分蓄洪區(qū)內(nèi)不受分蓄洪影響、發(fā)展經(jīng)濟的周期顯著延長，與分蓄洪區(qū)域以外的區(qū)域漸趨一致。

應(yīng)該著眼這一顯著改變，從政策傾斜、加強分蓄洪區(qū)防洪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善補償機制等方面釋放分蓄洪區(qū)的發(fā)展動能，促進分蓄洪區(qū)發(fā)展。

4.2 促進分蓄洪區(qū)發(fā)展的策略

(1)分蓄洪區(qū)發(fā)展的特殊政策。分蓄洪區(qū)通常都涉及到不同的行政區(qū)域，應(yīng)將分蓄洪區(qū)作為特區(qū)集中進行管理，形成規(guī)劃發(fā)展的合力。參照中西部地區(qū)和貧困地區(qū)政策規(guī)定，在稅費減免政策等方面支持區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。例如對安全區(qū)土地開發(fā)和分蓄洪區(qū)內(nèi)新建企業(yè)，在稅收方面給予減免優(yōu)惠；將分蓄洪區(qū)內(nèi)企業(yè)增值稅、營業(yè)稅等稅費按比例返還，用于促進分蓄洪區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。在一定程度上松綁分蓄洪區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展，給分蓄洪區(qū)發(fā)展釋放部分安全區(qū)建設(shè)用地，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局。

(2)加強對分蓄洪區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的指導。引入國內(nèi)外高端智庫，基于對不同重現(xiàn)期洪水分蓄洪區(qū)分洪的洪水演進研究成果，以分蓄洪區(qū)洪水風險圖為指導，實施產(chǎn)業(yè)引導發(fā)展機制，建立安全區(qū)與非安全區(qū)發(fā)展模式。在安全區(qū)內(nèi)，加強工業(yè)化建設(shè)，推進城鎮(zhèn)化步伐，主動承接發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵支持大型企業(yè)落戶，擴大區(qū)內(nèi)財政收入，增加就業(yè)。在非安全區(qū)，積極引入大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，鼓勵土地流轉(zhuǎn)和土地集約化、規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營，逐步形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化。

(3)強化分蓄洪區(qū)防洪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大對分蓄洪區(qū)防洪基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)力度，早日完善和優(yōu)化安全區(qū)、道路、堤防、水閘、泵站等基礎(chǔ)設(shè)施的布局與建設(shè)，提高分蓄洪區(qū)自身防洪保安能力。

(4)完善分蓄洪區(qū)運用補償機制。應(yīng)以《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》等為基礎(chǔ)，考慮經(jīng)濟社會發(fā)展階段，從補償對象、范圍、標準等方面修訂完善，多舉措解決補償資金來源。

三峽水庫蓄水運用和丹江口水庫大壩加高完成后，降低了分蓄洪區(qū)運用頻率，分蓄洪區(qū)的洪水風險已經(jīng)與其他洪泛區(qū)的洪水風險相當，應(yīng)適時推出覆蓋一般洪泛區(qū)和分蓄洪區(qū)的洪水保險；依據(jù)分蓄洪區(qū)在內(nèi)的洪泛區(qū)洪水風險圖，準確進行災(zāi)情分析和損失評估，合理制定洪水保險費率。

5 結(jié)論與建議

(1)基于單位淹沒面積的經(jīng)濟損失即財產(chǎn)損失系數(shù)和單位淹沒面積的受災(zāi)人口即受災(zāi)人口系數(shù)的分析得知，分蓄洪區(qū)分洪運用的財產(chǎn)損失和受災(zāi)人口都隨時間呈現(xiàn)出顯著的增長，受災(zāi)人口增長速度緩于財產(chǎn)損失。

(2)長江防洪體系的加強，降低了長江干支流分蓄洪區(qū)的運用幾率，直接降低了分蓄洪區(qū)運用的洪災(zāi)損失幾率和洪災(zāi)損失程度，同時提高了分蓄洪區(qū)域內(nèi)防洪等級，從根本上擴大了分蓄洪區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展空間。

(3)通過給予分蓄洪區(qū)特殊的政策，加強對分蓄洪區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的指導，強化分蓄洪區(qū)防洪設(shè)施的建設(shè)，完善分洪運用補償機制和資金來源以及大力推進洪水保險等，可以釋放分蓄洪區(qū)的發(fā)展動能，確保分蓄洪區(qū)的順利啟用。