李陽(yáng) 祁占勇

摘要：體制支持是職業(yè)教育改革的必要條件。伴隨職業(yè)教育改革進(jìn)入“深水區(qū)”，職業(yè)教育內(nèi)部的改革力量難以獨(dú)自突破重重阻礙，需要外部的體制作出相應(yīng)的改革。當(dāng)前，現(xiàn)行行政管理體制是制約職業(yè)教育改革的關(guān)鍵所在，職業(yè)教育改革需要沖破行政管理體制的束縛。

關(guān)鍵詞：行政管理體制;職業(yè)教育改革;體制支持

職業(yè)教育改革不單是職業(yè)教育本身的事情，還受到外部社會(huì)因素的制約。影響職業(yè)教育改革的社會(huì)因素幾乎無(wú)所不包，極其繁雜，既有支持職業(yè)教育改革的社會(huì)支持因素，也有反對(duì)職業(yè)教育改革的社會(huì)反對(duì)因素，還有對(duì)職業(yè)教育改革無(wú)明顯影響的社會(huì)中立因素。一般情況下，當(dāng)我們討論影響職業(yè)教育改革的體制因素時(shí)，往往有意或無(wú)意地關(guān)注體制對(duì)職業(yè)教育改革起阻礙作用的消極因素，忽視起促進(jìn)作用的積極因素。而當(dāng)我們單獨(dú)討論職業(yè)教育改革的體制支持時(shí)，初衷則是為職業(yè)教育改革找尋更多、更好的體制支持，以促進(jìn)職業(yè)教育改革的順利推進(jìn)。職業(yè)教育在國(guó)家創(chuàng)新體系中的作用日益受到重視，[1]隨著我國(guó)職業(yè)教育改革進(jìn)入“深水區(qū)”，體制問(wèn)題已經(jīng)成為制約職業(yè)教育改革能否取得重大進(jìn)展的關(guān)鍵因素。已有研究多就職業(yè)教育內(nèi)部體制問(wèn)題展開(kāi)，討論職業(yè)教育體制應(yīng)如何就行政管理體制的變化做出相應(yīng)的改革。然而，職業(yè)教育改革所面臨的體制問(wèn)題盤根錯(cuò)節(jié)，并非職業(yè)教育領(lǐng)域自身力所能逮，而是阿需要行政管理體制的支持，需要在政府主導(dǎo)下變革行政管理體制。因此，本研究將視線轉(zhuǎn)移到影響職業(yè)教育改革的行政管理體制問(wèn)題之上，探討行政管理體制應(yīng)如何為職業(yè)教育改革提供有效支持。

一、行政管理體制與職業(yè)教育改革的關(guān)系

一般而言，職業(yè)教育改革的動(dòng)力源于職業(yè)教育自身發(fā)展的需求和外部社會(huì)的需求。然而在中央集權(quán)特征十分明顯的國(guó)家中，職業(yè)教育內(nèi)部的改革動(dòng)力必然不會(huì)導(dǎo)致改革的發(fā)生，特別是全國(guó)范圍的職業(yè)教育改革。只有當(dāng)職業(yè)教育改革事關(guān)全國(guó)發(fā)展，如若不進(jìn)行職業(yè)教育改革將會(huì)引起一定的社會(huì)問(wèn)題，或者當(dāng)職業(yè)教育改革能夠滿足體制改革的需求時(shí)，國(guó)家層面的職業(yè)教育改革才會(huì)被提上議程。職業(yè)教育改革必然受制于某種體制，但是職業(yè)教育改革何嘗不是體制改革的一部分呢？按照結(jié)構(gòu)功能主義社會(huì)學(xué)的理解，社會(huì)是由政治、經(jīng)濟(jì)、文化等子系統(tǒng)構(gòu)成的一個(gè)完整系統(tǒng)，而職業(yè)教育是屬于教育子系統(tǒng)的有機(jī)組成部分。如果從嵌入性理論出發(fā)，我們認(rèn)為職業(yè)教育深嵌于社會(huì)之中，雖然有時(shí)職業(yè)教育可以超前或落后于外部社會(huì)，但并不能脫嵌于社會(huì)。因此，職業(yè)教育改革的真實(shí)處境是一方面受制于社會(huì)、服務(wù)于社會(huì)，另一方面又表征著社會(huì)、重構(gòu)著社會(huì)。

雖然影響職業(yè)教育改革的社會(huì)因素紛繁復(fù)雜，但職業(yè)教育改革真正需要的只是其中支持的態(tài)度和行動(dòng)，這些支持的態(tài)度和行動(dòng)就是職業(yè)教育改革的社會(huì)支持。[2]其中，行政管理體制支持是社會(huì)支持的主導(dǎo)力量，是職業(yè)教育改革的必要條件。由于職業(yè)教育只是社會(huì)子系統(tǒng)的構(gòu)成部分，行政管理體制與職業(yè)教育之間存在著強(qiáng)勢(shì)和弱勢(shì)的關(guān)系，因此，很多學(xué)者只關(guān)注職業(yè)教育內(nèi)部的體制改革問(wèn)題，忽視外部的行政管理體制改革問(wèn)題。他們認(rèn)為職業(yè)教育應(yīng)該做好自身的事情，外部的行政管理體制問(wèn)題并非我們所能左右。他們秉持一種“病態(tài)適應(yīng)”觀念[3]，認(rèn)為職業(yè)教育只能完全由現(xiàn)存的行政管理體制決定。應(yīng)該承認(rèn)，職業(yè)教育必然存在于某種行政管理體制之中，但是職業(yè)教育并不是為了行政管理體制而存在，職業(yè)教育與行政管理體制之間的某種張力也是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力。在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，如若職業(yè)教育仍然奉行“只掃門前雪”的理念，那么職業(yè)教育改革將步履維艱。為了深入推進(jìn)職業(yè)教育改革，解決職業(yè)教育改革“雷聲大，雨點(diǎn)小”的問(wèn)題，推動(dòng)行政管理體制改革，為職業(yè)教育改革提供有效支持就成為了職業(yè)教育界必須關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。因?yàn)樵谶@種處境下，沒(méi)有堅(jiān)強(qiáng)的行政管理體制支持，職業(yè)教育改革宏觀的“頂層設(shè)計(jì)”就難以落實(shí)，微觀的職業(yè)教育課程改革也難以取得令人滿意的預(yù)期效果。

事實(shí)上，任何一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的改革都需要其他領(lǐng)域的參與。假如所有社會(huì)領(lǐng)域的改革都只關(guān)注本領(lǐng)域自身的事情，而對(duì)阻礙自身改革的其他領(lǐng)域漠不關(guān)心，那么整個(gè)社會(huì)將會(huì)變成彼此分割、各自為營(yíng)的獨(dú)立領(lǐng)域。這將導(dǎo)致所有社會(huì)領(lǐng)域的改革都缺乏其他領(lǐng)域的支持，阻礙社會(huì)各領(lǐng)域的改革，最終影響整個(gè)社會(huì)的改革。就職業(yè)教育與行政管理體制的關(guān)系來(lái)說(shuō)，職業(yè)教育改革需要行政管理體制的支持，行政管理體制改革也需要職業(yè)教育的支持。積極主動(dòng)推進(jìn)行政管理體制改革，是當(dāng)前職業(yè)教育界為實(shí)現(xiàn)自身改革所必須開(kāi)展的工作，也是職業(yè)教育界應(yīng)該承擔(dān)起來(lái)的社會(huì)責(zé)任。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)先后把國(guó)家工業(yè)化、社會(huì)主義現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)體制改革、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)等社會(huì)目標(biāo)作為職業(yè)教育的服務(wù)對(duì)象。在此過(guò)程中，行政管理體制對(duì)職業(yè)教育改革提出各種要求，而職業(yè)教育界則一直是順應(yīng)、宣傳、接受、支持這些要求。在職業(yè)教育改革進(jìn)入“深水區(qū)”的今天，面對(duì)嚴(yán)重阻礙職業(yè)教育改革的行政管理體制問(wèn)題時(shí)，職業(yè)教育界應(yīng)該敢于提出自己的要求。[4]職業(yè)教育體制是行政管理體制的一部分，影響職業(yè)教育改革的體制問(wèn)題多是源于行政管理體制，因此，職業(yè)教育體制改革需要在行政管理體制改革的整體布局內(nèi)開(kāi)展。就行政管理體制而言，建國(guó)以來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了從“總體支配”到“技術(shù)治理”的變化[5]。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)政府努力從經(jīng)營(yíng)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，行政管理更加法制化、標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化。新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)政府著力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重在體制機(jī)制改革和治理技術(shù)創(chuàng)新。對(duì)職業(yè)教育改革來(lái)說(shuō)，“技術(shù)治理”是必然趨勢(shì)，具體表現(xiàn)為項(xiàng)目制在資源配置中的廣泛使用，教學(xué)評(píng)估工作廣泛開(kāi)展，問(wèn)責(zé)機(jī)制更加完善。但是，由于行政管理體制的龐雜和慣性，職業(yè)教育改革的行政管理體制支持仍然存在很多問(wèn)題。

二、行政管理體制視域下職業(yè)教育改革的現(xiàn)實(shí)困境

中央與地方的關(guān)系是國(guó)家治理的基本矛盾，也是影響職業(yè)教育改革的重要體制因素之一。政治學(xué)對(duì)于中央與地方的關(guān)系已經(jīng)有了較為豐富的研究。榮敬本提出了“壓力型體制”理論，認(rèn)為行政壓力從中央向地方傳遞，在縣鄉(xiāng)政府之間表現(xiàn)得最為明顯。[6]周黎安提出了“政治錦標(biāo)賽”理論，認(rèn)為中國(guó)官員激勵(lì)效應(yīng)從中央到地方逐級(jí)放大，[7]他也提出了“行政發(fā)包制”概念，認(rèn)為在中央一統(tǒng)權(quán)威之下，在上級(jí)政府和下級(jí)政府之間存在發(fā)包的關(guān)系。[8]曹正漢提出了“上下分治”的治理機(jī)制，認(rèn)為中央執(zhí)掌治官權(quán)，地方在中央領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)其管轄地區(qū)行使治民權(quán)。[9]周雪光認(rèn)為中國(guó)國(guó)家治理的深刻矛盾是中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)的矛盾，正是在這個(gè)矛盾的應(yīng)對(duì)機(jī)制中催生出了中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯。[10]雖然學(xué)者們?cè)诿枋鲋醒肱c地方的關(guān)系時(shí)所用術(shù)語(yǔ)不同，但較為一致的看法是集權(quán)和分權(quán)的高度融合。

回顧共和國(guó)70年的發(fā)展史，中央和地方的“集權(quán)·分權(quán)”轉(zhuǎn)換是我國(guó)歷次行政管理體制改革的核心。建國(guó)之初，我國(guó)借鑒蘇聯(lián)的國(guó)家治理模式，采用中央高度集權(quán)的治理體制，逐步形成了一種“總體性社會(huì)”[11]，國(guó)家與社會(huì)高度同構(gòu)。中央擁有絕對(duì)權(quán)威，地方必須無(wú)條件服從中央的命令，中央全面包攬社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)事業(yè)，并通過(guò)等級(jí)分明的各級(jí)政府執(zhí)行其意志。政府掌控社會(huì)以及個(gè)人生活的全部重要資源，這些資源不僅包括物質(zhì)財(cái)富，也包括生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)及信息資源。[11]1978年，改革開(kāi)放之初，百?gòu)U待興，中央的改革方針是通過(guò)向地方放權(quán)，激發(fā)基層民眾活力來(lái)建立新型的政治經(jīng)濟(jì)體制。1982年，鄧小平指出：“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”，是對(duì)體制的“革命”，[12]這次的行政管理體制改革是為了適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，打破計(jì)劃管理體制，解決機(jī)構(gòu)臃腫問(wèn)題。1998年，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立，為了進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，明確指出：“再次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制”“逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的行政管理體制”。2007年，黨的十七大報(bào)告指出：“行政管理體制改革作為我國(guó)全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷深化”。所以，伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，行政管理體制也必然有所改革，這次的改革主要著眼于大部制改革以及政府權(quán)力的劃分。2012年，黨的十八大報(bào)告指出：要“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)行政管理體制改革”，這次改革的主要目標(biāo)是：“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為全面建成小康社會(huì)提供制度保障?！笨梢?jiàn)，建國(guó)以來(lái)，中國(guó)政府行政管理體制改革已經(jīng)從政策調(diào)整走向體制創(chuàng)新，改革越來(lái)越深入，改革目標(biāo)也越來(lái)越合理。[13]

職業(yè)教育管理體制是政府行政管理體制的組成部分，必定隨著政府行政管理體制的改革而發(fā)生相應(yīng)改革。但是我國(guó)政府行政管理體制改革多是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)始，而職業(yè)教育管理體制改革屬于公共事務(wù)，與行政管理體制改革并不完全相同，呈現(xiàn)出獨(dú)有的改革軌跡。[14]從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放之初，在管制型政府的主導(dǎo)下，職業(yè)教育完成了從無(wú)到有的歷史性飛躍，為職業(yè)教育發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，從初等職業(yè)教育到高等職業(yè)教育的完整的職業(yè)教育體系得以建立，中等職業(yè)教育蓬勃發(fā)展，高等職業(yè)教育正式起步。[15]管制型政府對(duì)職業(yè)教育事業(yè)的全面強(qiáng)勢(shì)介入在這一歷史時(shí)期有其必要性與合理性，因?yàn)樵凇耙桓F二白”的條件下，政府自然需要承擔(dān)起職業(yè)教育發(fā)展的責(zé)任。隨著改革開(kāi)放的深入，市場(chǎng)成為影響職業(yè)教育改革的重要社會(huì)因素，市場(chǎng)主體特別是企業(yè)的利益成為職業(yè)教育政策過(guò)程的新起點(diǎn)。在這種情況下，職業(yè)教育管理職權(quán)也經(jīng)歷了從中央集權(quán)到地方分權(quán)的變化，但在整個(gè)過(guò)程中仍然強(qiáng)調(diào)中央的領(lǐng)導(dǎo)地位。從2010年開(kāi)始，職業(yè)教育改革進(jìn)入了“關(guān)注現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)時(shí)期”[16]，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確指出：“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平”，《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》指出職業(yè)教育管理體制改革的具體目標(biāo)：“經(jīng)過(guò)5-10年左右時(shí)間，職業(yè)教育基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會(huì)多元辦學(xué)的格局轉(zhuǎn)變”。

然而，職業(yè)教育的日常現(xiàn)實(shí)卻與這樣一種美好的改革愿景相去甚遠(yuǎn)。在我國(guó)當(dāng)前的行政管理體制之下，政府仍然是職業(yè)教育改革的主導(dǎo)，職業(yè)教育改革依賴于政府職能的履行。政府通過(guò)規(guī)則的制定和資源的配置等手段，積極推進(jìn)職業(yè)教育改革，同時(shí)，也存在一些問(wèn)題亟待改進(jìn)。制約職業(yè)教育改革的行政管理體制在縱向上表現(xiàn)為從中央到地方的職權(quán)劃分以及政府與職業(yè)學(xué)校之間的關(guān)系，在橫向上表現(xiàn)為不同政府部門之間的分工和關(guān)聯(lián)。

（一）就縱向關(guān)系而言，制約職業(yè)教育改革的行政管理體制存在的問(wèn)題

1.政府對(duì)職業(yè)教育改革的超強(qiáng)管制。實(shí)際上，任何一項(xiàng)職業(yè)教育改革政策都需要職業(yè)學(xué)校的具體落實(shí)，這意味著，職業(yè)學(xué)校應(yīng)該成為職業(yè)教育改革的主體，政府不應(yīng)該干預(yù)太多，否則職業(yè)教育改革將會(huì)失去基層的動(dòng)力。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是，在現(xiàn)行行政管理體制之下，政府在職業(yè)教育改革中充當(dāng)著“全能政府”的角色，政府的身影在職業(yè)教育改革中無(wú)所不在。“政府部門常常將教育改革設(shè)計(jì)者、指導(dǎo)者、管理者、監(jiān)督者、調(diào)控者及評(píng)價(jià)者等多種角色集于一身，導(dǎo)致學(xué)校難以真正成為教育改革的主體”[17]，政府既是職業(yè)教育的辦學(xué)主體，也是職業(yè)教育的管理主體，還是職業(yè)教育的評(píng)價(jià)主體。政府對(duì)于職業(yè)學(xué)校而言處于強(qiáng)勢(shì)地位，職業(yè)學(xué)校處于相對(duì)弱勢(shì)地位，政府與職業(yè)學(xué)校之間是指令與執(zhí)行的關(guān)系，導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校成為政府的附屬機(jī)構(gòu)，并且缺乏成為職業(yè)教育改革主體的自主權(quán)。

2.政府自上而下推進(jìn)職業(yè)教育改革。推進(jìn)職業(yè)教育改革的權(quán)力集中在中央政府手中，任何一項(xiàng)全國(guó)性的職業(yè)教育改革都需要中央政府的推動(dòng)，職業(yè)教育改革的總體目標(biāo)與具體任務(wù)自上而下層層發(fā)包給下一級(jí)政府。然而，在各級(jí)政府機(jī)關(guān)“利益部門化”現(xiàn)象普遍存在的情況下，地方政府會(huì)選擇性執(zhí)行甚至象征性執(zhí)行中央政府的職業(yè)教育改革方案，致使中央政府的“頂層設(shè)計(jì)”難以有效貫徹執(zhí)行。例如，近些年來(lái)各種政策文件中都在強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大職業(yè)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，然而實(shí)際上職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)卻在縮小，特別是人權(quán)、財(cái)權(quán)等關(guān)鍵權(quán)力被集中到上一級(jí)政府手中。這必將導(dǎo)致職業(yè)教育改革缺乏社會(huì)力量的制約和監(jiān)督，無(wú)論職業(yè)教育改革的哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都難以問(wèn)責(zé)，長(zhǎng)此以往容易導(dǎo)致職業(yè)教育改革失去動(dòng)力。

3.政府通過(guò)單位制度掌控職業(yè)學(xué)校辦學(xué)資源。職業(yè)學(xué)校辦學(xué)需要人力和物力資源，在現(xiàn)行行政管理體制下，諸多重要的辦學(xué)資源都掌控在政府手中。政府掌控職業(yè)學(xué)校辦學(xué)資源的途徑主要是單位制度，新中國(guó)成立后，單位組織是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)治理的重要制度設(shè)計(jì)，并且嵌入職業(yè)教育領(lǐng)域之內(nèi)。對(duì)于職業(yè)教育而言，單位制度既是一種治理機(jī)制，也是一種對(duì)職業(yè)教育資源進(jìn)行配置的制度機(jī)制。這一制度機(jī)制對(duì)辦學(xué)資源的配置以計(jì)劃和指令為主，以職業(yè)學(xué)校為對(duì)象對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行宏觀規(guī)劃，并不需經(jīng)過(guò)相應(yīng)的申報(bào)和評(píng)審等環(huán)節(jié)。在單位制度下，職業(yè)教育的宏觀改革和微觀改革都需要以單位作為依托來(lái)獲取資源。由于單位的行政等級(jí)差別，職業(yè)教育系統(tǒng)形成了上下分等的“差序格局”，并由政府直接掌控，使得行政等級(jí)較高的職業(yè)學(xué)校能夠獲得更多的資源，而行政等級(jí)較低的職業(yè)學(xué)校則難以獲得足夠的資源。

4.政府通過(guò)項(xiàng)目制掌控職業(yè)學(xué)校辦學(xué)資源。隨著“項(xiàng)目治國(guó)”[18]的興起，政府通過(guò)設(shè)立各種各樣的項(xiàng)目，要求職業(yè)學(xué)校申報(bào)，由政府組織專家評(píng)審，政府進(jìn)行行政審批，以此來(lái)推動(dòng)職業(yè)教育改革。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)，政府掌控的職業(yè)學(xué)校辦學(xué)資源不斷增加，與之相對(duì)應(yīng)的是，政府設(shè)立的項(xiàng)目種類也越來(lái)越繁多。而能否爭(zhēng)取到這些項(xiàng)目，既關(guān)系到職業(yè)學(xué)校的社會(huì)認(rèn)可度，也關(guān)系到職業(yè)學(xué)校能否獲得更多的外部支持。因此，幾乎所有職業(yè)學(xué)校都熱衷于申報(bào)各種項(xiàng)目，絲毫不敢怠慢。這導(dǎo)致政府與職業(yè)學(xué)校之間的互動(dòng)變得更加頻繁，一方面，政府不斷設(shè)立各種項(xiàng)目，不斷審批，不斷對(duì)立項(xiàng)學(xué)校進(jìn)行檢查;另一方面，職業(yè)學(xué)校不斷申報(bào)各種項(xiàng)目，不斷爭(zhēng)取，不斷實(shí)施各種項(xiàng)目并不斷迎接各種檢查。

（二）就橫向關(guān)系而言，制約職業(yè)教育改革的行政管理體制存在的問(wèn)題

1.職業(yè)教育多頭管理，行政效率不高。職業(yè)教育管理職權(quán)在教育、財(cái)政、人社等部門之間交叉。一些原本應(yīng)該由教育行政部門掌管的職權(quán)被其他部門承擔(dān)，削弱了教育行政部門的職業(yè)教育管理權(quán)力。例如，教師招聘和職稱評(píng)定在很多地方是由人社部門負(fù)責(zé)、地方職業(yè)教育管理部門的領(lǐng)導(dǎo)和職業(yè)學(xué)校校長(zhǎng)的任命都由地方組織部門負(fù)責(zé)。這樣的管理體制容易導(dǎo)致“外行人領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行人”的現(xiàn)象發(fā)生，影響職業(yè)教育發(fā)展的質(zhì)量。在教育財(cái)政權(quán)分配上，財(cái)政部門、發(fā)改委和教育行政部門之間的界限不清，多頭管理，難以直接監(jiān)管職業(yè)教育資金的使用效益。而且，即使教育行政部門是主管職業(yè)教育的部門，但在政府的行政體系中常常處于較為邊緣的位置，對(duì)很多職業(yè)教育事務(wù)也沒(méi)有足夠的決定權(quán)。

2.職業(yè)教育管理?xiàng)l塊分割，統(tǒng)籌不協(xié)調(diào)。地方政府、教育行政部門和行業(yè)主管部門對(duì)于職業(yè)教育都有一定的管理職責(zé)，并都有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。條塊分割的職業(yè)教育管理體制初衷是地方政府、教育行政部門、行業(yè)主管部門可以從不同領(lǐng)域出發(fā)，通力合作，齊抓共管，推動(dòng)不同隸屬關(guān)系的職業(yè)學(xué)校健康有序發(fā)展。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，卻存在很多問(wèn)題。首先各職業(yè)教育管理部門出臺(tái)的相關(guān)政策文件都難以逃脫部門限制，多是從各自職能出發(fā)，難以形成職業(yè)教育改革的全局觀念，對(duì)職業(yè)教育的管理缺乏合力。其次，各職能部門對(duì)職業(yè)教育管理的權(quán)責(zé)不清晰，造成看似多頭管理，實(shí)則無(wú)人管理的吊詭局面。最后，各職能部門之間缺乏有效溝通，各自為政，導(dǎo)致有限的職業(yè)教育資源得不到合理配置，影響了職業(yè)教育的效益。

三、行政管理體制視域下職業(yè)教育改革的推進(jìn)路徑

行政管理體制作為中國(guó)社會(huì)治理的基本性制度，早已浸入社會(huì)生活的方方面面，形塑著各利益主體的實(shí)踐邏輯。深入推進(jìn)行政管理體制改革是順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求，是推進(jìn)政治改革的主要內(nèi)容，也是提高國(guó)家治理能力的關(guān)鍵舉措?？v觀我國(guó)行政管理體制的改革歷程，始終以中央和地方的“集權(quán)·分權(quán)”轉(zhuǎn)換為核心，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革為主要目標(biāo)。經(jīng)過(guò)權(quán)力的重新調(diào)整和利益的重新分配以及權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的建立，權(quán)力“尋租”現(xiàn)象明顯減少。但是行政管理體制的弊端仍是制約改革的體制屏障，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變、對(duì)外開(kāi)放更加深入的關(guān)鍵時(shí)期，行政管理體制也必須做出相應(yīng)的調(diào)整，甚至在某些方面需要做出“自我革命”式的變革。職業(yè)教育改革作為社會(huì)改革的組成部分，也期待并呼吁行政管理體制改革的進(jìn)一步突破。當(dāng)前國(guó)家對(duì)職業(yè)教育改革的宏偉藍(lán)圖必須通過(guò)推動(dòng)更深層次的行政管理體制改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予地方政府更多自主權(quán)

改革開(kāi)放以來(lái)，中央不斷向地方放權(quán)，但地方政府仍然感到權(quán)力不足。中央與地方的職權(quán)劃分經(jīng)常出現(xiàn)“一放就亂”“一收就死”的怪象，其根本原因是中央與地方的職權(quán)劃分依據(jù)的是行政性分權(quán)模式，即以政策文件為劃分職權(quán)的手段，而不是以法律為手段。所以，所謂的中央和地方的“集權(quán)·分權(quán)”轉(zhuǎn)換，決定權(quán)一直在中央手中，地方政府表面上掌握了更多權(quán)力，但這些權(quán)力只是中央的授權(quán)。由于缺乏相應(yīng)的制度保障，中央政府可以隨時(shí)通過(guò)制度化運(yùn)作或非制度化運(yùn)作收回權(quán)力。對(duì)職業(yè)教育來(lái)說(shuō)，其改革的動(dòng)力多來(lái)源于地方政府的實(shí)踐創(chuàng)新，而地方政府自主權(quán)的擴(kuò)大是確保動(dòng)力不竭的基本保障。因此，地方政府應(yīng)獲得更多的改革權(quán)力。如若不解決行政性分權(quán)的問(wèn)題，那么簡(jiǎn)政放權(quán)也就只能是一句難以付諸實(shí)際的口號(hào)。所以，要從根本上推動(dòng)中央政府與地方政府職權(quán)劃分由行政性分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ涡苑謾?quán)，讓地方政府擁有更多的權(quán)力歸屬感，形成在法治國(guó)家架構(gòu)下中央政府與地方政府職權(quán)的科學(xué)、合理分配。[19]

（二）明確政府在職業(yè)教育改革過(guò)程中的職責(zé)

繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，避免政府權(quán)力過(guò)多介入職業(yè)教育管理事務(wù)?！罢言摲诺姆诺簦言摴艿墓芎?，做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位”[20]，轉(zhuǎn)變?yōu)槔昧⒎?、撥款等手段?duì)職業(yè)教育進(jìn)行宏觀管理，使其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。精簡(jiǎn)教育行政部門內(nèi)部的職業(yè)教育職能處室，減少職業(yè)教育行政管理人員，提高行政效益。厘清教育行政部門的職業(yè)教育管理權(quán)力邊界，減少對(duì)職業(yè)學(xué)校日常教學(xué)事務(wù)的直接干預(yù)，防止職業(yè)教育管理權(quán)力的“任性使用”，明確各處室的權(quán)責(zé)清單，并接受社會(huì)監(jiān)督。承擔(dān)起職業(yè)教育改革政策的制定、職業(yè)教育資源的公平配置、對(duì)職業(yè)學(xué)校職業(yè)教育改革政策落實(shí)情況的監(jiān)督和考核等責(zé)任，注重為職業(yè)學(xué)校營(yíng)造公平的制度環(huán)境，使職業(yè)學(xué)校成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下真正意義上的辦學(xué)主體。形成民間社會(huì)提出改革問(wèn)題、專家學(xué)者參與決策、職業(yè)學(xué)校自主管理、政府負(fù)責(zé)宏觀協(xié)調(diào)及配置職業(yè)教育資源的職業(yè)教育改革社會(huì)支持體系。

（三）加強(qiáng)職業(yè)教育治理整合，賦予教育行政部門更大的整合能力

厘清人社部門、教育行政部門等部門間的邊界，形成權(quán)責(zé)分明、相互合作、相互制約的職業(yè)教育管理職權(quán)分配局面。優(yōu)化職業(yè)教育行政權(quán)力配置，將職業(yè)教育行政權(quán)力適度集中于教育行政部門。一是賦予教育行政部門人事權(quán)，比如教師招聘、職稱評(píng)定和教師專業(yè)發(fā)展等權(quán)力，人社部門只負(fù)責(zé)編制審核。二是賦予教育行政部門干部任命權(quán)，將職業(yè)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部的任命權(quán)交給教育行政部門，不再由組織部門負(fù)責(zé)。三是賦予教育行政部門更多的財(cái)務(wù)自由權(quán)，財(cái)政部門只負(fù)責(zé)審核預(yù)算、撥款以及對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督，讓教育行政部門有更多的財(cái)力支持職業(yè)教育改革。此外，還應(yīng)賦予教育行政部門更多的自主權(quán)，比如提出有關(guān)職業(yè)教育體系運(yùn)行的法案、參與制定職業(yè)教育的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等權(quán)力。

（四）轉(zhuǎn)變政府配置職業(yè)教育資源的方式

首先，基于戶籍制度的職業(yè)教育資源配置是不公平的，這是造成我國(guó)職業(yè)教育公平問(wèn)題的重要原因，然而由于制度慣性，以戶籍制度為資源分配手段所形成的利益固化問(wèn)題難以短時(shí)間內(nèi)解決。我們希望，政府可以下定改革決心，沖破利益藩籬，解除優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源與戶籍制度的捆綁，合理配置職業(yè)教育資源。而且，戶籍制度應(yīng)該被政府用來(lái)幫助社會(huì)弱勢(shì)群體，而非用來(lái)分配優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源。其次，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源分配與單位制度的分離，職業(yè)教育資源應(yīng)立足于每一位教師和學(xué)生，而非作為事業(yè)單位的學(xué)校。最后，隨著體制改革的深入，需要對(duì)職業(yè)教育資源的分配方式進(jìn)行反思，應(yīng)該盡可能減少政府資源在職業(yè)學(xué)校辦學(xué)總量中的比重，而且應(yīng)該制定相應(yīng)的制度規(guī)范，限制政府權(quán)力，避免設(shè)立那些容易導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校之間盲目競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目。

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