張平俊 譚其志

摘要：隨著我國(guó)水利工程建設(shè)數(shù)量急劇增多，工程建設(shè)過(guò)程中一些深層次矛盾和諸多難點(diǎn)問(wèn)題逐漸凸顯。以貴州省夾巖水利樞紐工程為例，梳理了當(dāng)前水利工程建設(shè)管理階段存在的若干問(wèn)題，并對(duì)其進(jìn)行了分析探討，提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。對(duì)其他大型水利工程建設(shè)管理有一定借鑒。

關(guān)鍵詞：水利工程; 建設(shè)管理;對(duì)策建議;夾巖水利樞紐工程;貴州省

中圖法分類號(hào)：TV51文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2020.09.001

Abstract： As the number of hydroelectric projects surges， some deep-rooted contradictions and problems during the project construction and management begins to emerge and becomes prominent. Taking the Jiayan Hydro-complex Project as example， this paper presents several problems existing in the construction and management stages， and gives a detailed analysis. Corresponding measures and suggestions are also proposed. This paper has certain value of providing reference and enlightening effect for other large hydroelectric projects.

Key words： hydroelectric project; construction management; countermeasures and suggestions; Jiayan Hydro-complex Project; Guizhou Province

1 概 述

我國(guó)水利工程在“十三五”時(shí)期進(jìn)入了高速發(fā)展階段，但工程建設(shè)管理跟不上水利工程建設(shè)水平。長(zhǎng)期以來(lái)，水利工程存在已有的規(guī)程規(guī)范、制度和定額水平建設(shè)管理滯后，建設(shè)與運(yùn)行管理脫節(jié)，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有待落實(shí)，信息化管理水平低等諸多問(wèn)題。水利部黨組書記、部長(zhǎng)鄂竟平提出了“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，工程建設(shè)和運(yùn)行管理是其中的重要內(nèi)容。目前夾巖水利樞紐工程（以下簡(jiǎn)稱“夾巖工程”）建設(shè)已進(jìn)入中后期階段，在建設(shè)過(guò)程中存在較多制約工程順利推進(jìn)的問(wèn)題與短板。本文結(jié)合夾巖工程建設(shè)管理實(shí)踐，就當(dāng)前水利工程建設(shè)管理階段存在的若干短板問(wèn)題進(jìn)行分析探討，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

2 夾巖工程建設(shè)管理突出問(wèn)題

2.1 概算定額水平低

《貴州省夾巖水利樞紐及黔西北供水工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告》[1]（以下簡(jiǎn)稱《初設(shè)報(bào)告》）于2015年4月29日獲得批復(fù)，工程概算主要以2002年發(fā)布的《水利建筑工程概算定額》和《水利建筑工程預(yù)算定額》作為參考。隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分定額已經(jīng)難以滿足現(xiàn)行施工技術(shù)水平和項(xiàng)目建設(shè)管理的需要，主要體現(xiàn)在：①人工費(fèi)用上漲較快，造成施工成本增加，超出了多數(shù)企業(yè)承受的能力范圍;②定額標(biāo)準(zhǔn)缺項(xiàng)，未能包括近年來(lái)使用的新材料、新設(shè)備、新技術(shù)、新工藝等;③對(duì)于深埋長(zhǎng)隧洞及高大跨河結(jié)構(gòu)物等技術(shù)難度大的工程項(xiàng)目，未考慮專項(xiàng)措施費(fèi);④招標(biāo)控制價(jià)低于市場(chǎng)平均價(jià)，容易出現(xiàn)投標(biāo)方低價(jià)中標(biāo)后以次充好，提出違背合同原則的變更索賠情況。

2.2 標(biāo)段劃分不合理

《初設(shè)報(bào)告》明確將工程劃分為108個(gè)標(biāo)段（勘察設(shè)計(jì)1個(gè)，工程監(jiān)理11個(gè)，工程施工45個(gè)，設(shè)備采購(gòu)33個(gè)，環(huán)境保護(hù)14個(gè)，水土保持4個(gè)）[1]。標(biāo)段劃分存在諸多不合理之處：①個(gè)別標(biāo)段未能滿足工程總體進(jìn)度要求，施工時(shí)間長(zhǎng)達(dá)5 a;②為了達(dá)到招標(biāo)金額的平衡，部分土建標(biāo)段覆蓋范圍過(guò)廣且分散，增加了管理成本，加大了管理難度;③部分機(jī)電金結(jié)標(biāo)段劃分過(guò)細(xì)，與其他標(biāo)段之間的配合協(xié)調(diào)難度較大。目前水利行業(yè)未針對(duì)工程標(biāo)段劃分制定明確的制度和標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)段劃分存在細(xì)小化、專業(yè)化和人為化等問(wèn)題。標(biāo)段劃分過(guò)細(xì)，單位固定成本越高，資源配置和利用率就越低;標(biāo)段劃分越多，臨建工程費(fèi)用越高。劃分過(guò)于專業(yè)化會(huì)加大交叉作業(yè)的相互干擾，各標(biāo)段之間的矛盾越突出，項(xiàng)目法人協(xié)調(diào)難度也越大。

2.3 安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有待加強(qiáng)

夾巖工程于2018年3月通過(guò)了“水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目法人一級(jí)達(dá)標(biāo)”評(píng)審，為提高工程安全生產(chǎn)管理水平，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)管理的規(guī)范化起到了積極作用。但安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在實(shí)施過(guò)程中也遇到了阻礙，主要體現(xiàn)在：①盡管多數(shù)施工單位已達(dá)到水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化施工單位標(biāo)準(zhǔn)，但“重內(nèi)業(yè)資料達(dá)標(biāo)、輕現(xiàn)場(chǎng)管理”現(xiàn)象嚴(yán)重，項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)離標(biāo)準(zhǔn)化差距甚遠(yuǎn)，缺乏對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的持續(xù)改進(jìn)和動(dòng)態(tài)循環(huán)管理[2]。②水源大壩樞紐建筑物相對(duì)集中，灌渠輸配水線路工程較為分散，施工單位數(shù)量多且多為敞開(kāi)式施工，難以對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行有效封閉隔離，大大增加了安全標(biāo)準(zhǔn)化管理難度。③根據(jù)《企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法》（財(cái)企[2012]16號(hào)）有關(guān)要求，夾巖工程于2019年8月后不再扣除2%安全生產(chǎn)措施費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱“安措費(fèi)”）、取消單獨(dú)結(jié)算，以致于建設(shè)中后期難以保證各單位安措費(fèi)按規(guī)定投入到位。④激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善，大多數(shù)水利工程項(xiàng)目資金來(lái)源以財(cái)政撥款為主，在建設(shè)階段并未設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)措施，難以調(diào)動(dòng)參建單位積極性。

2.4 信用體系建設(shè)執(zhí)行不到位

2019年水利部印發(fā)的《水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用信息管理辦法》明確了水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用信息采集、認(rèn)定、共享、公開(kāi)、使用及監(jiān)督管理等相關(guān)要求。同年印發(fā)的《水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)管理辦法》明確了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)程序及評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等相關(guān)要求。上述兩個(gè)辦法在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中存在諸多問(wèn)題和難點(diǎn)：①對(duì)水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用體系建設(shè)的宣傳力度不夠;②市場(chǎng)主體熱衷于各種協(xié)會(huì)、中介組織的信用企業(yè)評(píng)價(jià)，對(duì)行業(yè)信用體系建設(shè)重視程度不高;③水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用獎(jiǎng)懲措施未得到有效落實(shí)，市場(chǎng)主體重效益輕形象，失信成本過(guò)低，借用資質(zhì)投標(biāo)及工程轉(zhuǎn)包、違法分包、拖欠民工工資、惡意拖延工期等現(xiàn)象屢禁不絕;④水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用缺乏統(tǒng)一監(jiān)督制度，市場(chǎng)信用記錄信息無(wú)法共享，造成各地水利建設(shè)市場(chǎng)執(zhí)行差異化明顯。

2.5 設(shè)計(jì)質(zhì)量缺少有效監(jiān)管

隨著水利工程投資規(guī)模不斷加大， 傳統(tǒng)管理體制已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代水利工程建設(shè)需要，勘測(cè)設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題已逐漸成為工程建設(shè)過(guò)程中的主要矛盾之一，主要表現(xiàn)在技術(shù)力量嚴(yán)重不足、服務(wù)意識(shí)較淡薄、設(shè)計(jì)深度不夠、設(shè)計(jì)成果質(zhì)量不高和設(shè)計(jì)成果提交滯后等。當(dāng)前水利工程項(xiàng)目前期審批大幅提速，審批完成后即進(jìn)入工程招標(biāo)和實(shí)施階段，以至于招標(biāo)文件和施工圖只能采用初步設(shè)計(jì)成果，存在設(shè)計(jì)深度不足、設(shè)計(jì)變更量大等問(wèn)題，設(shè)計(jì)質(zhì)量成為工程投資增加以及影響工程進(jìn)度的主要因素。

2.6 征地拆遷補(bǔ)償缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

由于行業(yè)發(fā)展及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，水利工程建設(shè)在征地移民及炮損補(bǔ)償方面亟待解決的問(wèn)題有：①與公路、鐵路等行業(yè)建設(shè)征地“同地不同價(jià)”。水利工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較鐵路、高速公路等行業(yè)低，同一區(qū)縣、同一位置、同一類土地和地上附屬物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均不一致，造成夾巖工程前期征拆工作推進(jìn)極為困難。為解決上述難題，貴州省人民政府批準(zhǔn)同意在遵義市（2017年12月）及畢節(jié)市（2018年2月1日）執(zhí)行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和片區(qū)綜合地價(jià)的新標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)已征土地按新標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)齊差額，差額部分列入工程投資概算。②炮損補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不符合現(xiàn)行物價(jià)水平。夾巖工程炮損問(wèn)題涉及3 000余戶農(nóng)戶，由于沒(méi)有針對(duì)夾巖工程的炮損補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在協(xié)調(diào)處理過(guò)程中參照《黔中水利樞紐工程施工炮損補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行，執(zhí)行難度較大，炮損阻工時(shí)常發(fā)生，補(bǔ)償工作難以推進(jìn)，工程建設(shè)進(jìn)度受到嚴(yán)重影響。

3 對(duì)策及建議

（1）現(xiàn)行概預(yù)算定額無(wú)法滿足當(dāng)前水利工程建設(shè)管理的需要，是造成工程項(xiàng)目投資嚴(yán)重超概算、工期嚴(yán)重滯后、索賠事件增多的主要原因之一，建議有關(guān)主管部門盡快組織修編2002年《水利建筑工程概算定額》并加快其發(fā)布和實(shí)施，定額應(yīng)針對(duì)人工費(fèi)和主要材料價(jià)格上漲等情況作出動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（2）建議有關(guān)主管部門研究制定相關(guān)制度，為項(xiàng)目法人在制定分標(biāo)方案時(shí)提供指導(dǎo)原則和依據(jù)，使水利工程標(biāo)段劃分更加合理，有利于現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)管理，充分發(fā)揮施工企業(yè)的積極性、主動(dòng)性，使施工企業(yè)在合適的利潤(rùn)空間下順利完成工程建設(shè)任務(wù)。

（3）為使安措費(fèi)不擠占工程投資，保證其投入到位以及水利工程的安全生產(chǎn)，建議新開(kāi)工水利工程安措費(fèi)參照《關(guān)于印發(fā)<企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法>的通知》（財(cái)企〔2012〕16 號(hào)）規(guī)定執(zhí)行，將安措費(fèi)在合同清單中單獨(dú)計(jì)列，不再計(jì)入工程單價(jià)中。同時(shí)建議在預(yù)算審批、工程批復(fù)時(shí)設(shè)立安全專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，將安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化與各種評(píng)先、評(píng)優(yōu)相結(jié)合，使安全獎(jiǎng)懲機(jī)制合法化[3]。

（4）針對(duì)目前水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用體系執(zhí)行不到位的實(shí)際情況，建議省級(jí)及以下水行政主管部門盡快制定符合本地實(shí)際的實(shí)施辦法，加強(qiáng)不良信用信息采集應(yīng)用工作，引導(dǎo)市場(chǎng)主體增強(qiáng)信用觀念，發(fā)揮守信激勵(lì)與失信懲戒作用，樹(shù)立守法誠(chéng)信的水利建設(shè)市場(chǎng)社會(huì)形象。

（5）加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理、提高設(shè)計(jì)水平對(duì)控制水利工程的施工進(jìn)度、投資、質(zhì)量和安全具有重要意義?？茖W(xué)合理確定勘測(cè)設(shè)計(jì)周期，確保各階段勘測(cè)設(shè)計(jì)投入合理工作時(shí)間、設(shè)計(jì)人員及資金，避免出現(xiàn)為片面追求利潤(rùn)而壓縮設(shè)計(jì)周期、偷工減料等情況。建立各階段勘測(cè)設(shè)計(jì)成果的審查和驗(yàn)收制度，尤其是地質(zhì)勘察的外業(yè)驗(yàn)收，確保勘察內(nèi)容、手段、深度、工作量滿足規(guī)范和大綱要求。加強(qiáng)對(duì)勘測(cè)設(shè)計(jì)單位的考核力度，打破長(zhǎng)期以來(lái)“設(shè)計(jì)失誤建設(shè)買單”的局面，完善設(shè)計(jì)優(yōu)化激勵(lì)和設(shè)計(jì)失誤懲罰的制度。加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)變更的管控，鼓勵(lì)開(kāi)展設(shè)計(jì)咨詢工作。

（6）水利工程建設(shè)一般涉及大量的征地、移民搬遷及炮損補(bǔ)償問(wèn)題，對(duì)其處置情況是影響工程順利實(shí)施的關(guān)鍵，建議盡快出臺(tái)針對(duì)水利水電、公路及鐵路等行業(yè)的統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及處理指導(dǎo)意見(jiàn)。

4 結(jié) 語(yǔ)

本文通過(guò)列舉和探討夾巖工程建設(shè)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出了包括修訂現(xiàn)有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)使其與當(dāng)前水利工程建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)，強(qiáng)化水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用運(yùn)用和監(jiān)管手段等6個(gè)方面的對(duì)策和建議，對(duì)其他大型水利工程建設(shè)管理有一定借鑒。

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（編輯：李曉濛）