王國(guó)強(qiáng)

[摘 要]地方政府為了保證與地方政府職能事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具體職能的開展，陸續(xù)設(shè)立了不僅包括市政公司、城市建設(shè)開發(fā)公司等在內(nèi)的眾多地方政府投融資平臺(tái)，將地方政府平臺(tái)作為投融資承擔(dān)主體，吸收和使用債務(wù)資金，以彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足，支持城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)配套的建設(shè)。文章以地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為主要討論內(nèi)容，在討論之后提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]融資平臺(tái);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.23.032

1 地方政府投融資平臺(tái)特征

地方政府投融資平臺(tái)包括一系列政府設(shè)立的各類具有獨(dú)立法人資格的投資開發(fā)建設(shè)公司等，這些平臺(tái)公司由政府及相關(guān)部門以土地、股權(quán)等特定方式設(shè)立，從實(shí)際經(jīng)營(yíng)內(nèi)容看，它具體開展了政府推動(dòng)的基礎(chǔ)鄉(xiāng)村和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)及各類基礎(chǔ)市政工程等。地方政府投融資平臺(tái)既是政府部門開展融資的主體，也是根據(jù)政府要求或者自身發(fā)展需要進(jìn)行對(duì)外投資，不論開展的是哪種投融資行為，投融資平臺(tái)均需要兼顧收支，以必要的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)和穩(wěn)健的財(cái)務(wù)狀況，以法人主體承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及銀行信貸資金、票據(jù)融資等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前地方政府財(cái)政收入不能完全對(duì)等各項(xiàng)建設(shè)支出的情況下，地方政府投融資平臺(tái)處理好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定、健康地開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)保證償債能力是為政府提供可持續(xù)融資來源的最有效方式，也是地方政府投融資平臺(tái)長(zhǎng)久健康發(fā)展的必要條件。對(duì)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視、應(yīng)對(duì)和化解，是所歸屬地方政府和融資平臺(tái)公司自身都必須重視的。作為融資平臺(tái)公司，由于需要根據(jù)地方政府資金需求開展融資活動(dòng)，并承擔(dān)具體投資建設(shè)工作，在投資項(xiàng)目投資建設(shè)周期長(zhǎng)、回報(bào)慢等情況下，會(huì)進(jìn)一步產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2 地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)種類及成因

地方政府投融資平臺(tái)既然是地方政府的融資承擔(dān)主體，不論是自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)還是承擔(dān)的政府建設(shè)項(xiàng)目工程，受運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目公共性和公益性等特點(diǎn)的影響都需要大量融入和使用資金，而且資金規(guī)模均較大，這些籌集和使用過程同時(shí)產(chǎn)生了多種客觀和主觀的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國(guó)家政策等客觀因素引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺(tái)涉及領(lǐng)域廣，不僅僅包括房地產(chǎn)、市政工程，也包括鋼鐵、對(duì)外貿(mào)易進(jìn)出口等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域發(fā)展趨勢(shì)及國(guó)家政策的變化會(huì)影響平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)狀況、現(xiàn)金流量及盈利能力等。近年來，經(jīng)過短暫的繁榮輝煌期，房地產(chǎn)行業(yè)逐漸降溫，特別是在北京、上海、濟(jì)南等重點(diǎn)熱點(diǎn)城市因限購(gòu)限售條件多導(dǎo)致房地產(chǎn)行業(yè)未能保持較快發(fā)展態(tài)勢(shì)，形成房地產(chǎn)平臺(tái)公司工程回款慢、資金周轉(zhuǎn)速度變慢等，影響了平臺(tái)公司對(duì)到期融資的按時(shí)歸還，形成了一定的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，債務(wù)償還主體模糊形成的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)投入項(xiàng)目受地方政府的影響較大，有的基本是由政府決定融資和投資行為，多投入的領(lǐng)域基本沒有短期的項(xiàng)目，多是中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，往往收回投資的時(shí)間比較長(zhǎng)，且投資收益并不高。這些中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所需金額較大，多以億元為投資總額，單獨(dú)靠一家平臺(tái)公司無法滿足地方政府的建設(shè)投資需求總額，地方政府可能會(huì)采取通過多家投融資平臺(tái)公司、多家銀行機(jī)構(gòu)綜合進(jìn)行分配和獲得銀行貸款，在一定程度上形成融資不準(zhǔn)確掌握債務(wù)的情況。

第三，資產(chǎn)負(fù)債率較高產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺(tái)公司受特殊的性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)管理方式影響，一般負(fù)債率較高，固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等資產(chǎn)來源的自有性不高，負(fù)債率較高的情況體現(xiàn)為償還外部債務(wù)的能力較弱。投資領(lǐng)域的長(zhǎng)期性和公益性，使得平臺(tái)公司主營(yíng)業(yè)務(wù)的獲利性較差，無法及時(shí)足額的取得大量收入用于償還銀行信貸資金。在當(dāng)前地方政府加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)度及對(duì)企業(yè)實(shí)行減稅降賦的政策背景下，政府處于財(cái)政資金進(jìn)一步緊張的狀態(tài)，更無法兼顧融資平臺(tái)公司的債務(wù)情況，這些現(xiàn)實(shí)因素使得融資平臺(tái)公司需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型，增加主營(yíng)業(yè)務(wù)收入和現(xiàn)金流量來應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加。

第四，平臺(tái)公司管理不規(guī)范導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺(tái)公司的很多管理人員是由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行指派或者委任的，管理理念行政化較強(qiáng)，也缺乏董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等監(jiān)督機(jī)制，或者有機(jī)構(gòu)、有人員但未能真正履行好監(jiān)督的職責(zé)。所以至少會(huì)出現(xiàn)兩種帶來風(fēng)險(xiǎn)的情況：一是違規(guī)使用資金的風(fēng)險(xiǎn)。雖然國(guó)家規(guī)定政府只能將通過平臺(tái)公司借得的銀行信貸資金投入到符合社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的基本公共建設(shè)領(lǐng)域等項(xiàng)目中，但是這種規(guī)定沒有法律的硬性約束。在平臺(tái)公司治理不夠規(guī)范的情況，不能百分之百避免有的管理者因?yàn)閭€(gè)人利益或者其他原因?qū)①Y金投入到“來錢快”的領(lǐng)域，如P2P等;二是信貸資金違約風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)資金使用環(huán)節(jié)不重視、缺少監(jiān)督等使得所獲得的信貸資金使用效率低，甚至出現(xiàn)資金安全風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為有些平臺(tái)公司沒有引入社會(huì)企業(yè)或者私人資本的情況下自行開發(fā)投資項(xiàng)目時(shí)，偏向于重視融資，對(duì)融資負(fù)債規(guī)模等沒有加強(qiáng)測(cè)算和控制，項(xiàng)目投入較多情況下出現(xiàn)資金短缺的話又進(jìn)一步需要擴(kuò)大融資數(shù)量，走向一個(gè)接一個(gè)的循環(huán)過程。這個(gè)過程和風(fēng)險(xiǎn)與政府對(duì)資金使用有較大決定權(quán)有很大關(guān)系。

3 加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的建議 ?當(dāng)前，從財(cái)政稅收體制方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)應(yīng)使得地方政府投融資平臺(tái)存在發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，尤其是地方政府自身有形和隱性債務(wù)較多的情況下，更需要平臺(tái)公司發(fā)揮投融資功能的支持。為了保證平臺(tái)公司自身健康穩(wěn)定并為地方政府提供融資來源和執(zhí)行投資開發(fā)功能，不論是地方政府還是平臺(tái)公司自己都應(yīng)加強(qiáng)對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)的管理控制及防范，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)?？刂疲⑽∑渌脚_(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)提前作出預(yù)防措施。

第一，理順地方政府與投融資平臺(tái)關(guān)系。地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在與政府有很大關(guān)系或者說是直接關(guān)系，理順和明確兩個(gè)主體的關(guān)系是處理投融資平臺(tái)公司債務(wù)的前提。地方政府需完善、拓寬財(cái)政收入來源，通過優(yōu)先以財(cái)政資金進(jìn)行建設(shè)支出、適時(shí)采取PPP投資建設(shè)模式引入社會(huì)資本加入到建設(shè)工程等措施來減少對(duì)投融資平臺(tái)的過度融資依賴;投融資平臺(tái)公司應(yīng)明確自身是政府獲得投融資的主體，且自身的法人性質(zhì)使得如果出現(xiàn)政府不能及時(shí)歸還銀行信貸資金等情況，需要獨(dú)立以法人身份履行債務(wù)主體責(zé)任，由平臺(tái)公司自行償還。因此投融資平臺(tái)公司不能完全依賴地方政府的資金支持，需要加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理和營(yíng)業(yè)利潤(rùn)管理，維持較高的流動(dòng)能力應(yīng)對(duì)地方政府不能償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)管理。地方政府投融資平臺(tái)的各項(xiàng)管理和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策更多是受政府決策影響，如前所述的兩種管理機(jī)制上的不規(guī)范造成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也必須引起平臺(tái)公司重視，從平臺(tái)公司內(nèi)部避免這些方面的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是要加強(qiáng)公司內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理，建立起能真正履行職能的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等監(jiān)督機(jī)制;二是要加強(qiáng)內(nèi)部控制，對(duì)資金管理部門和崗位加強(qiáng)監(jiān)督，引入事前審核和事后審計(jì)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)資金使用領(lǐng)域工作人員的監(jiān)管，使得資金投入公司戰(zhàn)略決策領(lǐng)域和具備較高收益的領(lǐng)域，減少信貸資金使用領(lǐng)域的違約風(fēng)險(xiǎn)。

第三，促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。目前很多地方政府投融資平臺(tái)公司資產(chǎn)負(fù)債率較高，重視資金的籌集、使用和償還，存在依賴地方政府兜底還債的思想，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重視不夠。平臺(tái)公司應(yīng)充分意識(shí)到自己是最后債務(wù)的承擔(dān)者，政府未必有足夠的資金來償還債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解更多還是依賴平臺(tái)公司。為保證足夠的償還能力，平臺(tái)公司應(yīng)加強(qiáng)轉(zhuǎn)型，根據(jù)公司業(yè)務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化管理，適應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，接受市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在競(jìng)爭(zhēng)中提高經(jīng)營(yíng)能力和償債能力。

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