馬嘉翌，張海洋，陳 亮

（核工業(yè)北京地質(zhì)研究院，北京 100029）

隨著核工業(yè)的迅速發(fā)展，放射性廢物安全處置已逐漸成為影響環(huán)境保護和核工業(yè)持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性課題?，F(xiàn)已研究表明，在眾多放射性廢物治理類項目中，最具有代表性、社會敏感度最高、公眾參與機制研究最深入的為高放廢物處置項目。高放廢物的特點為放射性水平高，毒性大，發(fā)熱量大，若不加以安全處置，會對自然環(huán)境和人類社會帶來巨大的破壞作用［1］。因此，高放廢物的處置是核廢物管理中最為重要的課題，已引起國際社會的廣泛關(guān)注。目前，礦山式深地質(zhì)處置被國際上公認為處置高放廢物最有效可行的方法。

國內(nèi)從1985年起開始進行大范圍區(qū)域調(diào)查，篩選出預(yù)選區(qū)，然后通過對預(yù)選區(qū)域調(diào)查和研究篩選出預(yù)選地段，再對場址進行詳細評價和深入勘察，確定最終場址。高水平放射性廢物處置庫是全國選址集中處置，當(dāng)?shù)毓娦枰?jīng)歷涉核設(shè)施 “從無到有”的心理轉(zhuǎn)變。因此，高放廢物處置公眾參與機制研究迫在眉睫。

1 高放廢物地質(zhì)處置公眾參與背景及定義

由于核設(shè)施的鄰避效應(yīng)，出現(xiàn)類似反對的案例不在少數(shù)。一方面由于公眾對其認知水平不高，對這類項目較為敏感；另一方面，隨著公眾權(quán)力意識的增強，利益訴求日益多元，加之可能存在的各種勢力復(fù)雜交織，使得公眾接受性成為涉核項目的關(guān)鍵制約因素之一。因此，開展公眾參與研究并切實提升公眾接受性是高放廢物地質(zhì)處置順利推進的關(guān)鍵。

公眾參與由 “公眾”和 “參與”兩個概念組成。其中，針對核廢物處置，公眾通常是指除核廢料處理者以及政府以外的民眾，公眾按照利益相關(guān)程度又分為：周邊民眾、興趣人群和其他人［2-3］。參與是指一個過程，通過這個過程，公眾可以了解核廢物處置的相關(guān)知識與情況、可以共同影響處置庫建設(shè)的最終決策。

高放廢物地質(zhì)處置庫的建設(shè)旨在阻止污染物擴散遷移，消除核安全隱患，隔離放射性廢物和人類生態(tài)環(huán)境，保護生態(tài)環(huán)境。大型環(huán)保項目建設(shè)的公眾溝通已有相應(yīng)的參考執(zhí)行辦法。包括環(huán)辦核電函［2016］779號核電項目公眾溝通工作指南（試行）、環(huán)辦函［2015］1134號附件、環(huán)辦函［2015］1745號附件輸變電工程公眾溝通工作指南（試行），但是考慮到高放廢物地質(zhì)處置庫的特殊性，上述公眾溝通工作指南并不完全適用。

2 高放廢物地質(zhì)處置公眾參與研究框架

研究表明，國外高放廢物地質(zhì)處置公眾參與研究非常系統(tǒng)，涉及相關(guān)研究內(nèi)容主要包括以下方面：

1）職能分工：為實現(xiàn)地下實驗室及處置庫的建設(shè)，需要由各部門協(xié)同合作。對于其技術(shù)條件評估方面，由相應(yīng)的研究部門和評估單位組成；對于公眾溝通工作方面，也應(yīng)建立獨立的科學(xué)委員會，對接公眾，監(jiān)督處置方的工作。

2）科普宣傳：由于放射性廢物處置涉及到的知識和技術(shù)較為復(fù)雜，讓公眾參與之前，公眾都需要對其有一定的了解?？破招麄鞣矫娴恼{(diào)研主要關(guān)注的是宣傳內(nèi)容、方式。

3）信息公開：知情權(quán)是公眾應(yīng)有的權(quán)利，信息公開為公眾了解和監(jiān)督環(huán)保工作提供必要條件。國外已有的公開的內(nèi)容、時間和方式是重點。

表1 公眾參與調(diào)研框架Table 1 The framework of public participation

4）調(diào)查評估：為得到公眾的反饋意見，可以通過多種形式，讓公眾深入了解并且提問咨詢，讓公眾能夠直接影響到最終的決策。

5）共享共建：為增強高放廢物地質(zhì)處置的公眾接受度，適當(dāng)?shù)拇胧┩ㄟ^設(shè)計和實施可以切實提高可接受度，由于人文經(jīng)濟條件不同，該部分調(diào)研可作為方向指導(dǎo)。

3 芬蘭高放廢物地質(zhì)處置公眾參與調(diào)研情況

由于放射性廢物治理尤其是高放廢物處置有高度的敏感性，在公眾支持度方面，芬蘭作為全球第一個獲得處置庫許可的國家，有較為完善的環(huán)境社會影響評價程序，且在具體工程實踐中積累了大量的經(jīng)驗和教訓(xùn)。現(xiàn)以芬蘭為例進行公眾參與基本情況的調(diào)研。

3.1 職能分工

核廢物處置公司（POSIVA）由芬蘭核電站運營商TVO和Fortum所有，負責(zé)乏燃料處置研發(fā)工作和乏燃料處置庫的建設(shè)和運營，以及公眾參與的工作［4］。

芬蘭技術(shù)研究中心（VTT）從事乏燃料或高放廢物地質(zhì)處置的技術(shù)研發(fā)工作。

貿(mào)易與工業(yè)部（KTM）為審管部門，負責(zé)頒布核裝置的法規(guī)并頒布執(zhí)照。

輻射和核安全中心（STUK）為獨立的監(jiān)管組織，對核裝置的安全及其運行實施監(jiān)管的責(zé)任。

3.2 科普宣傳

已有經(jīng)驗表明，在早期就尋求與利益相關(guān)方的公開對話，參與水平會大幅提升，并且可以降低其中提交規(guī)劃申請時產(chǎn)生異議的潛在風(fēng)險。溝通主體與利益相關(guān)方的合作分為了綜合溝通和開放式互動，其中互聯(lián)網(wǎng)上的文件、地圖和視頻、新聞發(fā)布和小冊子等都是公眾宣傳的方式。

1995年Eurajoki市、Posiva和TVO建立了合作組，與學(xué)校和社區(qū)合作，組織各類活動讓公眾了解業(yè)主如何開展工作和相關(guān)的歷史等等。在輻射日活動中，學(xué)校計劃針對八年級學(xué)生以如何開展放射性工作，如何處理放射性廢物為主題，同學(xué)可以參觀極低放射性廢物處置庫，與高中的物理課程相結(jié)合，實現(xiàn)輻射防護和輻射測量的實操。

在芬蘭，感興趣的公眾可以通過TVO和訪客中心服務(wù)，直觀地了解處置庫的相關(guān)技術(shù)和建設(shè)安全。訪客中心每年接待約13 000訪客，包括普通公眾和家庭等各種群體。參觀前一周前預(yù)定主辦人員和場所資源，并在參觀前三到五小時討論安排行程，在參觀過程，游客可以感受到工作人員的工作熱情，可以選擇徒步和自駕參觀Olkiluoto，也可以參觀ONKALO的地下展廳和訪客中心展廳。沿途工作人員會向訪客介紹相關(guān)科普知識，生動地講解案例，途中的信息展板也作為協(xié)助引導(dǎo)，文字不多卻提供了關(guān)鍵信息。在主動對話過程中，盡可能做到透明公開，向不同群體講解以確保他們更好地理解。圖1是自1997年以來的訪客數(shù)量，通常6月至8月參觀人數(shù)較多，且在2011年福島核事故之后都保持較高的參訪水平。

3.3 信息公開

芬蘭在高放廢物處置項目開展之前要求進行環(huán)境社會影響評估（ESIA），ESIA程序的目標是識別由項目實施引起的積極和消極影響，改進環(huán)境社會影響評價并在規(guī)劃和決策時加以考慮，提升項目信息對市民或利益相關(guān)者的可獲取性，從而提高他們參與項目規(guī)劃的可能性。

自申請高放廢物處置項目那刻起向就業(yè)和經(jīng)濟部提交通知后，在各大媒體和報紙上通告，通知也顯示在就業(yè)和經(jīng)濟部官方網(wǎng)站上。評估方案在公司和部門官網(wǎng)上都有展示，期間公司開始組織公開評估活動。一旦Posiva向就業(yè)和經(jīng)濟部提交了評估報告，就業(yè)和經(jīng)濟部會把報告內(nèi)容公開［5］。

圖1 芬蘭游客中心最近20年來參訪人數(shù) （據(jù)Posiva提供）Fig.1 Visitors to Finnish tourist center in recent 20 years （according to Posiva）

另外，Posiva的工作報告和研究報告都發(fā)布在官方網(wǎng)頁上，可在數(shù)據(jù)庫中檢索查詢。年度審查和出版物以及高質(zhì)量的圖片和鏈接都可以在官方網(wǎng)站上查詢到。

3.4 調(diào)查評估

3.4.1 環(huán)境社會影響評估程序

在芬蘭涉核項目獲批至少需要獲得STUK良好的安全評估，候選地市政當(dāng)局的批準，政府的有利決定以及議會的批準。在根據(jù)芬蘭核能法規(guī)定，放射性廢物處置首先要進行環(huán)境社會影響評價（ESIA），政府、議會和市局在這個階段有否決權(quán)，隨后可向政府申請建設(shè)許可證和運營許可證。

在芬蘭的ESIA程序中，要求邀請感興趣的利益相關(guān)方對ESIA過程的結(jié)論和提議發(fā)表意見。部分溝通包含在法定過程中，部分溝通是基于自愿原則的。溝通形式可以多種多樣。其中的利益相關(guān)方包括主管當(dāng)局、其他主管部門、市政府和市政部門，公民及環(huán)境組織，附近地區(qū)的原住民，工會和利益集團，媒體等等。

環(huán)境社會影響評估程序?qū)崿F(xiàn)負責(zé)處置計劃的各方與參與各方之間的互動。先向?qū)＜液凸窠榻B項目的總體情況，再按照不同的利益相關(guān)性召集相應(yīng)的審計小組從而提出不同方面的意見，確定后完成環(huán)境影響報告。公民也可以表達他們的意見，最終將報告和相關(guān)意見和聲明附加在申請中。需要被評估的影響內(nèi)容包括：建設(shè)和運營對景觀和土地使用，生物多樣性、植被、動物和保護區(qū)，水系，地下水，土壤和基巖，氣候和空氣質(zhì)量，交通，噪音和灰塵，人類和社會經(jīng)濟，健康，娛樂，文化遺產(chǎn)，與其他項目等綜合影響等等

目前，芬蘭的環(huán)境社會影響評價也面臨一些挑戰(zhàn)，由于ESIA開展于項目早期，輸入的相關(guān)技術(shù)信息通常并不明確，信息的缺乏導(dǎo)致環(huán)境評價過程中通常采用最壞的假設(shè)，因此進行影響評價仍需要全面多樣的信息。

3.4.2 民意調(diào)查

除了在環(huán)境社會影響評價過程的公眾參與外，還有相應(yīng)的市場調(diào)查，收集并分析需要的數(shù)據(jù)，使得制定計劃、采取行動或投資更加可靠，首先定義目標群體，包括數(shù)量、性別、年齡、生活條件等，再確定目標群體的代表性樣本。其調(diào)查方法包括：

1）定性研究：以非數(shù)值的數(shù)據(jù)形式表達；用于獲得對內(nèi)在原因、觀點和動機的理解；其特性是樣本數(shù)量通常很小，受訪者是精挑細選的；其成果認識能夠加深對問題的洞察，或者為可能的定量研究發(fā)展有關(guān)的想法或假設(shè)；研究方法包括焦點小組、面對面訪談和觀察?！糜诨卮馂槭裁春褪鞘裁吹膯栴}

2）定量研究：通過產(chǎn)生數(shù)值數(shù)據(jù)或者能轉(zhuǎn)化為有用統(tǒng)計量的數(shù)據(jù)來量化問題；用于量化態(tài)度、觀點、行為和定義的其他變量，以從更大的樣本總體中概括結(jié)果；量化數(shù)據(jù)的收集方法相比定性數(shù)據(jù)的收集方法有更高程度的結(jié)構(gòu)化，同時包括不同形式的調(diào)查：線上調(diào)查、小組調(diào)查、移動調(diào)查和電話采訪——用于回答有多少的問題。

在調(diào)查評估方面，選擇第三方公司，結(jié)合定性和定量研究設(shè)計調(diào)查問卷，選擇調(diào)查人群，獲得芬蘭當(dāng)?shù)氐墓姷囊庖姡行椭派湫詮U物治理工作的進一步開展。

3.5 共享共建

在選址階段就在候選地點的社區(qū)開放了辦公區(qū)域，向周邊居民介紹該項目，并且向各社區(qū)征求了意見，并向他們承諾，如果該地被選中，他們將獲得否決權(quán)；近40年來，第三方獨立機構(gòu)、學(xué)界、政府及Posiva公司各司其職，在該市創(chuàng)造七成以上民眾支持，已獲得全世界第一個地下核燃料永久處置庫許可。

Posiva乏燃料設(shè)施項目對區(qū)域經(jīng)濟的影響分為直接就業(yè)、收入、移民、人口的影響和間接稅收、政府補貼的影響。

3.5.1 就業(yè)和人口影響

設(shè)施運營期間的生產(chǎn)和就業(yè)效應(yīng)是通過與建設(shè)期相似的多級鏈生成的，日常和臨時雇員在設(shè)施影響范圍內(nèi)消費了一大部分收入，增加了相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)和就業(yè)。如圖是在投資和建設(shè)階段估計的就業(yè)影響，預(yù)估的就業(yè)崗位增加千個。而且，增加的就業(yè)會帶來人口遷入，自從2003年起Eurojoki的人口就呈增長趨勢，到2017年Eurajoki市區(qū)有9500戶居民，整個城市有54 700戶居民。

3.5.2 市政經(jīng)濟影響

芬蘭市政府在土地使用規(guī)劃、兒童日托、教育和社會健康服務(wù)等多項工作中都享有很大的自主權(quán)；市政府的收入主要依賴于各項稅收和政府補貼；Posiva設(shè)施對市政收入的影響首先就是房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅由土地和建筑（包括地下儲存設(shè)施）兩部分組成；其次是地方稅，市政府在法律設(shè)定的范圍內(nèi)確定每年的稅率；在2018年，Eurajoki市的土地和住宅建筑稅率最低，而核電廠和處置設(shè)施的稅率最高，土地和大部分的非住宅建筑是0.93%～2%，住宅建筑是0.41%～0.9%，核電廠和乏燃料處置設(shè)施高達3.1%。2018年的房產(chǎn)稅為250萬歐元，到2024年建成后房產(chǎn)稅將達到530萬歐元。

乏燃料處置設(shè)施的建設(shè)和運營在很多方面影響了所在地市甚至更廣的區(qū)域，特別是在商業(yè)、就業(yè)和收入，人口，市政經(jīng)濟和本地服務(wù)方面。市政府非常重視設(shè)施建設(shè)和運營的長期性，因此可以合理預(yù)測其影響范圍和情況。

4 瑞典高放廢物地質(zhì)處置公眾參與調(diào)研情況

瑞典處置庫圍巖類型與我國一致，瑞典公眾接受性經(jīng)歷了由低到高的變化，并且與我國建立了長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，可以通過他國已有的公眾溝通歷程，了解如何更好地實現(xiàn)公眾參與，提高公眾的可接受度。

4.1 職能分工

瑞典核燃料和廢物管理公司（SKB）為放射性廢物管理工作的實施單位，也是研究開發(fā)和工程建設(shè)的總承包單位。負責(zé)核研發(fā)計劃和經(jīng)費計算、選址、場址評價、處置庫建設(shè)、運行和關(guān)閉、以及安全評價工作。

瑞典核電檢查局（SKI）負責(zé)監(jiān)督核電廠和核廢物設(shè)施的安全。SKI也負責(zé)評估核廢物管理計劃和評估SKB核廢物管理費用年度估算報告，并向政府提交每年的核廢物基金費率和擔(dān)保額的建議。

瑞典輻射安全管理局（SSM）由前瑞典輻射防護局（SSI）和前瑞典核能監(jiān)察署（SKI）合并成立，向環(huán)境和能源部報告。SSM制定有關(guān)輻射活動的規(guī)定，監(jiān)督檢查活動是否遵循規(guī)則，對于核設(shè)施的建立，SSM具有處理申請、審查和決定相關(guān)許可證分發(fā)的資格，并就許可證事宜向政府提出建議。

瑞典核廢物管理國家委員會（KASAM）為政府的高級咨詢機構(gòu)，向政府部門及瑞典輻射安全管理局提出獨立審評建議［7］。

4.2 科普宣傳

在SKB官網(wǎng)上可以看到參觀人員的界面，他們歡迎來自學(xué)校、公司和其他組織的參觀者，聯(lián)系他們預(yù)定參觀。通過參觀了解SKB在做什么，以及每個場址的環(huán)境和處置對象。Forsmark和Oskarshamn的參觀項目，包括短壽命放射性廢物的最終處置庫、Aspo硬巖實驗室、乏燃料集中存儲設(shè)施以及廢物罐試驗室。

Aspo地下實驗室位于斯德哥爾摩以南350 km， 距 Simpevarp 核電站約 5 km［6］， 用于高放廢物地質(zhì)處置技術(shù)研究，同時也為普通公眾了解處置技術(shù)提供一個窗口，提高公眾對高放廢物處置安全性能的信心，目前每年約有1.2萬人參與。SKB安排了五個引導(dǎo)員，其中一個是公眾交流部門的負責(zé)人，兩個地質(zhì)方面的專家，兩個專職負責(zé)引導(dǎo)和安全，工作人員將在地下實驗室?guī)ьI(lǐng)進行巷道裂隙編錄實習(xí)。此外，SKB允許公眾在井下自由拍照。

4.3 信息公開

20世紀90年代由SKB負責(zé)可行性研究，實際由項目經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)，指導(dǎo)委員會和參考小組可以提出建議并影響決策工作。可行性研究的費用由SKB支付，所以公眾在那時無法正式影響其決策，但在研究期間舉行了幾次新聞會議，個人可以就具體情況提出問題和評論。另外，在SKB的官網(wǎng)上有關(guān)于SKB的具體信息，官方網(wǎng)頁介紹包括已有的放射性廢物處置設(shè)施和正在建設(shè)的處置設(shè)施，還有研究和技術(shù)的介紹，包括實驗室的研究內(nèi)容和社會研究。對SKB的專業(yè)形象、廢物管理的科普事項、處置項目以及參觀流程都有詳細信息供公眾在官網(wǎng)自行查詢。

4.4 調(diào)查評估

瑞典核燃料和廢物管理公司重視與利益相關(guān)方的對話，在對話過程中采用積極的主動式方法，走向公眾，并把公眾請進來。了解世界發(fā)展面臨的新形式，接受自媒體和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件下的公眾溝通問題。鼓勵開展多形式對話和理解，盡可能針對地質(zhì)處置達成更廣泛的共識，有效推動處置設(shè)施的深入發(fā)展［8］。

瑞典在調(diào)查評估方面做了一系列工作，于2017年舉辦了為期5周的環(huán)境許可聽證會，在聽證會的前幾周，法院就已經(jīng)向SKB、SSM和其他各方提出了許多問題，在聽證會期間SKB致力于提供這些問題的答案。兩個市政當(dāng)局都認為SKB已回應(yīng)并遵守了市政當(dāng)局提出的大多數(shù)觀點。

另外，在Oskarshamn市有79%的人贊成Clink封裝廠的建設(shè)。每年，SKB都會在處理瑞典乏燃料計劃組織的城市中評估公眾輿論如圖2左，在Osthammar市有77%的受訪者表示，他們完全贊成最終處置計劃，這一水平已經(jīng)穩(wěn)定了好幾年。同時，對SKB的信心水平也是調(diào)查的一部分，民意調(diào)查還包括詢問被調(diào)查對象對SKB的信心情況如圖2右，兩地公眾對公司都十分信任，支持度達到80%左右。

圖2 Osthammar居民對處置庫的支持度（左）和兩個候選場址居民對SKB支持度（右）（據(jù)SKB提供）Fig.2 Osthammar residents support to Forsmark repository （left） and the two SKB sites（right）（According to SKB）

4.5 共享共建

瑞典在核廢物處置領(lǐng)域有專門的社會科學(xué)研究，關(guān)注當(dāng)?shù)氐膭趧恿捎眯?、公眾意見、對房地產(chǎn)和旅游的影響以及社會心理變化等。通過社會學(xué)方面的場址調(diào)查，調(diào)查并得到以下方面的結(jié)果，包括現(xiàn)狀與未來發(fā)展；對低放和區(qū)域經(jīng)濟的影響；對勞動力市場的影響；在形象與旅游方面的影響；對房地產(chǎn)和地產(chǎn)價格的影響；對健康、態(tài)度、觀點和接受度的影響；對人口和商業(yè)的長期預(yù)測。這是一種和當(dāng)?shù)鼐用駵贤ǖ姆绞?，?dāng)某市同意進行可行性研究，也就是同意在該處建處置庫時，政府會關(guān)注于當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機會和社會共享共建，開展詳細調(diào)研和確定最終建處置庫的可能性。

瑞典通過教育、創(chuàng)新系統(tǒng)支持、商業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游設(shè)施、勞動力市場擴張、能源領(lǐng)域的投資、廢物罐工廠的發(fā)展、以及SKB地下實驗室進一步發(fā)展來為該地區(qū)提供附加價值，實現(xiàn)當(dāng)?shù)嘏c處置庫的共享共建。

5 結(jié)論

綜上所述，芬蘭和瑞典的良好經(jīng)驗?zāi)転槲磥砦覈嚓P(guān)機制策略的制定提供一定的參考和指導(dǎo)，公眾的信任和信心是整個活動成功的一個先決條件，可以保證高放廢物處置未來幾十年的穩(wěn)定開展，要使高放廢物地質(zhì)處置項目順利進行可以滿足以下條件。

1）國內(nèi)應(yīng)該在高放廢物處置的規(guī)劃開發(fā)的早期階段以及后續(xù)的整個過程中，讓公眾參與進來。

2）需要建立較為完善系統(tǒng)的組織分工，高放廢物地質(zhì)處置工作分工包括執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)等，還應(yīng)組織公眾參與團隊。

3）在選址建造之前需要得到專家權(quán)威的支持，并且公眾共同參與制定導(dǎo)則辦法，所選場址需要得到當(dāng)?shù)卣兔癖姷耐狻?/p>

4）同時通過媒體報道和科普保證復(fù)雜的技術(shù)資料簡單易懂且準確客觀。在此基礎(chǔ)上，在網(wǎng)絡(luò)、報紙、新聞中做到及時充分的信息公開，保障公眾的知情權(quán)。

5）讓公眾與專家面對面交流，咨詢反饋，可以使公眾參與更加充分，并且得到更多公眾的支持。

6）通過共享共建實現(xiàn)和社區(qū)的融合，重視與當(dāng)?shù)鼐用竦臏贤ǎ瑒?chuàng)造就業(yè)機會，刺激經(jīng)濟發(fā)展。

基于共識的選址過程要通過國家機構(gòu)、地方政府、當(dāng)?shù)毓姾推胀癖姽餐瑓⑴c進行決定，這比自上而下的方式選址成功幾率更大。因此，通過采取一定的溝通策略和公眾參與機制打消公眾關(guān)于計劃中乏燃料和高放廢物的運輸、貯存和處置的疑慮，證明高放廢物處置可以保證公眾健康并保護環(huán)境安全，從而保證該項目可以順利進行。