游曉梅

關(guān)鍵詞：公益性 資源與環(huán)境調(diào)查項目 績效評價指標(biāo)

一、績效評價指標(biāo)體系的建立與發(fā)展

（一）國家層面績效評價指標(biāo)體系的建立與發(fā)展

2011年7月，財政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，初步確立了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理模式。2013年財政部下發(fā)《預(yù)算績效評價體系共性指標(biāo)體系框架》，對全國開展績效評價的指標(biāo)體系進(jìn)行了明確，目前全國和各省的績效評價共性指標(biāo)，均是以這個框架為模板建立的。從2015年開始全國省相繼開始建立適應(yīng)本省實際的個性化指標(biāo)體系。山東、湖南、江西等省都在陸續(xù)推出各部門的個性化指標(biāo)，逐步完善績效評價指標(biāo)庫。

（二）財政績效評價指標(biāo)的建立與發(fā)展

1、共性指標(biāo)

2011年8月，山東省出臺《山東省省級財政支出績效評價管理暫行辦法》，績效評價開始進(jìn)入大眾視角。2015年9月，山東省財政廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快預(yù)算績效管理改革的通知》，文件強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐體系建設(shè)。各市縣要加強(qiáng)績效評價指標(biāo)體系研究，盡快建立符合本地實際的共性指標(biāo)體系?！?016年省級部門預(yù)算編制中，將所有經(jīng)費撥款安排的投資發(fā)展類項目全部納入績效目標(biāo)管理范圍。2017年進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，實現(xiàn)了“三本預(yù)算”績效目標(biāo)管理全覆蓋，選擇部分共性項目和各部門編報的優(yōu)秀項目制作了《項目支出績效目標(biāo)模板及樣表》，涵蓋39個部門，包括9大類、112個項目，作為績效目標(biāo)編報工作參考。

2、個性化指標(biāo)體系的建立與發(fā)展

績效評價指標(biāo)體系是績效目標(biāo)和績效評價的重要技術(shù)工具，是一把“標(biāo)尺”。2016年起，財政陸續(xù)選擇了9個部門進(jìn)行項目支出績效指標(biāo)體系建設(shè)試點。2016出臺《水利部門項目支出績效指標(biāo)評價體系框架》和《衛(wèi)生計生部門項目支出績效評價指標(biāo)體系框架》。2017年出臺旅游發(fā)展部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督部門、海洋漁業(yè)部門、教育部門4個項目支出績效評價指標(biāo)體系框架。目前已有8個部門建成了行業(yè)性項目支出績效指標(biāo)體系框架，涉及績效指標(biāo)千余條。自然資源部門作為財政資金的重要組成，暫未出臺本部門的項目績效評價指標(biāo)體系。

二、公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價指標(biāo)體系設(shè)計及構(gòu)建

（一）資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價指標(biāo)體系的必要性

資源與環(huán)境調(diào)查工作屬于基礎(chǔ)性、公益性工作，提供五大服務(wù)：國家能源資源安全保障，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，服務(wù)防災(zāi)減災(zāi)，服務(wù)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和重大工程建設(shè)，服務(wù)海洋強(qiáng)國建設(shè)。資源與環(huán)境調(diào)查項目主要承擔(dān)重要能源資源礦產(chǎn)調(diào)查、服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的城市群綜合調(diào)查、地質(zhì)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測、地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等公益性工作。對資源與環(huán)境調(diào)查項目開展績效評價指標(biāo)體系研究，有利于從整體上評價項目績效，有利于提高財政資金使用效益，有利于自然資源事業(yè)的發(fā)展。通過對資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價指標(biāo)體系的研究，為項目績效評價奠定基礎(chǔ)，既體現(xiàn)項目公益性的特點，又突出行業(yè)專業(yè)的特有內(nèi)涵。

（二）資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建過程

為科學(xué)、客觀地反映公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目績效，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和可持續(xù)性四個維度構(gòu)建績效指標(biāo)體系框架。在績效評價指標(biāo)選擇的過程中，一方面有明顯共同特征的過程績效評價，選擇統(tǒng)一簡潔、便于量化、有可比性的指標(biāo);另一方面對項目產(chǎn)出和效果的評價，突出項目專業(yè)特點，結(jié)合山東省地區(qū)特定問題和特定需求，選擇個性化、有針對性、有導(dǎo)向性的指標(biāo)。鼓勵和引導(dǎo)評價對象推進(jìn)綠色發(fā)展，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，重視解決新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化等方面的資源環(huán)境問題;查清環(huán)境地質(zhì)問題和地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)狀、成因和演化規(guī)律，提出對策措施。指標(biāo)體系構(gòu)建過程主要遵循五個理念：

（1）指標(biāo)先行。指標(biāo)的設(shè)立是績效評價工作優(yōu)劣的關(guān)鍵，第一步應(yīng)當(dāng)由業(yè)務(wù)主管部門、專家、第三方機(jī)構(gòu)做深入研究，尋找能最大限度反映項目真實情況和效果的核心指標(biāo)，賦予較高權(quán)重。第二步通過試評價，驗證核心指標(biāo)的作用，爭取客觀評價項目績效、反映突出問題、體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向，促進(jìn)財政資金效益最大化。

（2）核心指標(biāo)突出“問題導(dǎo)向”。財政資金使用效益應(yīng)建立底線思維，針對突出問題、來設(shè)計核心指標(biāo)，找出影響項目資金績效的癥結(jié)所在，更好的發(fā)揮資金使用效益。核心指標(biāo)能夠直擊痛點，達(dá)到預(yù)期的績效評價效果，同時還要反映資金的成本效益。

（3）關(guān)鍵指標(biāo)突出“目標(biāo)導(dǎo)向”。根據(jù)項目申報的主要績效目標(biāo)設(shè)置核心指標(biāo)，準(zhǔn)確反映出績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和質(zhì)量情況。一方面，直接針對績效目標(biāo)優(yōu)化設(shè)置關(guān)鍵指標(biāo);另一方面，對前期目標(biāo)設(shè)置籠統(tǒng)的項目，對脫離實際的績效目標(biāo)予以糾正，對籠統(tǒng)的績效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)而優(yōu)化績效目標(biāo)，從而尋找出對應(yīng)的核心指標(biāo)。

（4）導(dǎo)向性指標(biāo)突出“結(jié)果導(dǎo)向”?？冃гu價的最終目的是促進(jìn)項目資金效果最大化，“少花錢，多干事”。適當(dāng)設(shè)置正向激勵指標(biāo)，達(dá)到對項目績效目標(biāo)正面引導(dǎo)和鼓勵作用，提高承擔(dān)單位的積極性和創(chuàng)造性，使財政資金發(fā)揮更大的效益。

（5）評價指標(biāo)的取舍。堅持具體問題具體分析的原則，做好指標(biāo)取舍，既要體現(xiàn)評價意圖和導(dǎo)向，精準(zhǔn)的查找影響資金績效的問題，反映績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和效果，又要集中于關(guān)鍵要素，力求精煉，用簡單的方法解決復(fù)雜問題，降低評價成本，提高效率，保證評價質(zhì)量。

（三）按照項目績效形成過程 “投入—過程—產(chǎn)出—效果”4個層面，形成績效評價指標(biāo)體系的一級指標(biāo)框架

1、投入指標(biāo)層面

首先要在立項評價階段，衡量這個項目與政府確定的大政方針是否吻合，是否體現(xiàn)了國家或地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略;衡量這個項目能夠解決哪些實際問題，是資源環(huán)境問題、還是災(zāi)害問題，績效目標(biāo)是否明確。其次考察項目投入資金是否合法合規(guī)，到位是否及時。以上構(gòu)成了公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價投入層面的二級指標(biāo)：項目立項規(guī)范性、績效目標(biāo)明確性、資金到位率。再根據(jù)二級指標(biāo)的范疇分別構(gòu)建立項依據(jù)、立項程序、項目目標(biāo)的明確性、與政策吻合性、項目資金到位率等三級細(xì)化指標(biāo)。

2、過程指標(biāo)層面

主要衡量項目的組織管理、業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理和質(zhì)量控制水平，以上構(gòu)成了公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價過程層面的二級指標(biāo)。在二級指標(biāo)的基礎(chǔ)上，業(yè)務(wù)管理層面可細(xì)化為項目進(jìn)展監(jiān)控、質(zhì)量控制與監(jiān)督、項目調(diào)整、項目資產(chǎn)管理、項目檔案資料管理等三級指標(biāo);財務(wù)管理層面可細(xì)化為財務(wù)管理制度、內(nèi)部控制、政府采購、預(yù)算執(zhí)行等三級指標(biāo)。

3、產(chǎn)出指標(biāo)層面

主要衡量項目實施產(chǎn)生的結(jié)果。目標(biāo)完成情況、產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、產(chǎn)出的時效性是產(chǎn)出指標(biāo)中關(guān)鍵性的因素，以上構(gòu)成了公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目產(chǎn)出層面的二級指標(biāo)。具體可體現(xiàn)為土地復(fù)墾面積、礦山綠化造林面積、地下水監(jiān)測點次、地下水水位監(jiān)測井?dāng)?shù)量、地下水水質(zhì)監(jiān)測井?dāng)?shù)量、發(fā)現(xiàn)（治理）地質(zhì)災(zāi)害隱患點個數(shù)、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報次數(shù)、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報成功率、地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急演練次數(shù)、地質(zhì)災(zāi)害巡查員培訓(xùn)次數(shù)等，以上構(gòu)成產(chǎn)出層面的個性化三級指標(biāo)。

4、效果指標(biāo)層面

衡量項目實施產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，衡量項目成果對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了什么作用，做出了哪些貢獻(xiàn);衡量成果能否轉(zhuǎn)化應(yīng)用，發(fā)揮服務(wù)效益;衡量成果在推動科技進(jìn)步和創(chuàng)新上起到了哪些作用，能否提出新理論、新認(rèn)識，以及對已有理論、認(rèn)識有哪些新的補(bǔ)充和完善;衡量成果在推動人才成長和團(tuán)隊建設(shè)中發(fā)揮了什么作用。一般二級指標(biāo)分為生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、服務(wù)對象滿意度、人才培養(yǎng)和可持續(xù)影響。根據(jù)不同的項目工作內(nèi)容，對應(yīng)的個性化三級指標(biāo)有：對土地、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃提供依據(jù)，建立技術(shù)新標(biāo)準(zhǔn)，地質(zhì)調(diào)查工作標(biāo)準(zhǔn)化提升程度，信息服務(wù)系統(tǒng)及數(shù)據(jù)庫建設(shè)，地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃與建議，資源與環(huán)境調(diào)查項目成果轉(zhuǎn)化服務(wù)產(chǎn)品，綜合性圖件使用次數(shù)，科普宣傳品宣傳人次和宣傳效果，對地質(zhì)旅游資源的資料支持等。

表1

績效評價指標(biāo)體系框架見表1。

三、資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價指標(biāo)體系應(yīng)用實證分析

（一）項目概況

選擇“礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查”項目為典型案例，驗證指標(biāo)體系應(yīng)用過程。項目預(yù)算資金1175萬元，全部來源于省財政。項目于2017年初開始實施，2019年6月全部結(jié)束，累計支出1101萬元，資金節(jié)約率6%。通過項目實施，基本查明了全省礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀，摸清了主要礦山地質(zhì)環(huán)境問題類型、數(shù)量、分布及危害，掌握了礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程實施情況，建立完善了全省礦山地質(zhì)環(huán)境數(shù)據(jù)庫，為編制礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理規(guī)劃，指導(dǎo)全省“十三五”礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理工作提供了依據(jù)。

（二）礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查項目績效評價過程

1、經(jīng)濟(jì)效益

劃分礦山地質(zhì)環(huán)境影響區(qū)512個，總面積為3.2萬km2;估計采礦活動造成的經(jīng)濟(jì)損失37.1億元。劃分礦山地質(zhì)環(huán)境預(yù)防區(qū)54個，總面積14969.57km2;礦山地質(zhì)環(huán)境重點治理區(qū)37個，總面積3883.72km2;礦山地質(zhì)環(huán)境一般治理區(qū)51個，總面積4258.61km2。

2、社會和生態(tài)效益

查清了適于開展山水林田湖綜合治理的礦山地質(zhì)環(huán)境問題區(qū)域，以及適于社會資金投入治理的礦山地質(zhì)環(huán)境問題區(qū)域，建立了綜合治理項目庫。建立全省礦山地質(zhì)環(huán)境數(shù)據(jù)庫，編制完成了全省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理規(guī)劃，指導(dǎo)全省“十三五”礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理工作。估算完成全省歷史遺留礦山治理工程總費用243.07億元，以本項目成果為依據(jù)，下達(dá)14市礦山治理資金3億元，治理工作完成后將恢復(fù)的耕地、林地資源約5萬公頃。

3、可持續(xù)影響

明確了今后一個時期內(nèi)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理修復(fù)工作的指導(dǎo)思想、基本原則與目標(biāo)任務(wù)，劃分了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理區(qū)域布局、重點工程，提出了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)措施與治理方式、規(guī)劃實施的保障措施。項目提交的《規(guī)劃》和《技術(shù)指南》是全省開展礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作的重要依據(jù)，也是指導(dǎo)各市編制和實施礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃的重要依據(jù)。

4、人才培養(yǎng)及獎項

項目負(fù)責(zé)人發(fā)表相關(guān)論文一篇。項目成果獲得2019年度山東省自然資源科學(xué)技術(shù)貳等獎。

5、服務(wù)對象滿意度

項目野外驗收和成果報告均被項目主管部門評為優(yōu)秀等級，項目提交的《全省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理規(guī)劃》成為省政府政策依據(jù)。

6、存在的問題及建議

存在問題：實際進(jìn)度較原計劃延期，由于任務(wù)書下達(dá)后，按照主管部門要求還需編制《山東省礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、治理技術(shù)指南》，指南技術(shù)要求高，涉及范圍廣，需要相關(guān)專家多次審定，最終項目完成時間比原計劃延期6個月。

建議：一是建立項目定期調(diào)度與管理機(jī)制，提高資金使用效益。根據(jù)項目周期與資金額度等實際情況，對資金額度較高的可實行按月調(diào)度，資金額度較低的可實行按季調(diào)度，便于全面掌控與管理項目，發(fā)現(xiàn)進(jìn)度遲緩，盡快實施或發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，提升項目執(zhí)行效率，從而達(dá)到提高財政資金效益目的。

二是加大項目前期論證及準(zhǔn)備工作的力度。建議針對不同的項目開展項目前期研討論證會，聘請有實操經(jīng)驗的相關(guān)專家對項目的準(zhǔn)備工作提供建議，對項目實施可能會遇到的問題進(jìn)行全面分析與匯總，將問題消滅在萌芽中。

三是推進(jìn)績效評價常態(tài)化。建議將績效評價工作進(jìn)行常態(tài)化布局，根據(jù)項目實際開展事前、事中或事后的績效評價工作，如遇重大項目，還可開展全過程績效管理評價，加大對資金的保障力度。

“山東省礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查”項目績效評價指標(biāo)及具體得分見表2。

表2項目績效評價指標(biāo)體系及評分表

最終“山東省礦山環(huán)境地質(zhì)調(diào)查”項目績效評價得分為89.42分，評價等級為優(yōu)秀。

四、結(jié)束語

通過本次研究得出以下結(jié)論：

（1）公益性資源與環(huán)境調(diào)查項目外部性比較明顯，存在“市場失靈”，因此由財政資金投入此類項目獲得的社會效益和生態(tài)效益比較明顯。

（2）不斷建立健全包括部門預(yù)算績效綜合評價、各行業(yè)各部門項目績效評價在內(nèi)的評價體系，評價規(guī)模不斷擴(kuò)大、領(lǐng)域不斷拓展。在擴(kuò)大評價主體、充分發(fā)揮第三方評價機(jī)構(gòu)作用、推進(jìn)績效評價指標(biāo)體系建設(shè)、充實績效評價專家?guī)?、?gòu)建全方位績效評價體系方面快速發(fā)展。

（3）資源與環(huán)境調(diào)查項目績效評價應(yīng)改變以往重形式、重評獎，輕解決實際問題、項目目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)需求和發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)的現(xiàn)象，要重視績效評價結(jié)果對資金投入的反饋作用和導(dǎo)向作用，轉(zhuǎn)向以解決資源環(huán)境問題、綜合服務(wù)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用、促進(jìn)人才培養(yǎng)和科技進(jìn)步為重點，引導(dǎo)地質(zhì)調(diào)查工作更有效地解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的地質(zhì)問題，更好地為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。

（4）隨著地質(zhì)環(huán)境的不斷變化，績效評價指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)隨之更新，貼合項目業(yè)務(wù)特點。同時資源與環(huán)境調(diào)查項目是公益性項目，其社會效益和經(jīng)濟(jì)效益要在項目結(jié)束2-3年后才能逐步體現(xiàn)，因此要全面反映項目成效，應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)化、個性化指標(biāo)研究。

（5）建議：一是對財政支出進(jìn)行科學(xué)合理的分類，分層次地推進(jìn)各類財政支出績效評價共性指標(biāo)和個性指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)的研究;二是構(gòu)建績效管理數(shù)據(jù)庫，結(jié)合財政管理平臺升級，整合財政績效管理信息，建立涵蓋共性指標(biāo)庫、個性指標(biāo)庫、制度庫、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫等在內(nèi)的數(shù)據(jù)云;三是重視人才培養(yǎng)，建立完善專家?guī)?、第三方中介機(jī)構(gòu)庫，為績效評價指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計研究提供智力支持;四是重視業(yè)財融合理念，培養(yǎng)既懂業(yè)務(wù)又懂財務(wù)，熟悉政策，具有豐富實際工作經(jīng)驗的專業(yè)人才承擔(dān)績效評價工作。

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