胡杰成

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線。在此次新冠肺炎疫情防控中，城鄉(xiāng)社區(qū)切實(shí)發(fā)揮出切斷疫情擴(kuò)散蔓延渠道的關(guān)鍵作用，同時(shí)，也暴露出社區(qū)治理及應(yīng)急管理能力明顯不足。為此，既應(yīng)立足當(dāng)前，繼續(xù)抓緊抓實(shí)抓細(xì)疫情社區(qū)防控;也應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，筑牢公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的社區(qū)防線。

一、社區(qū)是重大疫情防控的第一道防線

作為一種治理單元設(shè)置，我國(guó)目前以居（村）民委員會(huì)的轄區(qū)范圍作為一個(gè)社區(qū)。社區(qū)雖小，但社區(qū)事務(wù)包括上至國(guó)家、下至個(gè)人的不同層面。第一個(gè)層面是國(guó)家和地區(qū)層面事務(wù)下沉社區(qū)，如執(zhí)政黨通過(guò)基層社區(qū)鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家通過(guò)社區(qū)落實(shí)許多基本公共服務(wù)、加強(qiáng)對(duì)重大疫情的群防群控等。第二個(gè)層面是社區(qū)共同體層面事務(wù)，即社區(qū)集體性公共產(chǎn)品的提供，包括社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)性公共服務(wù)等。第三個(gè)層面是社區(qū)居民個(gè)人層面事務(wù)，如各種生活性服務(wù)需求的滿足等，當(dāng)居民個(gè)人需求達(dá)到一定范圍的共同性時(shí)，就變成一定程度的公共事務(wù)。

在國(guó)家治理體系中，社區(qū)具有獨(dú)特而重要的地位。其一，社區(qū)是國(guó)家和社會(huì)治理的基層單元。社區(qū)居（村）民委員會(huì)屬于我國(guó)最基層的治理層級(jí)和單元?；鶎由鐓^(qū)治理水平直接關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)的全局。其二，社區(qū)是人民生活的共同家園。社區(qū)不僅是滿足居民生活性服務(wù)需求的主要場(chǎng)域，而且是居民認(rèn)同感、歸屬感、安全感的重要載體。社區(qū)環(huán)境是人居環(huán)境的直接構(gòu)成。

由此，社區(qū)成為國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理、重大疫情防控的第一道防線，社區(qū)防控能力和水平直接決定疫情防控的全局。在此次新冠肺炎疫情防控中，特別是在武漢及湖北等重災(zāi)區(qū)的防控中，社區(qū)不僅承擔(dān)起社區(qū)封閉管理、居民全面排查的關(guān)鍵任務(wù)，而且發(fā)揮出篩查、分診、轉(zhuǎn)運(yùn)“四類人員”，疏解定點(diǎn)醫(yī)院壓力，協(xié)助做好集中隔離、留觀的重要作用，還要完成抗疫物資保障對(duì)接、居民特別是困難群眾生活物資采購(gòu)配送、社區(qū)環(huán)境消殺、志愿者隊(duì)伍協(xié)調(diào)、宣傳教育、心理疏導(dǎo)等一系列繁雜工作。

廣大社區(qū)工作者成為此次疫情社區(qū)防控的中堅(jiān)力量。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，疫情發(fā)生以來(lái)，全國(guó)近400萬(wàn)名城鄉(xiāng)社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在65萬(wàn)個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)的防控一線，平均6個(gè)社區(qū)工作者守護(hù)著一個(gè)社區(qū)，每名社區(qū)工作者面對(duì)350名群眾。截至3月8日，全國(guó)已有53位社區(qū)工作者在疫情防控過(guò)程中因公殉職，其中共產(chǎn)黨員占92.5%。同時(shí)，各級(jí)黨委政府廣泛動(dòng)員機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)。據(jù)《湖北日?qǐng)?bào)》報(bào)道，截至3月10日，全省共有1萬(wàn)余家機(jī)關(guān)事業(yè)單位包保聯(lián)系27345個(gè)社區(qū)（村），58萬(wàn)余名黨員干部下沉社區(qū)（村）。社區(qū)堅(jiān)強(qiáng)堡壘作用的發(fā)揮，以及廣大社區(qū)工作者、下沉黨員干部的頑強(qiáng)拼搏、英勇?tīng)奚瑢?duì)于目前疫情好轉(zhuǎn)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

二、新冠肺炎疫情暴露出社區(qū)治理能力明顯不足

（一）在疫情直接沖擊下，社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)短板凸顯

在武漢市疫情防控初期，大量發(fā)熱患者、疑似患者聚集各大醫(yī)院發(fā)熱門診、定點(diǎn)醫(yī)院，導(dǎo)致醫(yī)院混亂不堪、交叉感染嚴(yán)重。為此，武漢市很快調(diào)整完善防疫策略，讓社區(qū)成為第一道防線，由各社區(qū)負(fù)責(zé)全面篩查、分診轄區(qū)發(fā)熱病人。然而，在迅猛疫情的直接沖擊下，社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)短板凸顯、羸弱不堪。

一是社區(qū)公共衛(wèi)生人才短缺。據(jù)媒體報(bào)道，在武漢的防疫中，社區(qū)醫(yī)護(hù)人員嚴(yán)重不足，無(wú)法有效承擔(dān)篩查、分診任務(wù)。即便平時(shí)，各地的社區(qū)醫(yī)護(hù)人員也普遍無(wú)法滿足社區(qū)公共衛(wèi)生工作需要。由于社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)編制少、中高級(jí)職稱崗位少、編外醫(yī)務(wù)人員待遇低下等原因，社區(qū)醫(yī)護(hù)人員長(zhǎng)期短缺、流失嚴(yán)重，而且整體素質(zhì)不高、全科醫(yī)生稀少。在南方某超大城市，2019年全市基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)辭職或自行離職278人，同期計(jì)劃公招454人，實(shí)際到崗僅288人。

二是社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)能力低下。武漢市疫情防控表明，社區(qū)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能做的篩查項(xiàng)目十分有限，主要是對(duì)病人生命體征的觀察，以及一些輔助檢查手段如胸片、血常規(guī)、C反應(yīng)蛋白等，而且，社區(qū)的公共衛(wèi)生硬件防護(hù)條件無(wú)法達(dá)標(biāo)，大多沒(méi)有合格的隔離病房，無(wú)法很好發(fā)揮第一道防線的作用。有資料表明，在許多地方，社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)人員大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，而由護(hù)理、助產(chǎn)、藥學(xué)、檢驗(yàn)、衛(wèi)生協(xié)管人員兼職。

（二）在疫情綜合應(yīng)對(duì)中，社區(qū)應(yīng)急管理能力欠缺較大

一是社區(qū)應(yīng)急預(yù)案和儲(chǔ)備不足。武漢一些社區(qū)工作者反映，疫情暴發(fā)初期，社區(qū)確實(shí)是在“打亂戰(zhàn)”。這表明社區(qū)缺少重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理預(yù)案，即使個(gè)別社區(qū)有應(yīng)急管理文本，也存在針對(duì)性不夠、可操作性差、缺乏實(shí)操演練等問(wèn)題。同時(shí)，社區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備短板突出，武漢的社區(qū)大多缺乏醫(yī)用口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡等應(yīng)急儲(chǔ)備，初期一些社區(qū)工作者沒(méi)有任何防護(hù)就前往居民家中排查。

二是社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制不健全。從大量報(bào)道可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)與醫(yī)院之間的鏈接機(jī)制不暢，社區(qū)篩查、分診之后向醫(yī)院轉(zhuǎn)運(yùn)患者的能力很有限，出現(xiàn)患者轉(zhuǎn)運(yùn)緩慢、送至醫(yī)院后無(wú)人對(duì)接的問(wèn)題。社區(qū)與超市、菜市場(chǎng)等生活必需品保障機(jī)構(gòu)之間的鏈接不暢，出現(xiàn)采購(gòu)配送不及時(shí)、高價(jià)菜、捆綁銷售等問(wèn)題。社區(qū)與上級(jí)政府部門之間的信息溝通機(jī)制不健全，由于部門分割，社區(qū)不得不重復(fù)報(bào)送數(shù)據(jù)信息。社區(qū)工作者與下沉干部之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制不完善，許多社區(qū)工作者在防控一線打疲勞戰(zhàn)，無(wú)法及時(shí)與下沉干部實(shí)現(xiàn)合理輪休。

（三）從深層治理體制看，社區(qū)治理體系有待進(jìn)一步完善

一是基層政府治理與社區(qū)自治的關(guān)系沒(méi)有理順。國(guó)家層面對(duì)社區(qū)依法自治事項(xiàng)、依法協(xié)助政府事項(xiàng)、政府可購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)、禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)等缺乏明確細(xì)致的規(guī)定。這導(dǎo)致社區(qū)行政事務(wù)多、檢查評(píng)比多、會(huì)議臺(tái)賬多、不合理證明多等問(wèn)題仍較突出，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)群眾不深入、自治活力不足，在應(yīng)急管理中服務(wù)和動(dòng)員群眾的能力有限。而且，社區(qū)成為形式主義、官僚主義的終端受害者，在此次疫情防控中，各種重復(fù)報(bào)表、上級(jí)檢查等，讓社區(qū)工作者浪費(fèi)了許多完成實(shí)際工作的寶貴時(shí)間。

二是社區(qū)參與的激勵(lì)約束機(jī)制較為薄弱。此次疫情防控中，大量黨員干部下沉社區(qū)，但在平時(shí)，駐社區(qū)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等參與社區(qū)治理的積極性并未充分調(diào)動(dòng)，這也導(dǎo)致疫情應(yīng)急中許多下沉干部不熟悉社區(qū)情況。另外，社區(qū)治理中居民參與度較低、“政府一邊干、居民一邊看”的問(wèn)題依然突出。其根源在于目前社區(qū)參與的激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)不夠。

三是社區(qū)治理的要素保障機(jī)制不健全。在人才隊(duì)伍方面，一方面繁重的基層治理任務(wù)對(duì)社區(qū)工作者綜合素質(zhì)、專業(yè)能力的要求越來(lái)越高，而另一方面社區(qū)工作者的薪酬待遇、職業(yè)發(fā)展、晉升空間仍然受限，社區(qū)工作崗位對(duì)高素質(zhì)人才的吸引力不足，兩者之間形成明顯矛盾。在資金保障方面，政府對(duì)社區(qū)治理的財(cái)政支持總體不夠，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制并未有效建立，尤其是一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，財(cái)政本身困難，對(duì)基層社區(qū)的支持很有限。由于相關(guān)支持政策不完善，目前社會(huì)力量投入社區(qū)服務(wù)嚴(yán)重不足。社區(qū)自身“造血”能力也較為低下。

三、筑牢公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的社區(qū)防線

（一）立足當(dāng)前，充分發(fā)揮社區(qū)守住疫情防控第一道防線、保障群眾基本生活、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定三大作用

第一，分區(qū)分級(jí)實(shí)施社區(qū)防控措施，做好疫情常態(tài)化防控。一是以街鎮(zhèn)為單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，實(shí)施差異化社區(qū)防控措施。高風(fēng)險(xiǎn)街鎮(zhèn)堅(jiān)決實(shí)施“嚴(yán)格管控、外防輸出、內(nèi)防擴(kuò)散”的社區(qū)防控措施。中風(fēng)險(xiǎn)街鎮(zhèn)抓緊抓實(shí)抓細(xì)社區(qū)網(wǎng)格化管理，落實(shí)“四早”（即早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早隔離、早治療）措施，并有序拓展居民活動(dòng)空間。低風(fēng)險(xiǎn)街鎮(zhèn)在落實(shí)健康監(jiān)測(cè)、口罩防護(hù)等措施前提下恢復(fù)居民正常生活秩序。在各地推行“無(wú)疫情小區(qū)”“無(wú)疫情社區(qū)（村）”創(chuàng)建行動(dòng)。

二是加強(qiáng)入境人員特別是疫情嚴(yán)重國(guó)家輸入人員防控。社區(qū)應(yīng)對(duì)接所屬地區(qū)相關(guān)部門做好入境人員接收，并嚴(yán)格落實(shí)14天居家或集中觀察措施，做好日常服務(wù)保障。尤其對(duì)美國(guó)、巴西、印度、俄羅斯等疫情嚴(yán)重國(guó)家輸入人員，嚴(yán)格實(shí)行集中醫(yī)學(xué)隔離。

三是加強(qiáng)外籍人士集中社區(qū)、老舊社區(qū)、城中村社區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域防控。一視同仁，在外籍人士集中社區(qū)嚴(yán)格實(shí)施社區(qū)管控措施，細(xì)致做好外籍人士宣傳溝通、集中觀察隔離、監(jiān)測(cè)服務(wù)工作。老舊社區(qū)、城中村社區(qū)等區(qū)域人員構(gòu)成復(fù)雜、衛(wèi)生基礎(chǔ)條件差，應(yīng)強(qiáng)化社區(qū)網(wǎng)格化管理，密切監(jiān)測(cè)人員流動(dòng)，做好健康碼查驗(yàn)，追蹤到人、隨訪到戶，確保重點(diǎn)對(duì)象登記在冊(cè)、異常情況及時(shí)處置。

第二，精心保障疫情期間群眾基本生活，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)特殊困難群眾的幫扶。在封控管理期間，社區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮線上平臺(tái)的作用，與超市、菜市場(chǎng)等建立起快捷、精準(zhǔn)、高效的居民生活必需品供需對(duì)接機(jī)制，優(yōu)化米面糧油、肉禽蛋奶、蔬菜等生活必需品供應(yīng)。對(duì)孤寡老人、困難兒童、特困人員、殘疾人等特殊群體，社區(qū)要落實(shí)包保聯(lián)系人，加強(qiáng)走訪探視，及時(shí)提供必要幫助。對(duì)有人員病亡、被隔離收治的家庭，社區(qū)要配合上級(jí)政府加大關(guān)愛(ài)和救助力度。對(duì)疫情防控期間滯留、遭遇臨時(shí)困難的外來(lái)人員，及時(shí)落實(shí)基本生活幫扶。

第三，暢通居民訴求表達(dá)渠道，妥善化解因疫情帶來(lái)的社會(huì)矛盾糾紛。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電話、走訪等方式暢通居民表達(dá)渠道，開展社情民意大調(diào)查，及時(shí)分析、上報(bào)、回應(yīng)群眾關(guān)切。堅(jiān)持依法防控，加大各類矛盾糾紛排查化解力度，加強(qiáng)社會(huì)面管控，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定。充分考慮長(zhǎng)時(shí)間封閉管理給居民生活和精神帶來(lái)的壓力，加強(qiáng)居民心理疏導(dǎo)和心理干預(yù)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)患者及其家屬、病亡者家屬等的心理疏導(dǎo)和安撫。

（二）著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著力抓好加強(qiáng)基層公共衛(wèi)生服務(wù)、推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、提升社區(qū)治理及應(yīng)急管理能力三項(xiàng)任務(wù)

第一，以人才隊(duì)伍和基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)，大力加強(qiáng)基層公共衛(wèi)生服務(wù)。一是完善綜合激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。各地應(yīng)根據(jù)常住人口的增長(zhǎng)、首診和下轉(zhuǎn)病人的增加以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合需求的上升情況，合理核定并用足基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)編制總量和用人數(shù)量，動(dòng)態(tài)調(diào)整“編制池”。完善事業(yè)單位人事薪酬制度，注重兜底與激勵(lì)相結(jié)合，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生工作者工資待遇水平。實(shí)行編內(nèi)、編外人員同工同酬。加快完善基層全科醫(yī)生培養(yǎng)、使用和激勵(lì)機(jī)制。

二是平戰(zhàn)結(jié)合完善社區(qū)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施。在制定“十四五”規(guī)劃時(shí)，高度重視基層衛(wèi)生服務(wù)體系及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施應(yīng)與居民住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步投入使用。加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院病房建設(shè)，合理提升每千人床位配置水平，平時(shí)主要作為老年、康復(fù)、護(hù)理等床位，重大疫情暴發(fā)時(shí)作為“社區(qū)應(yīng)急醫(yī)院”。建設(shè)社區(qū)戰(zhàn)時(shí)發(fā)熱門診，平時(shí)作為全科醫(yī)生診室等，戰(zhàn)時(shí)迅速開辟為發(fā)熱門診。

第二，著眼滿足居民美好生活需要，開展新一輪城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)行動(dòng)。以社區(qū)建設(shè)的人本化、生態(tài)化、信息化為導(dǎo)向，制定實(shí)施國(guó)家層面的社區(qū)建設(shè)五年行動(dòng)計(jì)劃。圍繞宜居、健康、綠色、智慧等要求，推進(jìn)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)提質(zhì)，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生、體育健身、文化娛樂(lè)、排污和垃圾處理、信息化應(yīng)用等方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以學(xué)前教育、嬰幼兒照護(hù)、養(yǎng)老、醫(yī)療、家政等服務(wù)為重點(diǎn)，大力完善社區(qū)服務(wù)體系，創(chuàng)新供給模式、健全監(jiān)管體系，擴(kuò)大和優(yōu)化社區(qū)服務(wù)供給。突出問(wèn)題導(dǎo)向，分類推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)、老舊社區(qū)、城中村社區(qū)、商品房社區(qū)等社區(qū)建設(shè)。

第三，補(bǔ)好體制機(jī)制短板，提升社區(qū)治理及應(yīng)急管理能力。一是以“四張清單”規(guī)范政府治理與社區(qū)自治的關(guān)系。在法律層面明確社區(qū)依法自治事項(xiàng)、依法協(xié)助政府事項(xiàng)、政府可購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)、禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)“四張清單”。強(qiáng)化社區(qū)黨的建設(shè)、教育引導(dǎo)群眾、發(fā)展群眾自治、統(tǒng)籌社會(huì)服務(wù)、協(xié)助公共服務(wù)等職能。

二是健全居民、黨員干部社區(qū)參與激勵(lì)約束機(jī)制。以積分制等方式，建立健全居民社區(qū)參與激勵(lì)約束機(jī)制。將居民參與社區(qū)治理、維護(hù)公共利益情況納入社會(huì)信用體系。建立健全機(jī)關(guān)干部下沉社區(qū)的常態(tài)化機(jī)制，將下沉情況作為干部績(jī)效考核、提拔晉升的重要衡量指標(biāo)。

三是完善重大疫情社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制。加強(qiáng)重大疫情社區(qū)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)和培訓(xùn)演練。強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急資源實(shí)物儲(chǔ)備和能力儲(chǔ)備。建立健全重大疫情社區(qū)信息監(jiān)測(cè)、應(yīng)急管控、應(yīng)急服務(wù)、資源鏈接機(jī)制，完善基層干部、專業(yè)力量、志愿者等下沉社區(qū)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、有序運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)員組織機(jī)制，健全社區(qū)高效對(duì)接醫(yī)院、生活物資供應(yīng)機(jī)構(gòu)、政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

四是加大政府支持力度，強(qiáng)化社區(qū)治理要素保障。提高社區(qū)工作者的薪酬待遇，拓寬其發(fā)展空間，加大從優(yōu)秀社區(qū)工作者中定向公開招聘基層事業(yè)編制人員、公務(wù)員的力度。將基層組織活動(dòng)和公共服務(wù)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、社區(qū)工作者基本報(bào)酬、社區(qū)服務(wù)實(shí)施和信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)等納入財(cái)政預(yù)算。

（作者為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所社會(huì)調(diào)查研究室主任、副研究員、博士）