張倩如

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！边@對(duì)建設(shè)高效、透明、責(zé)任政府，提高公共財(cái)政支出績(jī)效有了更高的要求。預(yù)算績(jī)效管理是建立在財(cái)政資金使用時(shí)全程效果評(píng)價(jià)為支撐的預(yù)算管理重要內(nèi)容，它是預(yù)算單位由管理型向服務(wù)型模式轉(zhuǎn)變不可或缺的重要環(huán)節(jié)。預(yù)算本質(zhì)是支出責(zé)任劃分和公共預(yù)算資金的匹配行為，體現(xiàn)了公共預(yù)算資源分配的基本訴求，是預(yù)算部門履職情況的客觀反映。高校應(yīng)當(dāng)充分有效利用公共預(yù)算資源，切實(shí)履行好人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等各項(xiàng)社會(huì)責(zé)任。

二、構(gòu)建高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系的意義

（一）構(gòu)建現(xiàn)代高校內(nèi)部管理的實(shí)際需要

高等學(xué)校始終要努力為國(guó)家培養(yǎng)具有知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代特征的知識(shí)型、創(chuàng)新型復(fù)合人才，要始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹十九大精神，落實(shí)教育部對(duì)高等教育的規(guī)定要求。我國(guó)高等教育質(zhì)量水平近年來(lái)不斷提升，人才強(qiáng)國(guó)、科教興國(guó)的戰(zhàn)略不斷深化，同時(shí)也面臨著新的內(nèi)涵式發(fā)展的挑戰(zhàn)。必須要堅(jiān)持充分利用財(cái)政預(yù)算資金，在牢抓全面提高人才培養(yǎng)能力的同時(shí)，確保教育資金管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，即處理協(xié)調(diào)好目標(biāo)與投入、投入與產(chǎn)出、產(chǎn)出與目標(biāo)之間的相互關(guān)系，切實(shí)履行人才培養(yǎng)與科研等各項(xiàng)社會(huì)責(zé)任。

（二）加強(qiáng)政府宏觀管理的客觀需要

積極的財(cái)政政策要加力提效，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供求平衡的目標(biāo)，就必須實(shí)施績(jī)效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的有機(jī)組成部分，并非可有可無(wú)，而是為有效開(kāi)展績(jī)效管理提供了支點(diǎn)，有助于預(yù)算單位支出預(yù)算科學(xué)決策和有效執(zhí)行，有助于發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和支柱作用。全方位評(píng)價(jià)單位管理、項(xiàng)目產(chǎn)出及績(jī)效目標(biāo)對(duì)應(yīng)的效益，給今后財(cái)政資金的統(tǒng)籌規(guī)劃提供了客觀有效的依據(jù)。

三、高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）重預(yù)算編制輕執(zhí)行結(jié)果現(xiàn)象嚴(yán)重

作為落實(shí)人才培養(yǎng)與科教興國(guó)的重要主體，對(duì)我國(guó)高校全面實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，是推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理和體現(xiàn)責(zé)任主體的必由之路。目前我國(guó)高校過(guò)分注重對(duì)事業(yè)工作的投入，輕視資金使用后的效益，教育經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)量與經(jīng)費(fèi)使用效益難成正比。財(cái)政部對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的撥款逐年增加，2018年度全國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為12 013億元，比上年增長(zhǎng)8.15%。其中，普通高職高專教育經(jīng)費(fèi)總投入為2 150億元，比上年增長(zhǎng)6.16%。另外，在高校教育經(jīng)費(fèi)使用末端缺乏實(shí)質(zhì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)考評(píng)機(jī)制，并進(jìn)行問(wèn)效追責(zé)，也很少根據(jù)績(jī)效考評(píng)統(tǒng)籌考慮下一年度的資金使用計(jì)劃。當(dāng)前，高校對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)重視度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)應(yīng)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行效果評(píng)價(jià)是全過(guò)程預(yù)算管理的重要手段。依據(jù)各項(xiàng)目設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算績(jī)效管理主體應(yīng)通過(guò)建立有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政資金使用的整體效果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。各個(gè)高校不僅僅要重視預(yù)算的編制，還要重視結(jié)果，兼顧預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程。

（二）監(jiān)督檢查制度不完善，缺乏評(píng)價(jià)結(jié)果獎(jiǎng)懲機(jī)制

高校執(zhí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是高等教育管理體制不斷完善，教育經(jīng)費(fèi)合理有效配置，提高財(cái)政資源使用水平的必要手段。隨著我國(guó)高等教育工作快速發(fā)展，人才培養(yǎng)、教育教學(xué)、科學(xué)研究等各項(xiàng)支出都需要財(cái)政資金作支撐。但是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評(píng)價(jià)在現(xiàn)階段很難推行，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)作支撐，有關(guān)高校預(yù)算績(jī)效全程監(jiān)控管理的法律規(guī)范少之又少。我國(guó)高校預(yù)算支出追責(zé)問(wèn)效越來(lái)越流于形式，年度績(jī)效評(píng)價(jià)只是被當(dāng)作任務(wù)來(lái)完成。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督檢查制度，構(gòu)建有章可循、有法可依的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理法律規(guī)章體系勢(shì)在必行。對(duì)高效完成預(yù)算資金使用、高度匹配績(jī)效目標(biāo)、高質(zhì)量產(chǎn)生社會(huì)效益的高校，應(yīng)當(dāng)在后續(xù)財(cái)政資金撥款上予以傾斜。對(duì)高校預(yù)算資金使用效率低、與原定績(jī)效目標(biāo)偏離甚遠(yuǎn)、造成教育資源重復(fù)配置的高校，應(yīng)當(dāng)建立必要的措施，用相應(yīng)的政策法規(guī)公正地督促預(yù)算單位使用好教育經(jīng)費(fèi)。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善

目前，我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)還處于發(fā)展階段，評(píng)價(jià)工作缺乏針對(duì)性、有效性。項(xiàng)目基本情況介紹過(guò)于寬泛，有的與部門歷史資料沒(méi)有區(qū)別，文字內(nèi)容重復(fù)空洞，缺乏評(píng)價(jià)者的獨(dú)立思考與歸納提煉。預(yù)算編制與執(zhí)行對(duì)應(yīng)度不夠，沒(méi)有細(xì)化明確到活動(dòng)內(nèi)容上，經(jīng)常性項(xiàng)目缺少近年來(lái)的預(yù)算安排和實(shí)際使用情況。此外，項(xiàng)目實(shí)施管理流程不清晰，項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施管理、監(jiān)督驗(yàn)收等過(guò)程職責(zé)梳理清晰度不夠。績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)定義不夠準(zhǔn)確或者解釋不清，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不夠具體明晰、層次不清，權(quán)重的設(shè)置科學(xué)性、合理性不夠。高校內(nèi)部評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)缺乏規(guī)范的評(píng)價(jià)程序和質(zhì)量控制體系。評(píng)價(jià)的內(nèi)容和目標(biāo)值與我國(guó)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展情況有較大差異，缺乏明顯體現(xiàn)高校辦學(xué)理念的特殊指標(biāo)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善，將難以推進(jìn)評(píng)價(jià)工作具體實(shí)施。

四、高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的思路與方法

從年度預(yù)算計(jì)劃的編制到確定，再進(jìn)行資金使用，直至最終完成，預(yù)算完成的是一種契約關(guān)系。使用公共資金的高校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。資金流動(dòng)的過(guò)程是責(zé)任轉(zhuǎn)換的過(guò)程。而目標(biāo)是公共預(yù)算預(yù)期實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的體現(xiàn)，目標(biāo)需要與各高校及其各部門職能相匹配，注重產(chǎn)出和效果。沒(méi)有目標(biāo)就沒(méi)有預(yù)算。預(yù)算支出完成的過(guò)程，也就是績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)公共責(zé)任回應(yīng)的過(guò)程，是判斷公共責(zé)任是否落實(shí)和開(kāi)展履職問(wèn)效的重要依據(jù)。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要將預(yù)算與責(zé)任、目標(biāo)、績(jī)效有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)?？?jī)效的評(píng)價(jià)要注重結(jié)果的評(píng)價(jià)，更要關(guān)注績(jī)效管理全過(guò)程的評(píng)價(jià)，全程管理。

（一）建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)與問(wèn)責(zé)制度

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系離不開(kāi)結(jié)果公開(kāi)與問(wèn)責(zé)。如圖1所示，通過(guò)對(duì)各高校執(zhí)行預(yù)算情況的評(píng)價(jià)和考核，將評(píng)價(jià)的結(jié)果作為延續(xù)性或新申請(qǐng)項(xiàng)目的財(cái)政資金分配依據(jù)，讓財(cái)政資金真正用到實(shí)處，讓預(yù)算不流于形式。應(yīng)當(dāng)在高?；虿块T自評(píng)的基礎(chǔ)上，由財(cái)政管理主體組織重點(diǎn)評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)的結(jié)論，實(shí)行反饋與整改。包括績(jī)效目標(biāo)與戰(zhàn)略規(guī)劃、高校發(fā)展計(jì)劃的適應(yīng)性、投入管理、資金使用、效益等情況。將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入考核，能促進(jìn)預(yù)算單位更好地履行效能、有效并且高效使用財(cái)政撥付的預(yù)算資金。通過(guò)采取全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開(kāi)的方式，主動(dòng)接受監(jiān)督，是財(cái)政資金管理未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于資金使用效能低下，與預(yù)先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)偏離甚遠(yuǎn)，造成財(cái)政資金浪費(fèi)的預(yù)算單位，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)懲罰措施，針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果督促整改完成預(yù)定目標(biāo)，并嚴(yán)格控制其他項(xiàng)目的申請(qǐng)。

圖1 預(yù)算績(jī)效管理體系

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇

績(jī)效評(píng)價(jià)類型劃分按照評(píng)價(jià)時(shí)間順序包括績(jī)效目標(biāo)編報(bào)審核、預(yù)算立項(xiàng)評(píng)審、運(yùn)行跟蹤評(píng)價(jià)、支出結(jié)果評(píng)價(jià)。按項(xiàng)目類型劃分，包括政策類、活動(dòng)類、設(shè)備購(gòu)置類、工程建設(shè)類、政府購(gòu)買服務(wù)等八大類?？?jī)效評(píng)價(jià)的維度選擇有多種，在堅(jiān)持針對(duì)性、有效性、客觀性、合理性、導(dǎo)向性等原則的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)高校實(shí)際事業(yè)安排情況，作出個(gè)性化、針對(duì)性的指標(biāo)設(shè)置。將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，以定量指標(biāo)為主，指標(biāo)的框架結(jié)構(gòu)統(tǒng)一，高等教育單位行業(yè)個(gè)性指標(biāo)作為補(bǔ)充。行業(yè)指標(biāo)值應(yīng)當(dāng)細(xì)化，并且結(jié)合各個(gè)高校的實(shí)際情況充分測(cè)試。最終作出的有效評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)具備充分顯示項(xiàng)目取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，揭示存在的問(wèn)題和需要改進(jìn)的地方，考察和驗(yàn)證部門年度績(jī)效計(jì)劃目標(biāo)的完成情況和實(shí)現(xiàn)程度。

（三）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定

評(píng)價(jià)利用公式法、直線法進(jìn)行定量評(píng)判，用定量的思維解決評(píng)價(jià)問(wèn)題?？?jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)分值要與行業(yè)的數(shù)據(jù)、歷史的數(shù)據(jù)、區(qū)域性、上級(jí)文件規(guī)定一致，如執(zhí)行率標(biāo)準(zhǔn)、知曉度等。評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)性底稿中要對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的定義有具體清晰的解釋，真正一目了然?；A(chǔ)的數(shù)據(jù)口徑要統(tǒng)一化，評(píng)價(jià)的指標(biāo)要橫縱向可比。具體評(píng)分規(guī)則層次要清楚，有邏輯性、合理性、可操作性。評(píng)價(jià)人員要秉承公正客觀原則對(duì)預(yù)算項(xiàng)目評(píng)價(jià)計(jì)算。必要時(shí)，評(píng)價(jià)管理要增加財(cái)政資金使用滿意度調(diào)查，對(duì)與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)度高的對(duì)象以問(wèn)卷或訪談的方式進(jìn)行補(bǔ)充評(píng)價(jià)，對(duì)象的選擇要體現(xiàn)廣覆蓋和代表性。問(wèn)卷與訪談的內(nèi)容要與項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容一致，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和相關(guān)性，問(wèn)題設(shè)置要便于回答并體現(xiàn)層次性。

（四）評(píng)價(jià)方法的確定

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要注重成本效用分析，這種分析方法也稱為經(jīng)費(fèi)使用有效性分析，是一種通過(guò)發(fā)生的成本與達(dá)到效果進(jìn)行多方案比較的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法。一方面要評(píng)價(jià)它的顯性成本與效用，另一方面還要考量它的隱性成本與效用，從兩個(gè)維度來(lái)核算財(cái)政預(yù)算支出的整體成本效用。顯性成本與隱性成本的總和構(gòu)成總成本。財(cái)政項(xiàng)目總的收益減去總成本，就是所構(gòu)成的項(xiàng)目?jī)粜в?。?shí)施成本效用分析，才能科學(xué)說(shuō)明績(jī)效目標(biāo)的合理與預(yù)算編制的科學(xué)。成本效用分析主要是通過(guò)運(yùn)用價(jià)格分析、敏感度分析和機(jī)會(huì)成本分析等方法，對(duì)成本構(gòu)成的關(guān)鍵因素?cái)?shù)量和成本率以及可能會(huì)影響關(guān)鍵因素成本率變化的內(nèi)化因素進(jìn)行比較分析，判斷其合理性與有效性。在批復(fù)的財(cái)政資金量一定的條件下，每個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行成本C與其實(shí)際實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)效用U要盡可能相匹配，達(dá)到最優(yōu)的配置，如圖2所示。

圖2

（五）加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)

在當(dāng)前財(cái)務(wù)管理信息化的大趨勢(shì)下，加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)是必要手段。其一，在整體預(yù)算的全過(guò)程中進(jìn)行財(cái)政資金使用情況跟蹤監(jiān)控，能及時(shí)準(zhǔn)確反饋預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展，如出現(xiàn)評(píng)價(jià)與原定績(jī)效指標(biāo)出入較大，有非正常的情況，數(shù)據(jù)平臺(tái)可以有效反映并發(fā)出預(yù)警。此外，在平臺(tái)中建立合理有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或者樣式，將各個(gè)部門的數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一融合，解決信息“孤島”問(wèn)題，減少信息摩擦，避免在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中摻雜過(guò)多的人為因素，造成數(shù)據(jù)失真，確保了預(yù)算績(jī)效管理的真實(shí)有效性。

五、結(jié)語(yǔ)

提高財(cái)政資金的使用效用是實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目的。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，構(gòu)建全方位的績(jī)效管理格局，對(duì)財(cái)政資金全程鏈條式管理，在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的每一個(gè)環(huán)節(jié)都非常重要。關(guān)鍵點(diǎn)是注重成本效用分析，考察支出結(jié)果和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。要堅(jiān)持高校整體支出績(jī)效的評(píng)價(jià)立足支出、以財(cái)評(píng)事，建立有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，明確實(shí)施主體責(zé)任，在明確有效的政策指引下管理財(cái)政預(yù)算資金。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，通過(guò)預(yù)算分配和實(shí)際使用，體現(xiàn)財(cái)政價(jià)值?？?jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程，就是對(duì)財(cái)政資金撥付回應(yīng)的過(guò)程，同時(shí)也是判斷高等教育機(jī)構(gòu)社會(huì)責(zé)任是否落實(shí)和開(kāi)展履職問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。提高高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)水平對(duì)促進(jìn)我國(guó)高等教育健康發(fā)展具有重要意義。