姜亦華

摘要：江蘇在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，土地和生態(tài)環(huán)境壓力加重的態(tài)勢(shì)下，構(gòu)建高品質(zhì)國(guó)土空間，節(jié)約集約利用存量耕地，開(kāi)發(fā)培育增量土地，取得卓著成效。全省綜合運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，采取市場(chǎng)化機(jī)制，創(chuàng)新耕地的占補(bǔ)平衡。

關(guān)鍵詞：江蘇;國(guó)土空間;科技;市場(chǎng)

江蘇在經(jīng)濟(jì)的高速運(yùn)行中，土地及生態(tài)的環(huán)境承載力也逐年增大。省、市、縣（區(qū)）探索構(gòu)建高品質(zhì)國(guó)土空間，節(jié)約集約利用存量耕地，使基本農(nóng)田得到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的保護(hù)。同時(shí)開(kāi)發(fā)培育增量土地，使山、水、林、田、湖、草的國(guó)土空間趨向優(yōu)化。各地綜合運(yùn)用工程、生物、農(nóng)藝、智能等科學(xué)技術(shù)，采取市場(chǎng)化機(jī)制，創(chuàng)新耕地的占補(bǔ)平衡，使基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目成功落地。

一、節(jié)約集約利用存量耕地

江蘇以全國(guó)1%的人口，養(yǎng)育了全國(guó)6%的人口，創(chuàng)造了全國(guó)10%的經(jīng)濟(jì)總量。人多地少，資源缺乏，環(huán)境容量小，是特殊省情。經(jīng)過(guò)多年摸索，江蘇人認(rèn)定守住基本農(nóng)田紅線，節(jié)約集約利用存量耕地，始終是提升環(huán)境承載力的上策，也是糧食安全的基石。2013年江蘇在全國(guó)率先劃定占全省面積22%生態(tài)紅線，禁止一切與其主體功能不相符合的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。近幾年實(shí)施“藏糧于地”“藏糧于技”戰(zhàn)略，將現(xiàn)有耕地作為永久性高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，采用多種方式加強(qiáng)管護(hù)，在高品質(zhì)農(nóng)田收獲高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。南京市江寧區(qū)湯山街道阜莊社區(qū)，幾年前的稻米每斤只賣(mài)三四元。他們發(fā)現(xiàn)當(dāng)今人們不只滿(mǎn)足于吃飽，更要吃好、吃出健康，于是從改善農(nóng)田環(huán)境入手，從糧食供給側(cè)進(jìn)行改革。以往稻田在灌溉排水后，會(huì)有污染物進(jìn)入河流，污染水環(huán)境，故而影響稻米品質(zhì)。

提高存量土地的價(jià)值，蘇南蘇中的8個(gè)設(shè)區(qū)市各有舉措。張家港市嚴(yán)守耕地利用、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、生態(tài)保護(hù)“三條紅線”，打造節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材的多類(lèi)載體，農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營(yíng)比重達(dá)95%，工業(yè)進(jìn)區(qū)入園率達(dá)95%，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制在26%以?xún)?nèi)，農(nóng)民集中居住率70%以上，林木覆蓋率達(dá)19.54%。針對(duì)土壤污染隱蔽難查，運(yùn)用空間位置遙感核實(shí)技術(shù)，對(duì)10多年來(lái)關(guān)停的200多家化工、涉重金屬企業(yè)的遺留地塊，1 000多家在產(chǎn)企業(yè)的用地狀況進(jìn)行摸底測(cè)查，同時(shí)對(duì)農(nóng)用地土壤普遍詳查，看準(zhǔn)癥結(jié)，厘清路數(shù)，分別整治。市政府在長(zhǎng)江大保護(hù)中展現(xiàn)港城擔(dān)當(dāng)，于2019年9月啟動(dòng)了“張家港灣”生態(tài)提升工程，總投資37.6億元，欲將12公里的長(zhǎng)江岸線全面建成生態(tài)岸線。江中的雙山島定位為“不開(kāi)發(fā)島”，作為生態(tài)屏障與港城交相輝映。海門(mén)市地處長(zhǎng)江入海口，土質(zhì)砂性易流失，河坡溝坡易塌方。為了保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，采用生態(tài)木樁加固護(hù)坡：將木樁打入水位以下，上面做生態(tài)泥袋壓頂，泥袋上種植挺水植物，凈化水質(zhì)，養(yǎng)護(hù)農(nóng)田。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的基礎(chǔ)上，海門(mén)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化、信息化一路領(lǐng)先，是全省“機(jī)器換人”示范縣，常樂(lè)鎮(zhèn)庵寶村大地輝旺農(nóng)業(yè)基地，已建成南通市最大的農(nóng)業(yè)智能物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。

蘇北五市的存量耕地的高效利用比蘇南、蘇中稍遜一籌，尚有不少低效用地，省、市政府制定規(guī)劃分批立項(xiàng)整治。2015年省政府在建湖、寶應(yīng)、新沂三個(gè)縣（市）開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)整縣推進(jìn)試點(diǎn)。建湖縣上崗鎮(zhèn)的樹(shù)新村、洋中村，原先耕地不平整，有不少“墩子田”，農(nóng)戶(hù)的承包田每戶(hù)有五六塊。加之農(nóng)房分散，不利于水利建設(shè)和機(jī)械化作業(yè)。省自然資源廳和農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳會(huì)同市、縣、鎮(zhèn)討論，確定了樹(shù)新、洋中兩村全域土地綜合整治方案，拿出大面積永久基本農(nóng)田和農(nóng)戶(hù)集中居住的詳圖，請(qǐng)村民評(píng)議，得到廣泛認(rèn)同和支持。項(xiàng)目實(shí)施面積15 400多畝，涉及1 000多家搬遷集中居住的農(nóng)戶(hù)。先是推平不平整的農(nóng)田，填平廢溝塘，改造搬走的農(nóng)房基地及零散隙地，凈增滲溢土地1 500畝，實(shí)現(xiàn)了萬(wàn)畝相連。同時(shí)修建路、橋、渠、涵、泵、閘，便于耕作機(jī)械化，灌排科學(xué)化。農(nóng)戶(hù)土地入股村級(jí)土地股份合作社，由農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有土地流轉(zhuǎn)的保底收入，平時(shí)在公司務(wù)工拿工資，年終參加二次分紅，收入逐年增加。建湖縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在推行上崗鎮(zhèn)整治基本農(nóng)田的做法。寶應(yīng)、新沂二縣（市），因地制宜進(jìn)行田、水、路、林、村綜合整治，也在較短時(shí)間內(nèi)解決了困擾農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后的老問(wèn)題，提高了耕地的生產(chǎn)能力和生態(tài)功能。蘇北鹽城、淮安、連云港、徐州、宿遷各市，在整建制推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，把重點(diǎn)放在盤(pán)活低效農(nóng)田，產(chǎn)出效益皆明顯增長(zhǎng)。

二、開(kāi)發(fā)培育增量土地

城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)建設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的權(quán)重不斷增大，不可避免地要占用到一部分耕地。耕地占補(bǔ)的平衡制度規(guī)定必須占一補(bǔ)一和占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)。然而由于補(bǔ)充耕地持續(xù)性的增加，后續(xù)資源欠缺的問(wèn)題越來(lái)越突出，成片大量補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)的耕地已經(jīng)不可能。由此江蘇省轉(zhuǎn)而將目光轉(zhuǎn)向工礦廢棄用地，將被占用耕地的表土剝離出來(lái)，覆蓋到準(zhǔn)備復(fù)墾的工礦廢地上，使之重生。儀征市多緩崗丘陵，砂石資源很豐富，但因長(zhǎng)期開(kāi)采留下很多坑洼不平的廢棄用地，其中魏井礦坑有4個(gè)大的砂石宕口，已荒廢十多年。儀征市在2017年7月啟動(dòng)了魏井礦區(qū)復(fù)墾，方法是把所設(shè)項(xiàng)目中占用優(yōu)質(zhì)耕地面積的運(yùn)作層剝離出來(lái)，鋪設(shè)至復(fù)墾項(xiàng)目區(qū)。以前的項(xiàng)目建設(shè)中，大批優(yōu)質(zhì)土地被建造單位當(dāng)成廢土遺棄，現(xiàn)今“耕地搬遷”，即是讓過(guò)往耕作積累的膏腴之土換個(gè)地方長(zhǎng)莊稼。魏井礦區(qū)覆蓋循環(huán)利用的耕作層大多來(lái)自中電等省級(jí)重大項(xiàng)目，其建設(shè)占用的耕地總計(jì)達(dá)到20.48萬(wàn)立方米。耕作層剝離、運(yùn)輸用工多，成本高，但要是沒(méi)有這層耕作土，想把生土種熟，形成25厘米左右的耕作層，需要大概200至1 000年。為激勵(lì)作層剝離出來(lái)循環(huán)利用，儀征市按照每畝5 000元人民幣的標(biāo)準(zhǔn)給予項(xiàng)目所在鎮(zhèn)（園區(qū)）補(bǔ)助。經(jīng)綜合整治后，該礦區(qū)形成了近千畝的“田成方，林成行，路相通，渠相連”的標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田。在徐州市，歷史遺留下來(lái)的工礦廢棄土地較多，通過(guò)塌陷地復(fù)墾、修建礦坑公園、開(kāi)發(fā)濕地景觀等多種方式，分類(lèi)改造利用，形成優(yōu)質(zhì)的增量國(guó)土。

各地開(kāi)發(fā)增量國(guó)土，大多用于農(nóng)、林、果、草及旅游業(yè)。鎮(zhèn)江高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)丁崗鎮(zhèn)有一片低崗丘陵，有人提議建高爾夫球場(chǎng)。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)認(rèn)為，不忙做那些富裕事，還是建設(shè)生態(tài)林，種植果樹(shù)、苗木、花卉、蔬菜為好。幾年來(lái)這片崗丘上林木蔥蘢，花果飄香，樹(shù)苗、草皮、蔬菜源源供應(yīng)市場(chǎng)，還引來(lái)游客，兼收經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)三重效益。東臺(tái)市沿海灘涂早在上世紀(jì)后期就建有林場(chǎng)栽種耐鹽堿樹(shù)木，2017年引種佛尼亞櫟等珍貴樹(shù)種，長(zhǎng)勢(shì)長(zhǎng)相喜人，許多人前來(lái)觀光、吸氧。在增量土地上規(guī)劃安排農(nóng)林旅游觀光，比使用存量土地野趣更濃，成本更低。2019年全省新增休閑農(nóng)林園區(qū)景點(diǎn)800個(gè)，累計(jì)超萬(wàn)個(gè)，接待游客2.3億人次，綜合收入680億元。

鹽城擁有太平洋西岸以及亞洲大陸邊緣面積最大、生態(tài)環(huán)境保護(hù)最好的77萬(wàn)公頃海岸濕地，是東亞——澳大利亞候鳥(niǎo)遷徙的中心節(jié)點(diǎn)，也是全球數(shù)百萬(wàn)候鳥(niǎo)的越冬地。20世紀(jì)80年代已建成丹頂鶴、麋鹿兩個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，多年來(lái)精心護(hù)育，2019年7月聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)委員會(huì)將其列入了《世界遺產(chǎn)名錄》，這是江蘇第一個(gè)世界自然遺產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)濱海濕地世界遺產(chǎn)名錄零的突破。一年多來(lái)，鹽城市繼續(xù)探索世界自然遺產(chǎn)的發(fā)展路徑，構(gòu)建山、水、林、田、湖、草生命共同體，為建設(shè)美麗中國(guó)和亞太生態(tài)圈作更多貢獻(xiàn)。

三、運(yùn)用科學(xué)技術(shù)與確立市場(chǎng)機(jī)制

無(wú)論是存量耕地的利用還是增量土地的開(kāi)拓，江蘇各地都將工程、生物、農(nóng)藝等科學(xué)技術(shù)加以綜合運(yùn)用，近幾年更增加了信息化、智能化的先進(jìn)手段。為了加強(qiáng)耕地質(zhì)量的持續(xù)監(jiān)管，江蘇全省將10.72萬(wàn)平方公里的國(guó)土資源信息匯集在一張信息圖上，建成“慧眼守土”的綜合監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，在全國(guó)首創(chuàng)了國(guó)土資源動(dòng)態(tài)智能管理，為守住資源紅線接通了“高壓電”?！盎垩凼赝痢毕到y(tǒng)在江蘇全省范圍廣泛推廣，在各個(gè)監(jiān)控點(diǎn)設(shè)置高清攝像頭，可以360度監(jiān)測(cè)到控點(diǎn)周?chē)?公里的范圍，同時(shí)通過(guò)照片比較、輔助現(xiàn)場(chǎng)勘察，對(duì)永久基本農(nóng)田做到實(shí)時(shí)監(jiān)管。在復(fù)墾區(qū)，亦實(shí)行全過(guò)程監(jiān)控，讓違法違規(guī)操作無(wú)處可遁。江蘇初步構(gòu)建的一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，編織“監(jiān)測(cè)，監(jiān)控，執(zhí)法，執(zhí)紀(jì)”四張網(wǎng)，集成數(shù)據(jù)近50億條，打通了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)、全部流程，互聯(lián)共享，全面提升全省國(guó)土綜合管理決策能力，標(biāo)志著江蘇國(guó)土監(jiān)測(cè)管理邁入法治化新階段。

一方面借助科技手段，另一方面確立市場(chǎng)化機(jī)制。2014年，江蘇省頒布了“補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理暫行辦法”，同時(shí)搭建了省級(jí)交易平臺(tái)，奠定了市場(chǎng)主體在耕地資源配備中的決定性作用。土地交易時(shí)，耕地面積及質(zhì)量都是價(jià)格形成的主要依據(jù)。土地交易設(shè)置底價(jià)，受讓方所需的耕地質(zhì)量提高、面積擴(kuò)大，交易價(jià)格亦相應(yīng)提高。截至2019年底，省級(jí)相關(guān)平臺(tái)已組織交易耕地補(bǔ)充指標(biāo)達(dá)11.77萬(wàn)畝。其中作為省級(jí)及以上重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開(kāi)辟了專(zhuān)場(chǎng)交易，交易面積達(dá)7.78萬(wàn)畝，保證了130多個(gè)省級(jí)及以上重大基建項(xiàng)目順利實(shí)施。此外為耕地指標(biāo)調(diào)出地增加了耕地保護(hù)資金，創(chuàng)新了耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制。

為了更好地做好占補(bǔ)平衡差別化管理，省政府鼓勵(lì)市、縣（區(qū)）及相關(guān)單位之間自行協(xié)商調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)。鼓勵(lì)市、縣（區(qū)）委托耕地后備資源相對(duì)充裕方或直接在耕地后備資源相對(duì)充裕方實(shí)施土地綜合整治，形成的指標(biāo)可用作本地占補(bǔ)。繼續(xù)發(fā)揮省級(jí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺(tái)的作用，重點(diǎn)保障省以上重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占補(bǔ)平衡。下一步，立足于未來(lái)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，加快建設(shè)江蘇省內(nèi)國(guó)土空間的規(guī)劃體系，建立健全國(guó)土空間的保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，使國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)規(guī)劃具有更高的效率，更好的品質(zhì)，更加公平，更可持續(xù)。并探索建立耕地儲(chǔ)備制度，確保特殊情況下的糧食安全、生態(tài)安全與社會(huì)安全。

參考文獻(xiàn)：

[1]許海燕，李睿哲.生態(tài)環(huán)境質(zhì)量高，江蘇奮力走在前[N].新華日?qǐng)?bào)，2019-09-29（03）.

[2]唐猛，李德祥.江蘇建湖樹(shù)新、洋中兩村土地整治綜述[N].中國(guó)自然資源報(bào)，2020-07-15（03）.

[3]梁瀟，呂正龍.扛起世遺責(zé)任，江蘇鹽城擦亮世界級(jí)“文化金名片”[N].中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞，2020-07-07（02）.

[4]韓東良.江蘇構(gòu)建生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2020-06-30（07）.