張德元

臺灣地區(qū)于1997年7月修訂了《廢棄物清除法》，在廢電視機、廢洗衣機、廢電冰箱、廢空調器以及廢計算機領域正式實施廢舊家電回收處理基金制度，并建立了以“政府”管理為主導的基金制度體系。大陸地區(qū)于2011年和2012年相繼頒布了《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》和《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》，在實施品種、管理方式、運行機制等方面主要借鑒了臺灣地區(qū)的做法，建立了大陸地區(qū)的廢舊家電回收處理基金制度。但近年來大陸地區(qū)基金制度運行效果并不理想，基金出現(xiàn)嚴重的收不抵支、延期撥付的現(xiàn)象，拆解企業(yè)出現(xiàn)了普遍的經(jīng)營困境，新增品種至今無法正式推行。對臺灣地區(qū)廢舊家電處理基金制度運行情況進行全面分析，將為大陸地區(qū)進一步完善廢舊家電基金制度提供重要的借鑒和啟示。

一、臺灣地區(qū)廢舊家電基金制度概況

20世紀60年代，臺灣地區(qū)環(huán)境污染問題日益嚴峻。1986年，由電器電子垃圾引發(fā)的“綠牡蠣事件”引起當局和社會各界廣泛關注。1988年，臺灣“環(huán)保署”修訂《廢棄物清理法》，納入EPR理念，明確規(guī)定物品及其包裝以及容器的制造、進口和銷售者，應負有清除處理責任。1997年，臺灣地區(qū)再次修訂《廢棄物清理法》，規(guī)定電器電子產(chǎn)品制造及其進口者必須按照核定費率繳納回收清除處理費，并成立“資源回收管理基金”。1998年，資源回收管理基金納入“政府”預算管理，并成立“資源回收基金管理委員會”。自此，臺灣地區(qū)廢舊家電基金制度逐漸完善，成為廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理的重要制度保障。

（一）實施范圍涵蓋低再利用價值廢舊產(chǎn)品

基金制度在臺灣地區(qū)廣泛推行。根據(jù)臺灣“環(huán)保署”的公告，目前基金制度實施范圍包含13大類33個具體品種，多屬于再利用價值較低的產(chǎn)品，手機等高再利用價值產(chǎn)品并不在實施范圍內。具體包括：廢一般物品及容器、農(nóng)藥廢容器、廢機動車輛、廢輪胎、廢鉛蓄電池、廢電子電器物品及廢資訊物品。其中，廢電子電器類主要包括：冷氣機、CRT電視、液晶電視、洗衣機、電冰箱、電風扇、電腦主機、CRT監(jiān)視器、筆記本電腦、平板（平板電腦）、打印機、鍵盤、液晶屏幕等13個具體產(chǎn)品。為了鼓勵家電制造商生產(chǎn)環(huán)保型家電，臺灣地區(qū)還制定了綠色產(chǎn)品費率優(yōu)惠政策，通過給予回收處理費率優(yōu)惠，鼓勵生產(chǎn)業(yè)者研發(fā)環(huán)保、低碳的電子電器產(chǎn)品，對符合環(huán)保表彰、節(jié)能表彰或者節(jié)水節(jié)能表彰的產(chǎn)品，可以享有不同幅度的繳費優(yōu)惠。

（二）構建了以“環(huán)境署”為主導的管理運行機制

首先，負有回收責任的家電制造商、進口商和銷售商向“環(huán)保署”登記申報自身的營業(yè)量，并依據(jù)費率審議委員會公布的費率標準，向“環(huán)保署”設立的資源回收管理基金委員會指定的金融機構支付廢舊家電回收處理費用。按照臺灣當局廢棄物清理法的規(guī)定，家電制造商、進口商和銷售商需按期申報當期營業(yè)量或進口量，在每期營業(yè)稅申報繳納后的15日內按照核定的費率繳納回收清除處理費用，并作為資源回收管理基金，?？顚Ｓ糜诟黝悘U棄家電的回收清理工作。其次，稽核認證公正團體評選委員會依據(jù)制定的稽核認證制度，對廢舊家電的資源回收系統(tǒng)和處理機構的實際回收數(shù)量進行稽核認證。然后，將廢舊家電回收商從“地方政府”、社區(qū)學校、民間團體和銷售場所回收的廢舊家電送到資源回收工廠進行處置。最后，資源回收管理基金委員會通知金融機構依據(jù)基金支付標準、實際回收種類與數(shù)量向廢舊家電回收商撥付補貼資金。

（三）形成了靈活的費率制定和調整機制

臺灣地區(qū)廢舊家電回收清除處理費率，由臺灣“環(huán)保署”邀請家電制造商、運輸業(yè)者和相關學者成立費率審議委員會，在綜合考慮回收處理成本、環(huán)境影響成本、稽核征收成本、資源回收效益、基金結余、以及生產(chǎn)數(shù)量、應報廢量、處理量等，依據(jù)現(xiàn)行回收市場概況共同研討制定。由于回收市場處于不斷波動之中，為保持基金制的靈活性，費率的制定會根據(jù)回收市場變動情況在一定范圍內進行彈性調整。由回收基金管理委員會提出征收費率或補貼費率調整方案，由費率審議工作組審議，審議后提交費率審議委員會表決，結果經(jīng)過公示后由“環(huán)境署”署長核定并公告執(zhí)行。

（四）費率測算充分考慮各種成本和收益影響

臺灣地區(qū)廢舊家電回收清除處理費率計算，充分考慮到了回收清除處理成本、稽征成本、資源回收效益和基金結余等指標，具體計算如公式（1）所示。其中，H代表回收清除處理成本，L為稽征成本，V為資源回收收益，F(xiàn)為信托基金結余修正數(shù)，S為營業(yè)量。

費率=[H+L-V-F]/S（1）

回收處理成本H的核算如公式（2）-（5）。其中，D為已回收已清理成本;T為未回收已清理成本，即垃圾費;E為未回收待清理成本，含環(huán)境影響成本;C為單位回收處理成本;G為殘余物最終焚化或掩埋處理的單位加權成本;E為殘余物清理的單位外部環(huán)境影響成本;W為應報廢量，即當年度島內可能產(chǎn)生之報廢數(shù)量，利用消費者調查、計算報廢比率、使用年限法等方式計算;α1 為已回收已清理率;α2 為未回收已清理率;α3 為未回收待清理率;且α1+α2+α3=1。則有：

H=D+T+E? ? ? （2）

D=C×W×α1? ? （3）

T=G×W×α2? ? （4）

E=E*×W×α3? ?（5）

稽征成本L是指，資源回收基金非營業(yè)基金預算中，稽核認證、查核、人事、行政、宣傳、研發(fā)及其他相關支出，以每單位廢棄物繳納費率的固定比例計算而得。

資源回收收益V由單位資源化價值r和稽核認證回收量g計算而得，如公式（6）所示。其中，單位資源化價值r為廠商實際調查值。

V=r×g? （6）

信托基金結余修正數(shù)F的核算如公式（7）所示。其中，f為累計信托基金結余;q為基金安全存量，參考前兩年信托基金支出額的平均值給出;y為基金攤銷年數(shù)，可視實際基金盈虧狀況進行調整。

F=（f-q）/y? ?（7）

（五）由專業(yè)金融機構負責基金運營和管理

為有效管理和使用回收管理基金，臺灣“環(huán)保署”資源回收管理基金委員會指定金融機構對基金進行專業(yè)化的運營管理?；鸱譃樾磐谢鸷头切磐谢饍蓚€部分?！稄U棄物清理法》明確規(guī)定，業(yè)者繳納的回收清除處理費至少70%需要劃入信托基金，其余撥入非營業(yè)基金。信托基金主要用于支付回收商、處理廠經(jīng)稽核認證的實際回收清除處理補貼費用，非營業(yè)基金則主要用于支付配合回收清除處理工作的各項補助、獎勵、倡導、行政和應急費用等。自從業(yè)者繳納資源回收基金以來，目前每年約可收入65億—70億元新臺幣，其中80%為信托基金，信托基金年均支出45億—50億元用于支持處理企業(yè)對廢舊家電進行回收處理和資源化利用，成效十分顯著。

二、臺灣地區(qū)廢舊家電基金制度實施效果

臺灣地區(qū)廢舊家電基金制度實施以來，基金收支狀況良好，在推動廢舊家電規(guī)范回收，提高規(guī)范化回收量和回收率等方面發(fā)揮了重要作用。

（一）規(guī)范回收量、回收率達到較高水平

2018年，臺灣地區(qū)廢棄電器電子產(chǎn)品的回收處理量已達14.3萬公噸，回收率達64.4%，已超過2016年德國44.9%的回收率。其中，臺灣地區(qū)廢電視機、廢電冰箱、廢洗衣機、廢冷氣機等廢舊家電類產(chǎn)品在1998年回收總量僅有41.6萬臺，到2018年總回收量就達到了288.83萬臺，20年增長了6.94倍。加上后期增加的電風扇，回收總量達到300.89萬臺。

在廢資訊類產(chǎn)品回收拆解方面，2018年，臺灣地區(qū)電腦主機、液晶屏幕、打印機、筆記本電腦、平板電腦拆解總量達到278.76萬臺。其中，平板電腦從2017年才開始正式納入基金制度范圍，所以處理量只有7225臺。

（二）基金收支基本平衡并略有結余

根據(jù)臺灣地區(qū)信托基金部分收支保管及運用辦法第5條及非營業(yè)基金部分收支保管及運用辦法等4條規(guī)定，基金收入主要以征收回收清除處理收入為主要來源，其余來源包括利息收入及其他相關收入等。目前，臺灣“環(huán)保署”已公告納入基金征收范圍的有13大類33項，包括：廢一般物品及容器、農(nóng)藥廢容器、廢機動車輛、廢輪胎、廢鉛蓄電池、廢電子電器物品及廢資訊物品7大類，專款專用。2018年，臺灣地區(qū)回收清除處理基金收入合計80.42億元，支出合計74.32億元，年度結余6.1億元。

三、臺灣地區(qū)廢舊家電基金制度實施經(jīng)驗

臺灣地區(qū)廢舊家電基金制度在最初的運行過程中，也遇到了諸如企業(yè)造假騙補、短期內基金收支不平衡等問題，借鑒臺灣地區(qū)應對上述問題的典型經(jīng)驗和做法，有助于完善大陸地區(qū)的廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度。

（一）不斷加強對廢棄電器電子產(chǎn)品回收市場的規(guī)范

與其他地區(qū)類似，臺灣地區(qū)的基金制度在運行初期也遭遇了造假騙補等問題，以及合法處理企業(yè)與非法處理企業(yè)并存的二元現(xiàn)象的困擾。針對造假騙補問題，臺灣地區(qū)相關管理部門視情節(jié)輕重對處理廠給予相應處罰，開展調查起訴并計入相關檔案。隨著近些年臺灣“環(huán)保署”不斷強化監(jiān)管，各種造假騙補等不規(guī)范現(xiàn)象已有了明顯改善。而對于合法處理企業(yè)與非法處理企業(yè)并存的二元現(xiàn)象，同樣也是大陸地區(qū)面臨并亟待解決的問題。臺灣地區(qū)法律規(guī)定儲存空間低于1千平方米以下的回收企業(yè)不需登記，相比于合法企業(yè)，非法處理企業(yè)不存在高額的環(huán)保成本，因而存在一定的市場競爭力，至今仍未被完全取代。近些年來，臺灣“環(huán)保署”開始推動“逆向回收”制度，鼓勵消費者或消費商以三聯(lián)單方式，從產(chǎn)生源頭加強管理，確保廢棄電器電子產(chǎn)品進入合法處理體系，增加回收率。

（二）市場在制度運行過程中發(fā)揮決定作用

雖然生產(chǎn)者責任延伸制度中強調政府和法律的制約作用，但畢竟政府行政管理和稽核審查存在一定的成本。因此，臺灣“環(huán)保署”鼓勵采取“利伯維爾場”機制，即在統(tǒng)一的稽核認證制度規(guī)定之下，鼓勵處理企業(yè)在合理、合法的情況下，根據(jù)各企業(yè)核定處理能力進行市場化競爭。但由于廢棄電器電子產(chǎn)品保有量和產(chǎn)生量固定，各拆解企業(yè)為求達成其最低損益平衡處理量，勢必以回收價格、回收速度及回收服務爭取貨源。而為求提高其回收價格，勢必需提升產(chǎn)出物的售價、降低最終廢棄物的處理成本。這樣，將刺激廢棄電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)，不斷提高自己的處理技術與技術裝備水平。但隨著技術普及，進入門檻降低，在穩(wěn)定獲利驅使下，從事廢棄電器電子產(chǎn)品回收利用的企業(yè)日益增多，對廢棄家電的競爭日益激烈，造成各拆解企業(yè)出現(xiàn)貨源不足、營收下降等現(xiàn)象，迫使一些企業(yè)走向降低成本，甚至違法違規(guī)道路，增加了社會成本和區(qū)域環(huán)境壓力。

（三）對基金征收和補貼費率及時進行動態(tài)調整

基金盈虧不平衡是當前各國在實施基金制的過程中普遍存在的問題，這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因之一是費率調整的靈活性不高。臺灣地區(qū)的基金制能夠持久地發(fā)揮作用的重要原因之一便在于費率制定的動態(tài)調整機制。臺灣地區(qū)基金征收和補貼標準每年都會進行重新核算和適時調整，但不一定每項產(chǎn)品都會有變動。至今，臺灣地區(qū)廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金收費標準共調整了8次，在制度實施的前5—6年幾乎每年調整。其中，資訊類產(chǎn)品基金收費標準共調整過10次，在制度實施的前8年每年調整。家電類產(chǎn)品和咨詢類產(chǎn)品補貼標準大約各調整過5次。從臺灣地區(qū)基金制實施效果來看，基金征收額和補貼數(shù)額基本相近，基本能夠做到收支平衡。這種費率動態(tài)調整機制有利于解決基金短缺或結余過大的問題，從而有助于提高基金征收和使用效率，為基金制的可持續(xù)運行提供重要保障。

四、啟示

（一）加強對非正規(guī)回收處理企業(yè)的監(jiān)督管理

跟臺灣地區(qū)的情況類似，當前大陸地區(qū)在實施廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度時，除了政府確定的109家享受基金補貼的“資質企業(yè)”之外，還存在大量的自發(fā)從事廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理利用的個體和企業(yè)，客觀上形成了廢棄電器電子產(chǎn)品二元回收利用體系。根據(jù)中國家電研究院公布的數(shù)據(jù)，2017年，大陸地區(qū)廢舊電視機、廢舊洗衣機規(guī)范回收率均超過了80%，表明基金制度的實施對廢舊電視機、廢舊洗衣機的流向發(fā)揮了較好的引導作用，但電冰箱、房間空調器、微型計算機實際拆解量分別僅有理論報廢量的25.9%、9.6%和32.9%，仍有大量的廢棄產(chǎn)品流向了非正規(guī)回收處理企業(yè)。因此，必須加大對非正規(guī)拆解處理企業(yè)的監(jiān)管處罰力度。一方面要加強環(huán)境監(jiān)管，對所有廢舊家電回收利用企業(yè)執(zhí)行同樣嚴格的環(huán)境保護標準;另一方面要加快完善廢舊電器電子產(chǎn)品回收利用標準體系，消除灰色利益鏈條，從而逐步消除二元市場體系結構。

（二）推動廢棄電器電子產(chǎn)品回收利用一體化

目前，大陸地區(qū)廢棄電器電子產(chǎn)品，在回收環(huán)節(jié)采取社會化回收方式，沒有準入管理，由于進入門檻低，80%以上仍以個體流動回收為主;在拆解加工環(huán)節(jié)實施有限準入管理，對享受基金補貼嚴格限定準入條件，導致消費者在電器電子產(chǎn)品廢棄時，多數(shù)按照下游回收價格的高低決定銷售對象，導致大量的廢棄電器電子產(chǎn)品流向了非正規(guī)回收處理企業(yè)，形成廢棄電器電子產(chǎn)品回收和利用“兩層皮”的現(xiàn)象，回收秩序混亂成為制約行業(yè)規(guī)范發(fā)展的關鍵。因此，應加大對廢棄電器電子產(chǎn)品回收的管理，在城市中積極探索回收企業(yè)資質管理，逐步將流動回收人員納入規(guī)范的回收公司，鼓勵廢棄電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)加強與回收企業(yè)合作，推動廢棄電器電子產(chǎn)品回收和利用一體化經(jīng)營。鼓勵“互聯(lián)網(wǎng)+”等新型回收模式，并對回收企業(yè)的經(jīng)營行為進行嚴格規(guī)范，從源頭上防止廢棄電器電子產(chǎn)品流向非正規(guī)處理渠道，理順廢棄電器電子產(chǎn)品價值鏈。

（三）及時調整征補標準建立基金動態(tài)平衡機制

目前，大陸地區(qū)廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度，采取的是低征高補的制度安排，對電視機、電冰箱、洗衣機、空調、微型計算機分別在出廠時向生產(chǎn)企業(yè)征收13元/臺、12元/臺、7元/臺、7元/臺和10元/臺，但對廢舊家電拆解處理企業(yè)的補貼標準電視機85元/臺、電冰箱80元/臺、洗衣機35元/臺、房間空調器35元/臺、微型計算機85元/臺?；鹬贫葘嵤┮院?，由于歷史積存量集中爆發(fā)和低征高補的制度安排很快導致基金進入嚴重的收不抵支狀態(tài)。目前，基金拖欠拆解企業(yè)補貼款累計超過100億元，拖欠拆解企業(yè)最長時間長達3年，給企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來巨大壓力。應借鑒臺灣地區(qū)做法，對基金征收和補貼標準進行年度評估，根據(jù)拆解企業(yè)成本收益，兼顧基金收支平衡動態(tài)需要，及時對征收和補貼標準進行調整，形成年度動態(tài)調整機制。

（四）推動廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金專業(yè)化運營管理

在廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金制度實施的初期，大陸地區(qū)采取政府多部門按職能分別管理的模式強制推行，有助于保障制度的順利實施。但由于各部門并未因此設置專門部門或實行專人負責，政策調整頻率不可能太高，很難適應快速變化的市場形勢，導致政策推行中效率低、問題多。因此，應借鑒臺灣地區(qū)的做法，設立專門部門負責基金的運營管理?？煽紤]由國家發(fā)展改革委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家稅務總局等部門作為業(yè)務指導部門，聯(lián)合設立或依托下屬事業(yè)單位設立專門的機構，負責廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的日常管理和運行，對基金征收補貼標準開展年度評估和調整，對企業(yè)拆解量進行及時核查，負責基金的日常管理和補貼資金的及時撥付，受理企業(yè)和社會公眾的日常投訴等，并將年度執(zhí)行情況及時上報有關部門，接受有關部門的監(jiān)督。這樣既能提高基金的執(zhí)行效率，又能提升制度的實施效果，避免部門間相互“扯皮”，確保政策發(fā)揮實效。

〔本文系科技部“固廢資源化專項”課題“產(chǎn)品全生命周期識別溯源體系及績效評價技術”（課題編號：2018YFC1902700）階段性研究成果〕

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）