摘要 檢察公益訴訟作為當(dāng)前我國(guó)檢察工作必不可少的創(chuàng)新區(qū)域之一，其受到了各檢察機(jī)關(guān)的重視，并與刑事、民事以及行政檢察并駕齊驅(qū)，并有著他們無(wú)可代替的神圣職責(zé)，為了更好的履行“公共利益代表”的身份。在近年來(lái)案件迅猛增長(zhǎng)，受現(xiàn)行法律法規(guī)限制的條件下，檢察機(jī)關(guān)以人立案的立案方式，對(duì)以事立案也做出了一定的探索，以事立案在檢察公益訴訟中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，處理好以事立案，檢察公益訴訟將更快的向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞 檢察公益訴訟 以人立案 以事立案

作者簡(jiǎn)介：戴倫喬，中國(guó)人民解放軍東部戰(zhàn)區(qū)軍事檢察院，檢察員，研究方向：民商法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.117

一、檢察公益訴訟的相關(guān)理論依據(jù)

（一）檢察公益訴訟以事立案的理論依據(jù)

隨著近年來(lái)相關(guān)法律法規(guī)的不斷調(diào)整，2017年我國(guó)提起公益訴訟制度得到了正式建立。最高人民檢察院針對(duì)辦理民事公益訴訟案件的試行辦法制定了相關(guān)立案程序，其中包含對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞、違反資源保護(hù)條例以及食藥安全監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)以及國(guó)有土地的出讓權(quán)等方面的規(guī)定內(nèi)容，只要是具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)有違規(guī)行為或者是不作為的情況，并且可能會(huì)對(duì)社會(huì)公眾利益造成損害的，可以報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定立案。

從最高人民檢察院下達(dá)的有關(guān)辦理公益訴訟案件的法律文書(shū)意見(jiàn)來(lái)看，民事公益訴訟立案決定書(shū)表述為“本院在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)料（當(dāng)事人）料行為可能損害社會(huì)公共利益，……”，行政公益訴訟立案決定書(shū)表述為“本院在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)料（被監(jiān)督機(jī)關(guān)）料行為違法/怠于履行料職責(zé)，……”。可見(jiàn)，目前對(duì)于檢察公益訴訟的立案規(guī)定都必須有具體的人（當(dāng)事人或被監(jiān)督機(jī)關(guān)），是典型的以人立案。在侵害人還不明確時(shí)，社會(huì)公共利益、國(guó)家利益受損的情況下，是否可以以事立案，現(xiàn)行的法律法規(guī)并沒(méi)有的具體規(guī)定。對(duì)于還在探索壯大的檢察公益訴訟，可以參照《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》關(guān)于刑事案件的立案規(guī)定。按照《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第83條的規(guī)定中明確指出，針對(duì)公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)與犯罪嫌疑人時(shí)，需要從其管轄范圍開(kāi)始進(jìn)行全面的立案?jìng)刹椤?/p>

據(jù)此可知，具有犯罪事實(shí)可以被立案，而能夠確認(rèn)犯罪嫌疑人的也同樣可以被立案，并沒(méi)有明確的偏向性。國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，能夠確定侵權(quán)人時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案;一時(shí)還難以確定具體侵權(quán)人時(shí)，也應(yīng)當(dāng)立案，及時(shí)保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。以事立案符合檢察公益訴訟制度設(shè)立的初衷，能夠有效的保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

（二）檢察公益訴訟以事立案的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

對(duì)于公益訴訟檢察工作的全面發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)需要不斷實(shí)現(xiàn)公益訴訟檢察的創(chuàng)新發(fā)展，有效發(fā)揮自身作為“公共利益代表”的角色，高效踐諾自身的司法使命。據(jù)張軍檢察長(zhǎng)相關(guān)報(bào)告可知，從2017年7月至2019年9月間，有214740件公益訴訟案件被立案，其中187565件進(jìn)行了訴前程序辦理，6353件被提起訴訟。在此期間，部分檢察機(jī)關(guān)探索了以事立案這一立案模式，將人民根本利益擺在首位，并且以人民為中心來(lái)促進(jìn)依法行政的有效落實(shí)，根本貫徹為人民服務(wù)的宗旨。早在2018年底，最高人民檢察院就發(fā)布了有關(guān)檢察公益訴訟十大典型案例，從案件名稱(chēng)上看，有7起應(yīng)該是以事立案，如重慶市石柱縣水磨溪地自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案，湖北省黃石市磁湖風(fēng)景生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案。在現(xiàn)實(shí)中，很多情況下社會(huì)公共利益和國(guó)家利益已經(jīng)受到侵害，確一時(shí)難以確定侵權(quán)人或該履職的行政機(jī)關(guān)，以人立案就會(huì)無(wú)從下手，如果放任不管，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益就會(huì)持續(xù)受損，以事立案，特別是在訴前程序辦理公益訴訟案件，社會(huì)公共利益和國(guó)家利益就會(huì)得到保護(hù)，更好的發(fā)揮警示、教育作用。

二、檢察公益訴訟以事立案的優(yōu)越性

檢察公益訴訟中，以事立案與以人立案是具有著較大差別的，以事立案相對(duì)而言要更加嚴(yán)謹(jǐn)。

（一）有利于檢察機(jī)關(guān)依法行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，守法監(jiān)督

依據(jù)最高人民檢察院公益訴訟辦案指南，并沒(méi)有授予檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件中的初查權(quán)，按照公權(quán)“法無(wú)授權(quán)既禁止”的原則，檢察公益訴訟案件的調(diào)查核實(shí)權(quán)始于立案之后，牢固樹(shù)立程序法與實(shí)體法并重，違反程序法也是違法的正確觀念。檢察機(jī)關(guān)在立案之前通過(guò)調(diào)查獲取的證據(jù)，嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，也應(yīng)屬于非法證據(jù)。在發(fā)現(xiàn)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損時(shí)，為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，但是此時(shí)如果不能夠以人立案，為了能夠保證各項(xiàng)調(diào)查措施落實(shí)的及時(shí)性與有效性，此時(shí)就應(yīng)當(dāng)立即采取以事立案的措施。

（二）以事立案可以減少辦案干擾，提高處理效率

雖說(shuō)檢察公益訴訟和行政執(zhí)法行為在目標(biāo)上是一致的，但對(duì)于被監(jiān)督對(duì)象來(lái)說(shuō)，還是存在有過(guò)錯(cuò)。以人立案對(duì)被監(jiān)督對(duì)象或多或少還是有一定的影響，以事立案針對(duì)的是公眾所知的受損的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，在查證案件初期，可以減少辦案阻力，避免人為的干擾，爭(zhēng)取各方面的支持和配合，有利于案件的推進(jìn)和處理。

（三）以事立案有利于減少負(fù)面效應(yīng)

以事立案通過(guò)對(duì)案件事實(shí)的探索偵查，在相關(guān)證據(jù)的基礎(chǔ)上，查證是否構(gòu)成犯罪，是否應(yīng)該追究相關(guān)嫌疑人的刑事責(zé)任。如若存在犯罪事實(shí)，則應(yīng)該按照相應(yīng)條文追究其刑事責(zé)任;但如若存在以下三種情況：

1.既定的刑事犯罪事實(shí)并不存在。

2.對(duì)于犯罪嫌疑人有不追究刑事責(zé)任的適用情形。

3.危害結(jié)果與行為沒(méi)有因果聯(lián)系，是由不可抗力引起的。

此時(shí)由于“以事立案”并不涉及具體某一嫌疑人，在撤案過(guò)程中就會(huì)減少負(fù)面影響，進(jìn)而保障其基本權(quán)益。

三、檢察公益訴訟以事立案的運(yùn)用

（一）以事立案的線索來(lái)源

按照最高人民檢察院公益訴訟辦案指南，公益訴訟案件線索來(lái)源限于檢察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的情況。職責(zé)范圍主要包含履行批準(zhǔn)或是決定逮捕的相關(guān)要?jiǎng)?wù)，審查起訴、控告檢查以及對(duì)于訴訟監(jiān)督與公益監(jiān)督的履行。在實(shí)踐過(guò)程中，如果是在行政執(zhí)法與刑事司法接洽過(guò)程中，又或者是在行政執(zhí)法與行政檢察接洽過(guò)程中發(fā)現(xiàn)案件線索的情況，都能夠被看做是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的案件線索。無(wú)論是以人立案，還是以事立案，在線索來(lái)源上，這一點(diǎn)是相同的。

（二）以事立案的條件

1.存在可能損害、侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的事實(shí)，線索材料能夠表明國(guó)家利益或社會(huì)公共利益發(fā)生了損害的結(jié)果、或者可能受到侵害。

2.依照法律和相關(guān)規(guī)定，國(guó)家利益或社會(huì)公共利益屬于檢察公益訴訟的案件領(lǐng)域。

3.侵權(quán)人、或者負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的行政機(jī)關(guān)暫時(shí)未能確定，或者人數(shù)眾多不宜以人立案。

4.因調(diào)查取證的需要，暫時(shí)不宜公開(kāi)被監(jiān)督機(jī)關(guān)或侵權(quán)人。

（三）以事立案的操作程序

以事立案以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)在檢查公益訴訟活動(dòng)中占有一定的地位，且其對(duì)刑事執(zhí)法提出了更高的要求。以事立案的操作程序包含五個(gè)方面，從受理到立案，然后是銷(xiāo)案、結(jié)案，從以事立案轉(zhuǎn)換到以人立案。

1.受理是以事立案的第一道程序，其通過(guò)案件管轄的規(guī)定，在案情、類(lèi)別、產(chǎn)生后果的事實(shí)基礎(chǔ)上，填寫(xiě)相關(guān)案件受理表。

2.立案是在初查之后，將符合以事立案要求的案件整理出來(lái)，按照規(guī)范，制作成立案報(bào)告。

3.破案就是在事實(shí)查明之后，按照法律相關(guān)要求，制作破案或者撤案的報(bào)告。

4.結(jié)案，簡(jiǎn)而言之，就是在事實(shí)真相已經(jīng)明了的基礎(chǔ)上，完成案件，并制定終結(jié)報(bào)告。

5.由事及人的轉(zhuǎn)換是一個(gè)大概念，涉及的法律知識(shí)有很多。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，“以事立案”案件在偵查之后，由于不同的情況需要面臨不同的處置，需要根據(jù)不同的案件進(jìn)行不同的分析。

四、檢察公益訴訟以事立案需要注意的問(wèn)題

以事立案在檢察公益訴訟中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，處理好以事立案，檢察公益訴訟將更快的向縱深發(fā)展。但由于我國(guó)檢察公益訴訟的相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)時(shí)間較晚，尚存在不完善之處，相關(guān)檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施公益訴訟以事立案是，需注意：

（一）規(guī)范法律文書(shū)

目前，為了能夠切實(shí)地維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，在表述上，應(yīng)當(dāng)靈活應(yīng)用在辦案實(shí)踐過(guò)程中統(tǒng)一使用的立案決定書(shū)格式與內(nèi)容，雖然原本的格式基本上都是按照以人立案的模式來(lái)制定的，但是在應(yīng)用過(guò)程中不應(yīng)當(dāng)對(duì)此生搬硬套，不必提及被監(jiān)督對(duì)象的具體的情況。

（二）建立立案管轄與訴訟管轄相分離制度

公益訴訟對(duì)于違法行為的解決并不用提起訴訟到法庭，這便是其與普通民事訴訟以及行政訴訟之間的差別所在。在實(shí)際操作過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)需要針對(duì)已經(jīng)獲得的案件線索，需要將其與政府主管領(lǐng)導(dǎo)之間進(jìn)行仔細(xì)溝通，然后了解并聽(tīng)取政府部門(mén)的意見(jiàn)，在發(fā)出檢察建議之后，還需要進(jìn)一步促進(jìn)措施的推薦落實(shí)，同時(shí)確保行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)的進(jìn)行改正，按照法律規(guī)定來(lái)展開(kāi)相關(guān)工作。因?yàn)榻^大多數(shù)的問(wèn)題在上述環(huán)節(jié)當(dāng)中就會(huì)得到解決，所以檢察機(jī)關(guān)針對(duì)公益訴訟的提出也是慎之又慎?？梢?jiàn)公益訴訟案件絕大部分是在訴前解決，建立以事立案的立案管轄，讓立案管轄和訴訟管轄相分離，可以有效推進(jìn)檢察公益訴訟縱深發(fā)展。