祁雪瑞

關(guān)于土地征收，目前的法律依據(jù)主要是2019年第三次修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）。因為此次修訂對土地征收制度有較大修改調(diào)整，所以配套法律法規(guī)也需進一步修改?！锻恋毓芾矸▽嵤l例（修訂草案）》（以下簡稱《實施條例》）已在2020年初公布征求意見，并計劃在年底出臺。此次《土地管理法》和《實施條例》的修訂，一大主題就是通過縮小征地范圍、強化征地前置程序和建立集體建設(shè)用地入市制度，達到對土地增值收益的優(yōu)化分配，向農(nóng)民和集體的利益傾斜，讓農(nóng)民和集體公平享受改革開放的成果。新《實施條例》出臺后，土地征收工作將更加細致規(guī)范有序。

新《土地管理法》凸顯 征收行為的法治向度

我國實行土地公有制，根據(jù)國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體所有土地可以通過征收轉(zhuǎn)換為國家所有土地，過去的制度總體偏重強制，不重視農(nóng)民的意愿和訴求，補償偏低且在實際執(zhí)行中不到位，由此引發(fā)的糾紛和沖突不斷。新《土地管理法》在規(guī)范征收程序、尊重被征收方主體地位、完善補償項目和合理補償標準等方面有重大改進。

新《土地管理法》用了七個條款的篇幅規(guī)定了土地征收的方向、原則和涉及的主要事項，強調(diào)了征地申請審批之前一系列程序和工作的必要性、規(guī)范性，凸顯了依法行政和執(zhí)法為民的法治向度。土地征收的規(guī)定集中在第五章“建設(shè)用地”中的第四十五條到第五十一條，構(gòu)建了我國土地征收的基本制度。

征收目的是為公共利益的需要

現(xiàn)今，大規(guī)模征地、過度征地的時代已經(jīng)過去，濫用“公共利益”名義征地的現(xiàn)象必須遏制。新《土地管理法》的宗旨是盡量縮小征地范圍，隨著城鄉(xiāng)土地平權(quán)工作的深入，集體土地入市的數(shù)量逐漸增加，土地征收的數(shù)量會越來越少。

新《土地管理法》第四十五條規(guī)定了公益項目的六種情形，包括軍事、外交國家需要，能源和交通等基礎(chǔ)設(shè)施需要，科教文衛(wèi)等公共事業(yè)需要，安居工程等居住需要，省級以上政府批準的成片開發(fā)建設(shè)需要以及法律規(guī)定的其他情形。以上六種情形涵蓋范圍廣，需要在實踐中謹慎甄別、嚴格論證，對于似是而非的項目，需要報請上級裁奪批示。另外需要注意的是，成片開發(fā)必須經(jīng)省級以上政府批準包括省級政府，“其他情形”必須是法律明文規(guī)定的，不能是法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，更不能是其他規(guī)范性文件規(guī)定。也就是說，對“其他情形”的界定權(quán)在全國人大及其常委會。嚴格遵守以上規(guī)定，就不會因為理解問題而濫用“公共利益”名義。如果批準征收的行為違法，第七十九條規(guī)定了行政處分、刑事責任和行政賠償責任。

征收審批級別 依據(jù)土地性質(zhì)和規(guī)模確定

從征收的角度進行土地性質(zhì)劃分，分為永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地和其他土地。我國實行永久基本農(nóng)田保護制度，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，要求永久基本農(nóng)田應當占耕地的80%以上。但是，如果有其他特殊或緊急需要，在戰(zhàn)略性價值比較或戰(zhàn)術(shù)性輕重緩急比較后，可以允許個別打破耕地保護紅線。所以，法律規(guī)定的是“嚴格控制”，而不是絕對禁止，但需經(jīng)國務(wù)院批準。另外，根據(jù)第四十六條規(guī)定，征收其他耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃的，也需經(jīng)國務(wù)院批準。實踐中，個別地方政府采取化整為零策略，有違法規(guī)避現(xiàn)象。根據(jù)有關(guān)案例，此種現(xiàn)象被發(fā)現(xiàn)后省級領(lǐng)導及直接責任人受到處分。

對于“成片開發(fā)可征地”的規(guī)定，在此次《實施條例》中仍未對“成片開發(fā)”做更多解釋。結(jié)合“減少征地”的大方向，對“成片開發(fā)”內(nèi)涵和范圍的界定實際上是土地制度改革到底要走多快的問題。鑒于當前地方政府對土地征收的沖動仍然強勁，決策者對經(jīng)濟發(fā)展與當下的基本民生和行政法治關(guān)系的認識仍有待厘清。所以，“成片開發(fā)”的標準需要加快立法進度。

征收申請需經(jīng)過一系列前置程序

現(xiàn)代行政活動的方向是逐漸消減行政本位，回歸行政的服務(wù)本質(zhì)，所以征收決策正確與否需要接受公眾特別是相對方的監(jiān)督。另外，被征收方也需要合理的補償來體現(xiàn)公共事務(wù)中的公平性。

根據(jù)新《土地管理法》第四十七條規(guī)定，土地征收的主體是縣級以上地方政府，擬征收土地必須在申請審批以前進行土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會穩(wěn)定風險評估、相關(guān)信息公告、必要時召開聽證會修改方案、辦理補償?shù)怯浐瓦M行補償安置。在與相對方的多數(shù)人簽訂完補償、安置協(xié)議并且相關(guān)費用足額到位以后，才可以申請征收。現(xiàn)實中先拆遷后補辦手續(xù)、違反協(xié)議拖欠補償費等現(xiàn)象必須堅決糾正。需要特別強調(diào)的是，對于騰退拆遷的強制執(zhí)行權(quán)在法院，法院必須親自執(zhí)行，不能委托，其他任何主體進行強制拆遷都是違法行為。當法治與效率無法兼顧的時候，應該選擇法治。

《實施條例》也細化了土地征收“調(diào)查、評估、公告、聽證、登記、協(xié)議”前置程序的相關(guān)規(guī)定，強化了征收行為規(guī)范化的法規(guī)依據(jù)。在《實施條例》沒有出臺以前，對于法律規(guī)定不明確的事項，可以根據(jù)事項和行為的性質(zhì)是否屬于行政自我約束而參照執(zhí)行。根據(jù)行政法原理，增加相對方義務(wù)、減損相對方利益必須有法律明確規(guī)定，否則法無規(guī)定不可為，而補益相對方或者是約束行政行為自身的不在此限。另外，《吉林省農(nóng)村集體土地征收補償條例》對土地征收工作進行了詳細規(guī)定，《實施條例》的修改可以借鑒。

征地補償標準是生活水平不降低、長遠生計有保障

確定征地補償標準的原則是保障相對方生活水平的穩(wěn)定性，包括即時的生活水平和長遠的收入來源，體現(xiàn)了國家行政的公平性和合理性。根據(jù)新《土地管理法》第四十八條規(guī)定，征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。上述費用必須足額預存，在騰退搬遷前支付，并明確時間點。

與過去的規(guī)定相比，新《土地管理法》把住宅單列以顯示其重要性，并增加了社會保障費用，充分考慮了被征地農(nóng)民的長遠生計。社會保障費用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的社會保險繳費補貼，依據(jù)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準單獨列支。市場化環(huán)境下農(nóng)民在就業(yè)競爭中沒有優(yōu)勢，必須通過社會保障解決長遠的基本生活需求問題，失地農(nóng)民貧困化現(xiàn)象有望通過社會保障途徑消除。保障和保險是未來社會扶助和救助的大方向。

另外，制訂公布片區(qū)綜合地價補償標準并至少每三年調(diào)整或重新公布的方法增加了補償公平性。對其中的農(nóng)村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益。在征地補償過程中被征地一方造假騙取補償款和補償利益的案件時有發(fā)生，有關(guān)部門在審核資料的時候必須嚴謹細致，遵循實地查驗原則。

征收與被征收雙方 共同努力建設(shè)美好未來

征地補償安置完成后，并不意味著政府責任的消失。各級政府應當遵循新《土地管理法》第五十條的規(guī)定，支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)，增加收入。新《土地管理法》和《實施條例》從制度層面暢通了被征地農(nóng)民開創(chuàng)美好生活的渠道，但還需要集體產(chǎn)權(quán)制度等利益分配機制的改革進行配合。土地補償費由村集體統(tǒng)一分配，具體辦法要經(jīng)村民代表大會決定，所以征地之后集體經(jīng)濟內(nèi)部的規(guī)范運作、公開、公平更加重要。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的常設(shè)機構(gòu)作為土地所有權(quán)人的代表，享有接收、保管和分配被征收土地補償費的權(quán)利，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的所有成員之間是共同共有的財產(chǎn)法律關(guān)系，成員與組織機構(gòu)之間是委托管理關(guān)系。所以，新《土地管理法》第四十九條規(guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督，禁止侵占、挪用有關(guān)費用。（本文為河南省社科院創(chuàng)新工程項目20A36的階段性成果）