郭曉明 謝安邦 朱世海 王敏

“一國兩制”在港澳的實踐表明，如何適度強化特區(qū)教育管治，是“一國兩制”實踐的重要課題?；貧w20多年來，澳門教育快速發(fā)展，國家關切事項在教育領域得到及時響應和落實，這與澳門特區(qū)主動與國家密切配合，積極創(chuàng)新機制，較好地掌握了教育治理的主動權密不可分。

一、“一國兩制”下教育治理的兩個層面

澳門基本法規(guī)定，澳門特別行政區(qū)政府“自行制定教育政策，包括教育體制和管理、教學語言、經(jīng)費分配、考試制度、承認學歷和學位等政策，推動教育的發(fā)展”“各類學校均有辦學的自主性，依法享有教學自由和學術自由”，可從澳門以外“招聘教職員和選用教材”。①可見，在“一國兩制”的框架下，教育屬于澳門高度自治的范疇。然而，思考特區(qū)教育的管治，須有主權意識。雖然國家主權是指“共同體所有的絕對且永久的權力”②，其概念不可被泛化，但20世紀后半葉以來，伴隨著經(jīng)濟全球化所帶來的教育治理新挑戰(zhàn)，特別在曾被殖民力量影響過的地區(qū)，人們開始從主權的高度看待文化和教育。我國政府對澳門恢復行使主權，是“包括治權在內的完整主權”③。中央有權力也有責任，確保特區(qū)的教育在不違反“一國”原則的條件下運行。

這樣，“一國兩制”下的教育治理包括兩個層次。一是中央層面。中央對于澳門教育仍擁有：（1）監(jiān)督權。立法會制定的所有涉及教育方面的法律，必須送全國人大常委會備案，法律一旦被發(fā)回，立即失效。（2）參與權。中央可以通過積極的行為支持特區(qū)政府的教育政策，例如為澳門的“愛國愛澳”教育提供協(xié)助；也可以提請?zhí)貐^(qū)政府留意某些重要議題，確?！耙粐鴥芍啤钡膶嵤绕涫寝k好國民教育。二是特區(qū)政府和澳門社會對教育的管治。澳門基本法授權特區(qū)政府管理澳門教育，按照“行政主導”原則，特區(qū)政府有權對澳門教育實施管治。

對教育的管治須遵循“適度原則”。一方面，中央的管治應以維護“一國”原則和國家整體利益為目的，中央?yún)⑴c特區(qū)教育事務，一是與中央有關的事務，如《國歌法》在澳門教育領域的實施；二是對國家和特區(qū)根本利益可能產(chǎn)生消極影響的事項，中央可適度、適時參與。另一方面，特區(qū)政府也須處理好與立法的關系、政府與社會的關系，尤其是尊重各級各類學校依法享有的辦學自主權、教學自由和學術自由，以及招聘教職員和選用教材的自由。

二、回歸以來澳門強化教育治理的經(jīng)驗

回歸前，澳門政府在教育領域處于弱勢地位。由于澳葡政府放任自流的態(tài)度，澳門沒有統(tǒng)一的學制、教育目標、教學大綱、課程設置規(guī)劃，政府僅為極少數(shù)葡人舉辦幾所官立學校，占人口絕大多數(shù)的華人教育則由宗教團體、慈善機構、工會、鄉(xiāng)族社團等組織提供，多元的教育體系令澳門的教育雖然開放包容，但標準不一、質量參差不齊。因此回歸后，澳門特區(qū)政府將強化教育治理作為重要的努力方向。

（一）抓住教育制度變革、教育規(guī)劃和“愛國愛澳”教育的主導權

1.積極變革教育制度

強化教育治理首先須從制度入手?；貧w后，澳門教育改革的方向是創(chuàng)建澳門教育制度。

在基礎教育階段，1999年頒布的第42/99/M號法令《訂定義務教育范圍及有關制度》以及其他法令，使得澳門教育問題從“政府要不要參與”演變成“政府如何參與”，標志著澳門教育真正主體化和本地化的開端。特區(qū)政府開始致力于推動免費、優(yōu)質的私立教育。為此，2006年頒布實施的《非高等教育制度綱要法》調整了教育的目標，改革了學制，完善了教育經(jīng)費投入機制，歷史性地宣布實施十五年免費教育，突出了課程與教學的重要性，強化了政府的課程領導權，加強了對學生的援助及教師專業(yè)地位的保障，并力圖強化學校管理的多元參與。④

以上述《綱要法》為基礎，澳門的非高等教育法進入了系統(tǒng)調整期。在免費教育方面，從1999年《訂定義務教育范圍及有關制度》推行十年免費教育計劃，到2006年《非高等教育制度綱要法》實行十五年免費教育，再到第19/2006號行政法規(guī)——《訂定免費教育津貼制度》、第21/2010號行政法規(guī)——《修改免費教育津貼制度》，免費教育津貼制度不斷完善，受惠群體幾乎覆蓋全澳學生，澳門的免費教育取得了極大的成功。

在教師制度方面，2010年公立學校新的教師職程制度生效，這是公立學校教師職程制度的一次重要變革⑤。2012年，特區(qū)政府訂定了《非高等教育私立學校教學人員制度框架》，從法律層面提升了私立學校教學人員的專業(yè)素質和職業(yè)保障。

在課程改革方面，2014年以來先后頒布了《本地學制正規(guī)教育課程框架》和《本地學制正規(guī)教育基本學力要求》，以及幼兒教育、小學、初中和高中各教育階段的“基本學力要求”，初步建立起本地的課程基準。可見，回歸至今，澳門基礎教育的制度變革是系統(tǒng)的、深刻的。

為完善澳門高等教育的體制建設，推動澳門高校教育素質的持續(xù)提升，特區(qū)政府根據(jù)世界高教發(fā)展的趨勢和澳門未來的發(fā)展需求，2003年前后開始推動高教領域相關法律的修訂，完善配套法規(guī)。經(jīng)過長期的摸索，2015年開始進入快速推進期，在借鑒外地先進經(jīng)驗，結合本地的高教實際情況，作為高等教育基礎框架的第10/2017號法律——《高等教育制度》于2017年獲立法會通過，并于2018年8月正式生效。與原有制度比較，新法作了一系列改變：第一，給高校更多的自主和自由發(fā)展權，如在專業(yè)、課程設置方面高效且具有更多的靈活性。第二，給予高校更多資源上的支持，如高?；鸬脑O立，為廣大師生的教學、科研活動，提供經(jīng)費資助的多種管道。第三，加強高校內部管理，如各高校通過修訂章程都設立了董事會，實行董事會領導下的校長負責制。第四，著力提升高等教育的素質，如制定了《高等教育素質評鑒制度》，逐步形成澳門高等教育質量保障體系。⑥

與此同時，實施該法而需要的一系列配套行政法規(guī)，包括《高等教育基金》《高等教育委員會》《高等教育規(guī)章》《高等教育素質評鑒制度》《高等教育學分制度》等⑦，經(jīng)多年努力也順利推出，尤其確立了高教的素質評鑒制度和學分制，新增了高等教育委員會、高等教育基金等架構，高教局的組織架構與職能亦于2019年2月完成相應的調整，新的高教體制基本形成。

2.制定教育規(guī)劃

回歸以前，澳門從未制定及實施過教育發(fā)展規(guī)劃。然而，教育是一項長期的事業(yè)，其政策要長期有效，就須有一定的預見性，并保持政策之間的協(xié)調性?；貧w后的前十年，特區(qū)政府發(fā)展教育的策略是以制度的更新為重點，并將加大經(jīng)費投入作為首要動力。第三屆特區(qū)政府提出“科學決策”，于2009年決定制定非高等教育發(fā)展的“十年規(guī)劃”。2010年上半年通過多次專門會議聽取社會各界的意見，下半年在非高等教育委員會及其“專責小組”作更深入的專題討論，并擬訂了《十年規(guī)劃》的咨詢稿。經(jīng)公開咨詢和修訂后，《非高等教育發(fā)展十年規(guī)劃（2011—2020年）》于2011年11月以特區(qū)政府“施政報告”附件的方式正式頒布。⑧

“十年規(guī)劃”的基本思路，是通過發(fā)展高質量的教育，培養(yǎng)優(yōu)秀人才，并提升居民的整體素質和競爭能力，以配合澳門經(jīng)濟和社會等各方面長遠發(fā)展的需要。該規(guī)劃認為，澳門非高等教育正處于“提高質量、邁向優(yōu)質教育”的關鍵期，未來十年發(fā)展的愿景是“按照優(yōu)先發(fā)展、提高質量、育人為本、促進公平的方針，在十五年免費教育的基礎上，推進特殊教育、職業(yè)技術教育的發(fā)展，加快小班制在中學實施的步伐，建立一支師德高尚、專業(yè)精湛的高素質師資隊伍，形成符合時代發(fā)展需要和有利于學生發(fā)展的課程與教學體系，并發(fā)揮持續(xù)教育和終身學習在提高市民工作技能以及生活素質方面的重要作用，從人才培養(yǎng)上為澳門的可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。”

3.肩負“愛國愛澳”教育的主導責任

“愛國愛澳”和國家認同教育要取得好的成效，必須要有制度和平臺，做好協(xié)調工作。為此，特區(qū)政府回歸后展開大量的工作。⑨

在基礎教育階段，2006年底頒布實施的《綱要法》將“愛國愛澳”教育納入教育總目標，明確規(guī)定教育各環(huán)節(jié)須“致力培養(yǎng)及促進受教育者愛國愛澳、厚德盡善、遵紀守法的品格”，尤其應“培養(yǎng)其對國家和澳門的責任感”，這為“愛國愛澳”教育提供了堅實的法制基礎。2004年推出《澳門非高等教育階段“愛國愛澳”教育實施綱要》，為學校、相關組織及團體提供實施愛國愛澳教育的參考；2008年通過并公布實施《非高等教育范疇德育政策》，為品德與公民教育工作提出了系統(tǒng)的政策目標和全面的保障措施。2011年頒布的《澳門非高等教育發(fā)展十年規(guī)劃（2011-2020年）》和2012年頒布的《澳門青年政策（2012—2020）》)，均將“愛國愛澳”教育列為重要的目標，并提出相應的措施有序予以落實。

同時，配合國家相關立法，推動升掛國旗，開展國歌教育，近年取得明顯成效。澳門特區(qū)政府于2019年以行政法規(guī)的形式規(guī)定，將升國旗儀式“納入本地學制正規(guī)教育的中小學學校，每周舉行一次升旗儀式”。⑩這就有效落實了《中華人民共和國國旗法》的有關規(guī)定。11經(jīng)過多年的努力，澳門中、小、幼學校2018年已基本實現(xiàn)升/掛國旗、參加升旗儀式全覆蓋（表1）。澳門高等院校至2018年也均已有升掛及展示國旗的安排，大部分高校還會于畢業(yè)禮、國慶、澳門特區(qū)成立紀念日等重要日子舉行升旗儀式，有的學校還成立了升旗隊。

表1 非高等教育范疇正規(guī)教育學校升、掛國旗情況

在國歌教育方面，澳門特區(qū)2019年初頒布法律，規(guī)定“將國歌納入本地學制正規(guī)教育的中小學教育，組織學生學唱國歌，教育學生了解國歌的歷史和精神內涵，遵守國歌奏唱禮儀”。12

在憲法和澳門基本法教育方面，特區(qū)政府已頒布的《品德與公民》基本學力要求以及近年推出的相關教材，均已將《憲法》和《基本法》列作重要內容，為憲法和基本法教育提供了制度保障。高校也逐步加強了憲法與基本法教育，澳門大學已將相關內容列入必修課。此外，特區(qū)政府還連同教育界舉辦各類活動推廣基本法。教育暨青年局2018年2月舉辦的“慶祝澳門特別行政區(qū)基本法頒布25周年學界青年大匯演”，就有54所中小學校、11個團體以及青年義工共500多名青年學生參與?！鞍拈T青少年外交知識競賽”于2010年首次舉辦，2011年發(fā)展為外交知識系列活動。舉辦機構還與外交學院合作，推出《外交知識讀本》，為學生學習和參加有關活動提供有力支持。這項活動參與的學校呈不斷增加的趨勢，尤其是參與的教會學校由最初幾屆的5所增加至最多時28所，可見對教會學校的影響力都大大提升。

在高等院校，2019年組成“《憲法》與《基本法》專家組”，發(fā)揮院校資源共享及優(yōu)勢互補的作用，加強普法宣傳，合作開展相關教學及推廣工作，大多數(shù)學校將澳門基本法納入必修課。

（二）發(fā)揮教育基金對私立學校的引導作用

澳門基礎教育階段95%的學生就讀于私立學校。與此同時，私立學校享有教學、行政和財政三大自主權。在此情況下，政府不斷加大經(jīng)費投入，透過經(jīng)費引導私立學校的發(fā)展。

在基礎教育階段，設立教育發(fā)展基金，完善教育經(jīng)費投放機制。教育發(fā)展基金是《綱要法》在原有教育經(jīng)費投放機制之外新設立的一種教育投入管道，是特區(qū)政府給教育機構提供教育資助的一種途徑。設立教育發(fā)展基金的目的是改進特區(qū)政府教育經(jīng)費的使用方式，在免費教育津貼和學費津貼等普及性的經(jīng)費之外，通過給學校自己制定的學校發(fā)展計劃提供專項財政資助，推動澳門教育的優(yōu)先發(fā)展事項?！毒V要法》規(guī)定，教育發(fā)展基金將按照公平、公正及公開的原則給全澳教育機構提供財政支持。13設立教育發(fā)展基金，一方面尊重了學校的辦學自主；同時，又引入競爭機制，使學校的發(fā)展與特區(qū)政府所推動的教育政策有效協(xié)調。

在高等教育階段，設立高等教育基金，引導及支持私立高校的發(fā)展。高等教育基金以新的高等教育制度為基礎，于2018年設立?；鸬淖谥际牵骸皥?zhí)行澳門特別行政區(qū)政府有關資助高等院校及高等教育素質發(fā)展的政策”，尤其是“推動高等院校之間的良性競爭”“促進高等教育的平等入學機會”“配合高等教育的優(yōu)先政策和高等院校的發(fā)展計劃，提供資助及財政援助”。14

（三）強化政府對課程建設的領導

優(yōu)質教育最終需要有優(yōu)質的課程與教學。澳門基礎教育階段的課程和教材歷來由學校自主決定和選擇，沒有任何兩所學校的課程是相同的。15這使澳門基礎教育缺乏應有的基本標準。16回歸以后，特區(qū)政府積極革新課程體系，強化政府對課程建設的領導。

一是設立本地課程基準。2006年頒布實施的《綱要法》建立了新的課程決策與課程領導機制，規(guī)定政府須規(guī)劃“各教育階段的課程框架”，訂定學生須達到的“基本學力要求”。學校在遵守上述法規(guī)的基礎上，方可自主發(fā)展其校本課程。這是對課程決策與課程領導機制的一次重要轉變，改變了過去私立學校享有絕對課程自主權的狀況，增加了政府在課程管理領域的影響力。2014年正式頒布第15/2014號行政法規(guī)——《本地學制正規(guī)教育課程框架》，確定了幼兒教育、小學、初中和高中四個教育階段的課程框架。2015年頒布并實施第10/2015號行政法規(guī)《本地學制正規(guī)教育基本學力要求》、第118/2015號社會文化司司長批示——《核準幼兒教育基本學力要求》。2016年頒布第19/2016號社會文化司司長批示——《核準小學教育階段基本學力要求的具體內容》，自2016年9月起在小學一至三年級實施，2017/2018學年起在小學的各年級實施。初中和高中教育階段的“基本學力要求”于2017年頒布并逐步開始實施。至2019/2020學年，澳門正規(guī)教育的十五個年級已全部實施新的“課程框架”和“基本學力要求”，共同構成澳門基礎教育階段的課程基準。

二是緊緊抓住本地教材編寫的主導權。澳門的教科書制度是一種典型的“自由制”，政府對教科書沒有任何限制；另一方面，澳門由于人口少、市場小，一直以來沒有自己的教材。隨著“課程框架”和“基本學力要求”的先后實施，特區(qū)政府第一次有系統(tǒng)地開展了本地教材的編寫和出版。首先是《品德與公民》教材。該教材由教育暨青年局與人民教育出版社根據(jù)澳門的基本學力要求合作編寫，包括小學、初中和高中三個教育階段，將“基本法”和“愛國愛澳”教育編排在各教育階段的教材內，為教師開展愛國愛澳教育提供了豐富的教學資源，至2018/2019學年，選用的學校及參考使用的學校加在一起，小學、初中和高中均達到了100%。其次是與人民教育出版社合作編寫初中和高中《歷史》教材，以幫助學校更有效地落實歷史教育。全套教材于2019/2020學年覆蓋中學六個年級，教材在內容上強化了澳門史和中國近現(xiàn)代史，但在澳門史與中國歷史的關系上改變了澳門過去為澳門史編寫獨立教材的做法，將澳門史融入中國史；在近現(xiàn)代史方面，雖然比過去澳門的通行教材大大加強，但沒有向內地歷史教材看齊，而是照顧澳門學校過去比較重視中國古代史的特點，初中和高中采用雙循環(huán)，均適當加強近現(xiàn)代史。17另外，特區(qū)政府于2015年10月與人民教育出版社合作編寫出版了《澳門地理》，作為初中地理補充教材，截至2017年8月，40%的學校選用了有關教材。2016年開始編寫《小學常識》教材，當中包括澳門及中國的相關歷史內容，于2019/2020學年起供學校選用。此外，教育暨青年局還與澳門筆會合作出版了《書寫我城》（初中文學補充教材），正委托廣東教育出版社編寫《中國語文》（小學、初中和高中）教材。

（四）加強師資、學校領導和政府教育管理團隊建設

1.學校師資和領導的培養(yǎng)

澳門回歸以來，特區(qū)政府和學校都十分關注校長和教師隊伍建設。從法律的角度看，2006年頒布的《非高等教育制度綱要法》對原來的第11/91/M號法律——《澳門教育制度》的有關方面進行了重要調整，對教學人員的專業(yè)發(fā)展提出了一系列新的規(guī)定。2010年頒布實施的澳門特別行政區(qū)第12/2010號法律——《非高等教育公立學校教師及教學助理員職程制度》，以及2012年推出的澳門特別行政區(qū)第3/2012號法律——《非高等教育私立學校教學人員制度框架》則為澳門建立起系統(tǒng)的教師制度。

而在教師隊伍建設的具體政策及措施方面，澳門特區(qū)政府既重視教師的職業(yè)保障，又將教師的專業(yè)發(fā)展作為關鍵環(huán)節(jié)?；貧w初期主要關注校長培訓，要求教師參加政府圍繞創(chuàng)思教學等主題組織的培訓，2004年開始關注骨干教師培訓，2005年實施“校本培訓資助計劃”，到2007/2008學年則進一步實施“脫產(chǎn)進修”和“休教進修”等新政策。182010年和2014年先后優(yōu)化了公、私立學校教師的職業(yè)保障，尤其推出私立學校教師的職級制度，并與教師的評核制度和專業(yè)發(fā)展時數(shù)掛鉤，推出教師專業(yè)發(fā)展時數(shù)的審核準則，還成立了“教學人員專業(yè)委員會”。這些措施有效促進了校長和教師隊伍建設。

2.政府教育管理團隊的培訓及遴選

公職人員是澳門特別行政區(qū)實施有效治理的中堅力量，是踐行“一國兩制”和實施澳門基本法的示范者和責任人。近年國家要求“加強對香港、澳門社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育，增強香港、澳門同胞國家意識和愛國精神”，這是必要的。在中聯(lián)辦的積極協(xié)助下，特區(qū)政府強化了對教育行政部門人員的培訓。

在高等教育方面，高校領導班子的組成及其管理水平對高校的發(fā)展起著關鍵性的作用，特區(qū)政府歷來十分重視其組成和建設。公立高校的領導是由其監(jiān)督實體（行政長官）任免的，當然會有董事會的遴選委員會經(jīng)過招聘、篩選等程序，提出被任命的人選。而董事會的主席、成員是由行政長官委任的，其中一定有政府的代表，包括高教局局長，對遴選的過程和結果會起到積極的引導作用。私立高校的領導不是政府任免，而是由其董事會決定的。但是，高教局同樣可以通過不同的渠道體現(xiàn)特區(qū)政府的意見和影響力，幫助遴選出合適的人選。

更為重要的是加強領導班子的建設。高教局組織了澳門高校領導聯(lián)盟作為平臺，通過定期舉辦會議和組織外出訪問交流等，加強相互間的了解和溝通，避免不必要的誤解和競爭。同時，通過這一平臺，也可以及時對一些新政策或改革加以宣導，拓展思路、提高認識，探討實施的方式和措施，也是互通有無、提供榜樣和示范的機會。

在基礎教育領域，教育暨青年局開創(chuàng)性地實施“教育暨青年局領導及中、高層領導及主管人員赴內地培訓的計劃”，自2012年開始，先后赴國家教育行政學院（北京）、中國浦東干部學院（上海）、中國井岡山干部學院（井岡山）、中國延安干部學院（延安）和廣西百色干部學院（百色）培訓，已連續(xù)實施8年，共有452人次參與；每次集中一兩個主題，為期一周，既有國情教育，也有專業(yè)研修，取得很好效果。這是澳門局級部門加強公職人員國情教育的創(chuàng)造性實踐，具有開創(chuàng)性。

另外，在中央政府的協(xié)助下，特區(qū)政府教育暨青年局自2008/2009學年開始實施“內地優(yōu)秀教師來澳交流計劃”，組織內地優(yōu)秀教師來澳門作駐校交流、教學示范及校本教研等活動，推動澳門學校的校本課程發(fā)展，建立教研機制，提升學科教學效能，以及促進教師專業(yè)的持續(xù)發(fā)展。至2018/2019學年，共安排162名優(yōu)秀教師來澳交流、工作，64%的學校參與了該計劃。

表2 內地優(yōu)秀教師來澳交流計劃情況

（五）全方位融入國家發(fā)展與教育交流

回歸20年多來，特區(qū)政府和國家教育部全力加大澳門與內地的教育交流。一是締結姐妹學校。截至2019年，澳門中小學與內地共締結姐妹學校254對；尤其近三年增長迅速，共締結176對，重點在粵港澳大灣區(qū)。國家有關大灣區(qū)的規(guī)劃促進了教育界對教育融合的期待，姐妹學校的增加，有助于澳門教育界和青年人更好地融入國家發(fā)展大局。二是促進青年學生與內地的交流?；貧w以來，無論是交流的層次、地域的范圍、人員的數(shù)量還是交流的途徑和經(jīng)費支持，都有極大的發(fā)展。例如，教育暨青年局與國家教育部港澳臺事務辦公室合作，持續(xù)舉辦“粵澳青少年國情體驗活動”，促進粵澳青少年的交流。2019年“澳門高中學生赴大灣區(qū)交流計劃”，組織來自23所中學的35名高中生赴廣州市及江門市參訪交流；“創(chuàng)新素養(yǎng)學生培訓計劃”組織來自25所學校的30名高中學生赴北京市交流學習。又如特區(qū)政府2016年推出的“千人計劃”，以澳門的中學生、大專學生以及青年人為對象，三年累計組織112個交流團，3，317名澳門青年分別赴內地16個省、市進行學習交流。19三是積極引導高中畢業(yè)生到內地升學。教育部和特區(qū)政府密切合作，近年大幅增加內地知名高校在澳門招收保送生的名額；同時組織家長、學校升學輔導員以及學生直接去內地高校參觀訪問，舉辦升學分享會和內地升學講座。選擇赴內地升學的澳門高中畢業(yè)生從2014/2015學年的13.5%上升到2018/2019學年的30.9%。

在高等教育領域，將澳門的高校與國家的科技體制和科技發(fā)展相連接，引領澳門青年融入國家發(fā)展大局。在國家科技部及特區(qū)政府的批準和支持下，澳門先后成立了四所國家重點實驗室。最早是2010年批準成立“仿真與混合信號超大規(guī)模集成電路國家重點實驗室”（澳門大學）、“中藥質量研究國家重點實驗室”（澳門大學及澳門科技大學），澳門實現(xiàn)了國家重點實驗室零的突破。到2018年，再獲批準成立“智慧城市物聯(lián)網(wǎng)國家重點實驗室”（澳門大學）以及“月球與行星科學國家重點實驗室”（澳門科技大學）。

回歸以來，特區(qū)政府主動透過教育部的協(xié)助，從內地高校聘請專家、學者來澳工作，發(fā)揮了重要作用。他們直接參與到澳門的教育政策、法律法規(guī)和教育規(guī)劃的起草，同時加強了澳門教育界與內地的聯(lián)系。如在課程改革方面，聘請內地的專家擔任顧問，將澳門部分重要科目的“基本學力要求”等課程改革的文件交由內地專家起草，同時將內地近年課程改革的經(jīng)驗延續(xù)到澳門。在制訂教育規(guī)劃方面，組織澳門的相關主管赴國家教育行政學院以專題學習“國家教育中長期發(fā)展規(guī)劃”的精神，并聘請教育部教育發(fā)展研究中心的專家為澳門的教育規(guī)劃作中期評估。

（六）強化對高校教師、學生的引導以及跨校平臺的柔性引領作用

特區(qū)政府引領高等教育有硬性化的一手（法律法規(guī)等制度化的措施），也有非指令性的柔性引領和指導。一是加強對青年教師的培訓與引導。為推進高校師資隊伍的專業(yè)化發(fā)展，高教局開展“澳門高校教研人才培訓”計劃，推選優(yōu)秀人員參加英國劍橋克萊爾學堂和葡萄牙科英布拉大學的暑期研修課程，提升學術水平。其中有許多私立院校的教師獲得資助。特區(qū)政府自2013年起透過“澳門高等院校教研人員專業(yè)發(fā)展資助”計劃，支持高校教研人員赴境外參與學術活動、出版及發(fā)表研究成果，該計劃自推出至今共172人次獲資助，分別前往內地、葡萄牙、美國、英國、日本、新加坡及澳洲等地開展各類學術交流，總資助金額至今已接近250萬澳門元。二是強化高校青年學生工作。政府的教育管理部門不可能如高校那樣直接通過各類教學活動對大學生進行教育，但可以充分利用掌握的各種資源，直接資助大學生的學習；組織、提供各類課外、校外社會活動，拓展和發(fā)揮輔助、服務功能，不斷豐富大學生的學習生活，提高全面發(fā)展的能力。例如，在高教局的協(xié)調下，澳門大學、澳門理工學院、旅游學院及澳門科技大學于2017年成功推出“四校聯(lián)合入學考試”；2017年還推出各公共部門獎助貸學金及資助服務平臺。近年來，高教局透過“澳門大專學生學習用品津貼”計劃，收集、掌握了他們在境外的分布及學習就業(yè)情況，建立數(shù)據(jù)庫。這些資訊對改進留學政策，吸引人才回流等政策的制定和調整，提供了重要的依據(jù)。三是利用跨校平臺發(fā)揮對高校的柔性引領作用。例如，為配合粵港澳大灣區(qū)的建設，深化大灣區(qū)旅游合作，提升粵港澳大灣區(qū)旅游教育綜合素質，由旅游學院協(xié)調三個相關政府部門和其余九所澳門高等院校，共同組成了“促進澳門建設粵港澳大灣區(qū)旅游教育培訓基地聯(lián)盟”，藉此共同培育更多旅游業(yè)的優(yōu)秀人才。2014年，特區(qū)政府協(xié)調澳門高等院校組成“培養(yǎng)中葡雙語人才工作小組”，2018年升格為“培養(yǎng)中葡雙語人才聯(lián)盟”，為澳門培養(yǎng)更多中葡雙語人才。此外，高教局組織了高校圖書館聯(lián)盟、“高等院校性別平等促進委員會”。目前正在設計“高校儀器設備通用平臺”，以優(yōu)化資源的使用效率，促進高校教學科研的發(fā)展。

（七）發(fā)揮教育社團的作用

澳門是一個社團社會，在一個本地人口僅有大約45萬人的微型社會里，各種社團早已超過一萬個。所以在社會治理上，必須引入“市民社會”的視角。也就是說，特區(qū)政府應主動整合和發(fā)揮社會與民間的作用。在教育界，首先要發(fā)揮教育社團的作用。澳門傳統(tǒng)的教育社團，最有影響的是澳門中華教育會、天主教學校聯(lián)會和公職教育協(xié)會。特區(qū)政府在教育治理的過程中非常重視他們的作用。一方面，吸收他們的代表參與到正式的教育咨詢組織中來。另一方面，教育暨青年局每年至少兩次定期與這些團體會面，就最新的教育政策聽取他們的意見，同時提供機會讓他們表達各自對教育的關切或訴求。這種機制能讓政府在發(fā)揮教育主導作用的同時，與教育界保持良好、順暢的溝通，順利推動各項教育政策。

三、有關建議

（一）若干思考

“一國兩制”下的教育治理，一是要打破“授權”即“不管”和“不能管”的陋識，按照基本法的規(guī)定，落實中央須處理的事項，如特區(qū)教育法律在全國人大的備案制度。在教育管理方面，基本法雖然已授權給澳門特區(qū)政府，但中央對教育的重大決策方向應保持必要的關切，以確保“一國”原則的落實，實施好國民教育。

二是要協(xié)調好中央與特區(qū)在教育領域的作用?；貧w以來，中央政府、澳門中聯(lián)辦和內地各級教育行政部門，對澳門教育事業(yè)的發(fā)展給予了很多關心和有效的支持，在教育政策的訂定、人員交流與培訓、國情教育、教材編寫、高校招生與收費、發(fā)放獎學金和專業(yè)資格認證等方面，創(chuàng)造了一些獨特的協(xié)調機制以及好的做法。未來要協(xié)調好中央與特區(qū)在澳門教育領域中的領導作用。澳門要認同和尊重中央在教育領域中的作用；中央對澳門教育的關切也以維護“一國”的原則和國家整體利益為重點，不干涉符合這一原則的具體政策和教育活動。

三是要加強工作機制和制度建設，探索系統(tǒng)、有效的工作機制。澳門創(chuàng)造了一些寶貴的經(jīng)驗，值得認真總結。

（二）有關建議

在國家的層面，要抓緊落實澳門特區(qū)教育法律備案制度，國家的教育規(guī)劃應專列港澳章節(jié)。建議研究國家語言文字政策在特區(qū)的適用問題，掌握好大學招生政策。加強在內地就讀澳門學生的愛國教育。繼續(xù)關注教育行政部門的隊伍建設，教育部門領導要堅定支持和全面實施“一國兩制”、積極團結澳門教育界的人士。擴大內地來澳優(yōu)秀教師的規(guī)模和覆蓋科目的范圍，繼續(xù)幫助澳門編寫中小學教材，幫助澳門在“一國兩制”條件下建設“有澳門特色的教材體系”，為“一國兩制”在教育領域的實踐提供新的經(jīng)驗。協(xié)助澳門做好“品德與公民”、歷史科教師的培訓。向澳門開放國家重點實驗室、重點工程技術中心及各類重點建設的名額，允許澳門高校的教師申報國家的科研課題，鼓勵先開展兩地聯(lián)合申報合作研究。邀請澳門高校參加國家教學評優(yōu)、教學名師、優(yōu)秀科研成果獎等評選活動。支持澳門深入開展“愛國愛澳”教育，選擇合適的地方建設教育實踐基地。

在特區(qū)層面的教育治理方面，一是理順管理體制，二是調整政府管理的方式，提高管理效能。首先，要充分發(fā)揮教育立法、教育規(guī)劃的作用，關注澳門教育法體系的完整性，在法律上要認真研究政府與私立學校的關系，加快制定澳門高等教育中長期發(fā)展規(guī)劃以及基礎教育新的十年發(fā)展規(guī)劃。同時，進一步加強“愛國愛澳”教育的制度建設，保證“課程框架”法規(guī)有關中小學“品德與公民”和中學歷史“必修必考”的規(guī)定在學校真正落實。建立基礎教育教科書“認定制度”，政府應組織專業(yè)力量，按照澳門的基本學力要求對所有已出版的教材進行檢視，并公布優(yōu)先推薦使用的教科書目錄。構建高等教育經(jīng)費投入的有效機制，特別是“生均”的投入準則，公立學校之間應該有一套共通的準則；對私立學校的投入準則，建議考慮建立類似香港“資助院校”的機制。辦好公立學校，修訂公立學校的法規(guī)，給校長和學校更多辦學的自主權；改變學校管理松懈的局面，訂定公立學校的發(fā)展規(guī)劃。繼續(xù)重視天主教學校，組織天主教學校代表赴內地交流，并關注教會學校的“品德與公民”教育。強化中小學的課程與教材建設，還需關注教科書制度，把握好政府介入課程領域的力度。引導學校融入粵港澳大灣區(qū)，在非高等教育領域，無論是教師培訓還是學生的培養(yǎng)及交流，都應積極抓住大灣區(qū)發(fā)展的機遇，落實好已經(jīng)簽署的各項合作協(xié)議；在高等教育方面，澳門高等教育在推動教育合作發(fā)展、建設人才高地和推動“廣州—深圳—香港—澳門”科技創(chuàng)新走廊建設等方面，要發(fā)揮領頭羊的作用，選好主要發(fā)展方向，充分體現(xiàn)“澳門所長”。

總之，只有協(xié)調好中央與特區(qū)在教育領域的領導作用，特區(qū)的教育治理才能上下協(xié)調，有序發(fā)展。

①《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第一百二十一、一百二十二條。

②（法）讓·博丹：《主權論》，李衛(wèi)海、錢俊文譯，北京：北京大學出版社，2008年，第1頁。

③栗戰(zhàn)書：《在紀念中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法實施20周年座談會上的講話》。

④郭曉明：《回歸20年澳門非高等教育教育法的變革》，北京：《港澳研究》，2019年第2期。

⑤澳門特別行政區(qū)第12/2010號法律——《非高等教育公立學校教師及教學助理員職程制度》。

⑥高等教育輔助辦公室法律組：《〈高等教育制度〉法律框架重點》，澳門：《澳門高等教育雜志》，2017年第19期。

⑦參見澳門特別行政區(qū)第1/2019號行政法規(guī)《高等教育局的組織及運作法規(guī)》；第15/2018號行政法規(guī)《高等教育委員會》；第16/2018號行政法規(guī)《高等教育基金》；第17/2018號行政法規(guī)《高等教育素質評鑒制度》；第18/2018號行政法規(guī)《高等教育規(guī)章》；第19/2018號行政法規(guī)《高等教育學分制度》。

⑧澳門特別行政區(qū)：《二〇一二年財政年度施政報告》，2011年11月15日，第121～134頁。

⑨郭曉明、王敏：《澳門回歸以來教育發(fā)展與經(jīng)驗》，廣州：廣東經(jīng)濟出版社，2019年，第42～74頁。

⑩澳門特別行政區(qū)第5/2019號行政法規(guī)——《關于使用國旗、國徽、區(qū)旗、區(qū)徽及奏唱國歌的具體規(guī)定》，第五條。

11 《中華人民共和國國旗法》第十三條規(guī)定：“全日制中小學，除假期外，每周舉行一次升旗儀式?！?/p>

12 澳門特別行政區(qū)第1/2019號法律——《修改第5/1999號法律〈國旗、國徽及國歌的使用及保護〉》，第四條。

13 參見澳門特別行政區(qū)第16/2007號行政法規(guī)——《訂定〈教育發(fā)展基金制度〉》，以及第82/2008號行政長官批示——《核準〈教育發(fā)展基金財政援助發(fā)放規(guī)章〉》。

14 澳門特別行政區(qū)第16/2018號行政法規(guī)——《高等教育基金》。

15 澳門教育暨青年司（現(xiàn)為教育暨青年局）：《澳門學校特征·課程（1993—1994）》，澳門，1994年。

16 郭曉明：《澳門課程變革的背景與可能路徑》，澳門：《行政》雜志，2004年第4期。另見馮增俊主編：《澳門教育概論》，廣州：廣東教育出版社，1999年，第288頁；方炳隆、高德祖：《澳門學校課程改革與學校優(yōu)質教育》，戴澳門大學教育學院、澳門教育暨青年司編：《“優(yōu)質教育：傳統(tǒng)與創(chuàng)新”國際教育研討會論文集》，澳門：澳門大學教育研究中心，1999年，第28～29頁。

17 郭曉明：《澳門中學歷史課程與教材的變革》，北京：《港澳研究》，2018年第4期。

18 王敏：《澳門教師專業(yè)發(fā)展政策分析與展望》，上海：《全球教育展望》，2009年第6期。

19 《澳門“千人計劃”青少年培養(yǎng)項目活動章程》（中學組），2019年1月，https://1000prog.fmac.org.mo/assets/media/2019030101.pdf，最后訪問時間：2019年8月6日。