武飛

自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）實施以來，依申請公開信息是政府信息公開工作中最受關(guān)注也最具爭議的環(huán)節(jié)。申請人所申請的政府信息真實存在，是政府信息能夠進行公開的前提。由于信息不對稱等因素的存在，實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)申請人認為政府信息存在，而行政機關(guān)告知政府信息不存在的情形。修訂前的《條例》第21條第3款規(guī)定：“依法不屬于本行政機關(guān)公開或者該政府信息不存在的，應(yīng)當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關(guān)的，應(yīng)當告知申請人該行政機關(guān)的名稱、聯(lián)系方式?！薄罢畔⒉淮嬖凇弊鳛橐郎暾埿畔⒐_工作中的一種答復方式被廣泛使用。同時，在司法實踐中，“政府信息不存在”類案件中存在審查和證明困境。①相關(guān)研究參見周勇：《“政府信息不存在”案件中證明困境的解決路徑探析》，載《行政法學研究》2010年第3期；殷勇：《“政府信息不存在”情形下的司法審查》，載《法學》2012年第1期；任志中、蔣濤：《“政府信息不存在”案件司法審查若干問題的探討——以信息不對稱為視角》，載《法律適用》2013年第4期；鄭濤：《政府信息不存在訴訟之證明責任分配探析》，載《清華法學》2016年第6期。學界與實務(wù)界普遍認為，從舉證義務(wù)和舉證能力上來看，將證明所申請政府信息真實存在的義務(wù)加諸申請人是不合理的，但籠統(tǒng)按“被告負舉證責任”原則處理又過于簡單化，因此圍繞“政府信息不存在”的舉證責任和證明標準難以形成統(tǒng)一意見。2018年最高人民法院公布的101號指導性案例明確了此類案件中以政府信息檢索義務(wù)為主要審查方向。2019年修訂、現(xiàn)行適用的《條例》仍保留了關(guān)于“政府信息不存在”的表述，但是在信息公開實踐中，行政機關(guān)已使用“本機關(guān)不掌握政府信息”這一表述替代“政府信息不存在”作為政府信息無法公開的理由。司法審判也從關(guān)注政府信息不存在的舉證責任轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c審查行政機關(guān)的信息檢索義務(wù)。然而從司法審判實踐來看，當前法院對政府信息檢索義務(wù)的審查標準與做法仍有進一步細化的空間。

一、最高人民法院101號指導性案例明確的政府信息檢索義務(wù)審查

在101號指導性案例“羅某昌訴重慶市彭水苗族土家族自治縣地方海事處政府信息公開案”中，原告羅某昌是興運2號船的船主，在烏江流域從事航運、采砂等業(yè)務(wù)。2014年11月17日，羅某昌因訴訟需要，向被告重慶市彭水苗族土家族自治縣地方海事處申請公開興運2號等船舶在2008年至2010年發(fā)生的安全事故的海事調(diào)查報告等所有事故材料。彭水縣地方海事處作出（2015）彭海處告字第006號《政府信息告知書》，告知原告申請公開的海事調(diào)查報告等所有事故材料經(jīng)查該政府信息不存在。

此案一審法院認為，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第5條第5款規(guī)定：“被告主張政府信息不存在，原告能夠提供該政府信息系由被告制作或者保存的相關(guān)線索的，可以申請人民法院調(diào)取證據(jù)?！钡诒景钢?，羅某昌并未提供其申請公開的政府信息由彭水縣地方海事處制作或保存的相關(guān)線索。羅某昌提供的《烏江彭水水電站斷航礙航問題調(diào)查評估報告》中第33頁彭水水上交通事故匯總表，只是一個統(tǒng)計表，并不能直接證明海事調(diào)查報告等所有事故材料存在以及由彭水縣地方海事處制作或保存，羅某昌亦未提交其他證據(jù)證明其申請公開的海事調(diào)查報告等信息由彭水縣地方海事處制作或保存，彭水縣地方海事處對羅某昌的政府信息公開申請已經(jīng)履行了法定告知義務(wù)。①參見羅某昌訴重慶市彭水苗族土家族自治縣地方海事處政府信息公開案，重慶市第四中級人民法院（2015）渝四中法行終字第00050號行政判決書。

一審法院在行政機關(guān)主張所申請的政府信息不存在時，將審查的重點放在原告所提供的證據(jù)是否足以證明所申請信息真實存在上。這實際是將此案信息存在這一事實的證明責任分配給了申請人?；谛姓C關(guān)與申請人之間的信息不對稱關(guān)系，要申請人證明政府信息的存在，必須要有行政機關(guān)的配合，否則將是一項“不可能完成的任務(wù)”。②參見章劍生：《知情權(quán)及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，載《中國法學》2008年第4期。反過來，要求行政機關(guān)證明某一信息不存在，同樣是一項難題。無論哪一方承擔舉證責任，僅就證明的內(nèi)容本身而言，“某一信息不存在”證明起來都是非常困難的。對此，有學者主張，應(yīng)將“信息是否存在”轉(zhuǎn)換為“被申請政府機關(guān)是否負有本案信息制作、獲取和保存的義務(wù)”。③參見林鴻潮、許蓮麗：《論政府信息公開訴訟中的證明責任》，載《證據(jù)科學》2009年第1期。另有觀點則認為信息不存在訴訟證明困境的化解在于適度延伸和細化證明對象，將對“信息不存在”訴訟的證明細分為被申請機關(guān)對以下幾個爭點進行舉證證明：第一，是否履行了告知義務(wù)；第二，是否履行了全面、合理的搜索義務(wù)；第三，是否履行了說明理由義務(wù)。④參見周勇：《“政府信息不存在”案件中證明困境的解決路徑探析》，載《行政法學研究》2010年第3期。2009年《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定（征求意見稿）》第6條第2款規(guī)定，“被告主張政府信息不存在的，應(yīng)當提供經(jīng)過合理查詢的證據(jù)?！彪m然在正式發(fā)布的司法解釋中刪除了這一具體規(guī)定，但其在學界與實務(wù)界仍存在很大影響。

羅某昌案的二審法院顯然是依循了上述觀點，將審查落腳點放在政府信息檢索的義務(wù)上。二審判決指出，彭水縣地方海事處告知羅某昌申請公開的該項政府信息不存在，僅有彭水縣地方海事處的自述，沒有提供印證證據(jù)證明其盡到了查詢、翻閱和搜索的義務(wù)。最高人民法院將此案遴選為101號指導性案例，在裁判要點中進一步明確：“在政府信息公開案件中，被告以政府信息不存在為由答復原告的，人民法院應(yīng)審查被告是否已經(jīng)盡到充分合理的查找、檢索義務(wù)。原告提交了該政府信息系由被告制作或者保存的相關(guān)線索等初步證據(jù)后，若被告不能提供相反證據(jù)，并舉證證明已盡到充分合理的查找、檢索義務(wù)的，人民法院不予支持被告有關(guān)政府信息不存在的主張?！?/p>

“政府信息不存在”是一個否定性的事實描述，在比較寬泛的意義上也可以說它是一種否定性事實命題。之所以說是在比較寬泛意義上，是因為關(guān)于否定性事實是否存在，學界尚未形成統(tǒng)一認識。認為否定性事實存在者認為，否定性事實本質(zhì)上是事物某種屬性的缺失，缺失是可以被感知的，“感知到了個體事物的不在場、感知到了個體事物某種屬性的缺失，也就感知到了否定性事實”。⑤張繼成：《缺失、虛無與否定性事實》，載《社會科學論壇》2019年第3期。但“政府信息不存在”與一般的否定性事實命題，如“這個桌子不是木頭的”還存在一些差異。因為想要證明桌子不是木頭的，只需要證明桌子是其他與木頭不同的材質(zhì)——如金屬、塑料等，制成的即可；而要證明“政府信息不存在”則顯然要困難得多。案件事實既是一個本體論問題，也是一個認識論問題。“政府信息不存在”在本體論上難以證明，101號指導性案例便將審查重點落腳于行政機關(guān)的信息檢索義務(wù)，從而將其從一個本體論問題轉(zhuǎn)化為認識論問題。雖然最高人民法院指導性案例主要是為各級人民法院審判類似案例時提供參照，但101號指導性案例對行政機關(guān)的信息公開實踐亦產(chǎn)生了重要影響。

二、政府信息檢索的結(jié)果：從“政府信息不存在”到“不掌握相關(guān)政府信息”

（一）“政府信息不存在”的實踐轉(zhuǎn)化

現(xiàn)行《條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。第36條第4款規(guī)定，“經(jīng)檢索沒有所申請公開信息的，告知申請人該政府信息不存在”。在信息公開實踐中，行政機關(guān)將“政府信息不存在”與“行政機關(guān)無法提供相關(guān)政府信息”等同論之，并繼而細化為三種不同類型：第一，本機關(guān)不掌握相關(guān)政府信息；第二，沒有現(xiàn)成信息需要另行制作；第三，補正后申請內(nèi)容仍不明確。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可見，在當前的信息公開實踐中，本機關(guān)不掌握相關(guān)政府信息仍是政府信息無法公開的高頻理由。2019年，全國處理政府信息公開申請360611件，其中因本機關(guān)不掌握相關(guān)政府信息而無法公開的情形有94408件，占比達到26.18%。①此數(shù)據(jù)系根據(jù)全國30個?。▍^(qū)市）2019年政府信息公開工作年度報告統(tǒng)計得出。

（二）“本機關(guān)不掌握政府信息”與“無現(xiàn)成信息需要另行制作”的區(qū)分

現(xiàn)行《條例》第38條規(guī)定：“行政機關(guān)向申請人提供的信息，應(yīng)當是已制作或者獲取的政府信息。除依照本條例第37條的規(guī)定能夠作區(qū)分處理的外，需要行政機關(guān)對現(xiàn)有政府信息進行加工、分析的，行政機關(guān)可以不予提供。”在此之前，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕5號）規(guī)定：“行政機關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)當是正式、準確、完整的，申請人可以在生產(chǎn)、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或行政程序中作為書證使用?！姓C關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)當是現(xiàn)有的，一般不需要行政機關(guān)匯總、加工或重新制作（作區(qū)分處理的除外）?！币罁?jù)《條例》精神，行政機關(guān)一般不承擔為申請人匯總、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政機關(guān)和公民、法人或者其他組織搜集信息的義務(wù)。

“政府信息不存在”是一種客觀事實立場的表述，而“本機關(guān)不掌握相關(guān)政府信息”則是一種行政機關(guān)認識論立場的表述。“不掌握政府信息”意指行政機關(guān)履行了適當?shù)臋z索義務(wù)之后，發(fā)現(xiàn)特定政府信息并不在本行政機關(guān)保存范圍。換句話說，申請人所申請的政府信息可能實際上不存在，也可能雖客觀上存在，但行政機關(guān)無法獲知具體的保存機關(guān)。行政機關(guān)主張“不掌握相關(guān)政府信息”，意味著其既不“肯定”也不“否定”該信息的有無。①參見鄭濤：《政府信息不存在訴訟之證明責任分配探析》，載《清華法學》2016年第6期?！盁o現(xiàn)成信息需要另行制作”則意指行政機關(guān)尚無可供公開的現(xiàn)成信息，僅保留與申請人所申請信息相關(guān)的全部或部分原始信息。從檢索義務(wù)角度來說，行政機關(guān)履行信息檢索的結(jié)果應(yīng)區(qū)分“本機關(guān)不掌握政府信息”與“無現(xiàn)成信息需要另行制作”?！氨緳C關(guān)不掌握相關(guān)政府信息”意味著檢索沒有獲得信息；而“沒有現(xiàn)成信息需要另行制作”則意味著檢索已經(jīng)有結(jié)果，只是尚達不到申請人的申請要求。從前述數(shù)據(jù)可以看出，“本機關(guān)不掌握相關(guān)政府信息”的情形無論是從絕對數(shù)量還是所占比重來看，都遠遠大于“沒有現(xiàn)成信息需要另行制作”的情形。

在實踐中，如果申請人申請的信息比較復雜，則“不掌握相關(guān)政府信息”與“無現(xiàn)成信息需要另行制作”可能同時存在于同一案件之中。例如，在黃某訴深圳市鹽田區(qū)房屋租賃管理辦公室政府信息公開案中，黃某要求公開的信息包括：1.鹽田街道辦轄區(qū)內(nèi)租賃房屋（包括住宅、工商業(yè)用房、辦公用房、倉庫及其他用房）總數(shù)及分布情況；2.上述租賃房屋中，已登記備案和未登記備案數(shù)；3.被告所有工作人員及其親屬在鹽田街道辦轄區(qū)內(nèi)的租賃房屋總數(shù)及分布情況；4.上述租賃房屋中已登記備案和未登記備案數(shù)；5.在鹽田街道辦轄區(qū)內(nèi)租賃房屋中未登記備案的，是否有免予20%處罰或低于20%處罰的情況或有中飽私囊的行為；6.鹽田街道辦轄區(qū)內(nèi)的租賃房屋中是否存在應(yīng)當依法拆除的違法建筑；7.鹽田街道辦轄區(qū)內(nèi)的租賃房屋中，對承租人或受轉(zhuǎn)租人違反規(guī)定的，是否按規(guī)定沒收其違法所得，并處以違法所得一倍以下罰款。②參見黃某訴深圳市鹽田區(qū)房屋租賃管理辦公室政府信息公開案，廣東省深圳市鹽田區(qū)人民法院（2014）深鹽法行初字第17號行政裁定書。這七類信息中，尚且不考慮可能涉及工作人員及其親屬隱私問題，前四項信息需要行政機關(guān)專門進行統(tǒng)計、分析、匯總才能獲得。此案發(fā)生時間較早，當時法院未明確提出政府信息檢索義務(wù)的審查，以今天的要求來看，行政機關(guān)在履行檢索義務(wù)之后，應(yīng)該可以區(qū)分哪些信息屬于“不掌握”，哪些信息屬于“無現(xiàn)成信息需要另行制作”，如經(jīng)過檢索發(fā)現(xiàn)有部分成熟信息可以公開，那么行政機關(guān)也應(yīng)對這部分信息予以公開。

在一些案件中，行政機關(guān)為了保障申請人的知情權(quán)，會向申請人公開包括申請人所申請信息在內(nèi)的更大范圍信息。例如，在陸某霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開案中，陸某霞向南通市發(fā)展改革委申請公開“長平路西延綠化工程的立項批文”，南通市發(fā)展改革委提供了通發(fā)改投資〔2010〕67號《市發(fā)改委關(guān)于長平路西延工程的批復》，其中包括長平路西延工程的道路、橋涵、管線、綠化及附屬設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容，包含了原告陸某霞申請公開的內(nèi)容。①參見陸某霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開案，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院（2015）港行初字第00021號行政裁定書；陸某霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開案，江蘇省南通市中級人民法院（2015）通中行終字第00131號行政裁定書。鑒于行政機關(guān)所公開的信息已經(jīng)涵蓋了申請人所申請信息，而且行政機關(guān)沒有針對申請人的具體信息加工義務(wù)，這種情況下法院審查認為南通市發(fā)展改革委已經(jīng)履行了適當?shù)臋z索和答復義務(wù)。

（三）“無現(xiàn)成信息需要另行制作”與豁免公開的“過程性信息”的區(qū)分

現(xiàn)行《條例》第16條第2款規(guī)定：“行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應(yīng)當公開的，從其規(guī)定。”這一條所規(guī)定的是過程性信息豁免制度。學界對過程性信息如何界定尚未達成共識。但可以肯定的是，過程性信息是否公開，不僅取決于相關(guān)信息的外在形式，更重要的是要看這一信息是否已經(jīng)穩(wěn)定、成熟，如果公開是否可能造成不良后果。

在鐵某訴上海市黃浦區(qū)發(fā)展改革委政府信息公開案中，鐵某請求上海市黃浦區(qū)發(fā)展改革委公開《關(guān)于報審〈黃浦區(qū)世博配套路網(wǎng)一南車站路一瞿溪路一普育東路一跨龍路一陸家浜路道路改建工程可行性研究〉的函》（黃建發(fā)〔2007〕91號）。黃浦區(qū)發(fā)展改革委審查后，于2011年9月16日以書面形式公開了編號為黃發(fā)改投〔2007〕60號的《黃浦區(qū)發(fā)展和改革委員會關(guān)于上報〈黃浦區(qū)世博配套路網(wǎng)一南車站路一瞿溪路一普育東路一跨龍路一陸家浜路道路改建工程可行性研究〉的請示》。從形式上來看，91號函與60號請示皆具有過程性質(zhì)，但是由于這一方案已經(jīng)經(jīng)過審批并予以實施，這些過程性信息便具有了穩(wěn)定性質(zhì)，而且60號“請示”文件全文轉(zhuǎn)發(fā)了91號函，二者文件編號和名稱不同，但內(nèi)容相同，所以黃浦區(qū)發(fā)展改革委實際上提供了申請人所要求公開的政府信息。②參見鐵某訴上海市黃浦區(qū)發(fā)展改革委政府信息公開案，上海市第二中級人民法院（2012）滬二中行終字第124號行政判決書。

過程性信息并非一律不予公開，也可以說，一項信息是否屬于過程性信息并不是一成不變的。當曾經(jīng)的過程性信息發(fā)展成熟，成為穩(wěn)定的結(jié)果性信息，那么其便不應(yīng)再歸屬于豁免公開的過程性信息范圍。姚某金、劉某水訴永泰縣國土資源局政府信息公開案中，申請人申請公開二申請人房屋所在地塊的擬建設(shè)項目的“一書四方案”，即建設(shè)用地項目呈報說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收方案、供地方案。永泰縣國土資源局答復“一書四方案”不屬于公開的范疇。一審法院認為，該“一書四方案”系被告在向上級有關(guān)部門報批過程中的材料，不屬于信息公開的范圍。二審法院認為，永泰縣國土資源局系“一書四方案”制作機關(guān)，本案福建省人民政府作出征地批復后，有關(guān)“一書四方案”已經(jīng)過批準并予以實施，不再屬于過程性信息及內(nèi)部材料，被上訴人不予公開沒有法律依據(jù)。①參見姚某金、劉某水訴永泰縣國土資源局政府信息公開案，福建省福州市中級人民法院（2014）榕行終字第83號行政判決書。

從檢索義務(wù)的角度來看，“過程性信息”與“無現(xiàn)成信息需要另行制作”應(yīng)予以區(qū)分，行政機關(guān)應(yīng)將這一檢索區(qū)分的結(jié)果告知申請人?！盁o現(xiàn)成信息需要另行制作”作為信息不公開的法定理由，重點在于強調(diào)行政機關(guān)不承擔對所申請信息的制作義務(wù)。而過程性信息豁免公開，重點在于強調(diào)信息的不成熟性，隨時處于變動之中。簡單來說，一項政府信息被認為屬于過程性信息，這意味著這一信息本身已經(jīng)存在，但由于其尚未穩(wěn)定成熟，因而公開可能造成不利影響。而“無現(xiàn)成信息需要另行制作”則意味著申請人所申請的信息本身尚未形成，因而無法公開。

三、政府信息檢索義務(wù)的司法審查標準

最高人民法院101號指導性案例雖明確了“政府信息不存在”類案件的司法審查重點在于行政機關(guān)的信息檢索義務(wù)，但是司法實踐還需要更為細致的審查標準。此類案件的審判過程中，法院多采納行政機關(guān)提交的關(guān)于檢索范圍、檢索關(guān)鍵詞，協(xié)查單位書面反饋意見等作為證據(jù)來認定行政機關(guān)是否履行了適當?shù)男畔z索義務(wù)。為保證此類案件審查標準與做法趨于統(tǒng)一，在對這些基礎(chǔ)證據(jù)材料進行審查的基礎(chǔ)上，對政府信息檢索義務(wù)的審查應(yīng)當關(guān)注以下標準：

首先，行政機關(guān)的政府信息檢索不因其作為內(nèi)部工作流程而免于審查。在信息公開實踐中，申請人申請公開特定信息之后，行政機關(guān)要對這一信息進行檢索，根據(jù)申請內(nèi)容不同，檢索程序和操作步驟可能有所不同，這些皆屬于行政機關(guān)內(nèi)部工作流程。然而，一旦糾紛訴至法院，行政機關(guān)的信息檢索工作便需要接受司法審查，此時并不能因其作為行政機關(guān)內(nèi)部工作流程而免于審查。

在李某城訴濟南市市中區(qū)人民政府信息公開案中，李某城申請公開的是“市中區(qū)人民政府白馬山街道辦事處于2017年6月22日強制拆除李某城位于槐蔭區(qū)鐵配路86號房屋的面積、房屋結(jié)構(gòu)等信息臺賬”。法院認為，涉案建筑的相關(guān)信息屬于市中區(qū)政府履行相關(guān)行政職責過程中應(yīng)當制作或者獲取的，且李金城提交了新聞報道的政府同類型信息臺賬的相關(guān)線索，可以認定市中區(qū)政府為該政府信息公開主體。市中區(qū)政府提出行政機關(guān)對信息的檢索、查詢的具體流程是內(nèi)部管理制度規(guī)定不對外公開的辯解未獲得法院支持。①參見李某城訴濟南市市中區(qū)人民政府信息公開案，濟南鐵路運輸中級法院（2020）魯71行終41號行政判決書。當行政機關(guān)主張不掌握申請人所申請的政府信息時，負有向申請人說明其對信息的檢索查詢流程的義務(wù)，如果案件訴至法院，還有義務(wù)提交相關(guān)證據(jù)以證明其檢索義務(wù)的履行情況。

其次，政府信息檢索既是程序義務(wù)，也是實體義務(wù)。一旦申請人提交了適格的信息公開申請，便設(shè)定了行政機關(guān)信息檢索的義務(wù)。作為檢索前提，申請人對所申請信息的描述應(yīng)清晰明確，但對申請人對信息描述的準確性并不能設(shè)定過高標準?！吧暾埲藨?yīng)對所申請的政府信息進行內(nèi)容描述，以使得行政機關(guān)能夠確定其所要申請的政府信息。申請人應(yīng)當說明信息的性質(zhì)、大致的內(nèi)容等要素，以便受理申請的行政機關(guān)查找。同時由于申請人習慣用語與法律專業(yè)術(shù)語之間存在差異，只要申請中對內(nèi)容描述和特征描述能夠被理解和識別，不會發(fā)生歧義即可。”②參見孫某訴泗洪縣梅花鎮(zhèn)人民政府信息公開案，江蘇省宿遷市中級人民法院（2020）蘇13行終17號行政判決書。行政機關(guān)在履行其檢索義務(wù)時，有必要根據(jù)其對相關(guān)問題的專業(yè)熟悉程度對檢索程序和方法進行必要調(diào)整。如果行政機關(guān)以相對人描述不準確為借口，或者明明具有專業(yè)知識仍機械檢索，極易引發(fā)相對人的對立情緒。

在黃某萍、舒某蘭訴長沙市自然資源和規(guī)劃局一案中，黃某萍、舒某蘭申請公開“岳麓區(qū)濱江新城第三期項目建設(shè)用地國有土地使用權(quán)收回補償決定書”的信息，并提交了其所申請公開信息由市資規(guī)局制作或保存的初步證據(jù)。因長沙市岳麓區(qū)濱江新城基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境整治工程第三期項目建設(shè)需要，長沙市人民政府于2008年12月5日作出長政發(fā)〔2008〕50號《關(guān)于收回濱江新城基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境整治工程第三期項目建設(shè)范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)的決定》，決定收回湖南商學院等地199.263391公頃的國有土地使用權(quán)。上述決定中載明“市國土資源局應(yīng)在收回用地范圍內(nèi)依法公告，并通知原土地使用權(quán)人，對原土地使用權(quán)人依法予以補償，辦理有關(guān)手續(xù)?！痹谶@種情形下，市資規(guī)局以“岳麓區(qū)濱江新城第三期項目建設(shè)用地國有土地使用權(quán)收回補償決定書”全句作為關(guān)鍵詞進行了檢索，繼而告知申請人其申請公開的信息經(jīng)檢索不存在。③參見黃某萍、舒某蘭訴長沙市自然資源和規(guī)劃局政府信息公開案，長沙鐵路運輸法院（2020）湘8601行初258號行政判決書。通常情況下，在全句檢索無果的情況下，資規(guī)局應(yīng)當使用更為簡短的關(guān)鍵詞再次進行檢索，資規(guī)局在此案中的做法明顯具有簡單化處理的傾向，顯然沒有盡到充分合理的檢索和查找義務(wù)。

在張某訴上海市規(guī)劃和國土資源管理局政府信息公開案中，2013年2月19日，原告張某向被告上海市規(guī)劃和國土資源管理局提出申請，公開“上海市規(guī)劃和國土資源管理局制作或者獲取的上海市盧灣區(qū)116號地塊（現(xiàn)黃浦區(qū)116地塊）的項目土地出讓金繳款憑證”。法院認為，原告對申請內(nèi)容的表述能夠清晰指向其申請獲取的政府信息，系被告收取本市116號地塊受讓人繳納的土地使用權(quán)出讓金后，開具給土地使用權(quán)受讓人的憑證。因此，原告申請公開的相關(guān)“繳款憑證”，應(yīng)泛指被告收取土地使用權(quán)受讓人繳納本市116地塊國有土地使用權(quán)出讓金后形成的書面憑證。在日常生活中，這種證明繳納款項憑證的名稱或為“繳款憑證”，或為“收據(jù)”、“發(fā)票”等，并不局限于“繳款憑證”的表述。原告作為普通公民，認為其無法知曉相關(guān)“繳費憑證”的規(guī)范名稱，僅以此“繳款憑證”描述其申請獲取的政府信息內(nèi)容的主張具有合理性。①參見張某訴上海市規(guī)劃和國土資源管理局政府信息公開案，上海市黃浦區(qū)人民法院（2013）黃浦行初字第132號行政判決書。此時行政機關(guān)以“繳費憑證”為關(guān)鍵詞進行檢索，繼而因未查找到其保存有名為“繳款憑證”的原告申請獲取的政府信息，遂認定并告知原告申請獲取的政府信息不存在，顯然沒有盡到適當?shù)臋z索義務(wù)。

再次，行政機關(guān)的信息檢索義務(wù)因案情不同而有輕重差異。在申請人已經(jīng)提交初步證據(jù)證明相關(guān)政府信息存在的情況下，行政機關(guān)在進行檢索時應(yīng)更為細致和認真，初次檢索無果時，通常應(yīng)采用更換關(guān)鍵詞或擴大檢索范圍等方式再次檢索。

張某訴天津市寧河區(qū)蘆臺鎮(zhèn)人民政府信息公開案中，張某申請公開：天津市寧河區(qū)蘆臺鎮(zhèn)小尹村一區(qū)兩處宅基地的使用權(quán)權(quán)屬信息；此兩處宅基地的相關(guān)申領(lǐng)審核材料、建設(shè)用地批準書、土地登記信息；此兩處宅基地上自建住宅的相關(guān)申請、批準材料、房屋登記信息等。蘆臺鎮(zhèn)政府經(jīng)檢索后告知上述信息不存在。法院審理查明，小尹村村民已于2018年采取以宅基地換房取得回遷住房?！短旖蚴幸哉負Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》第33條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在接到村民委員會提出參加建設(shè)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)申請后，應(yīng)當對村人口、宅基地、房屋及附屬等基本情況進行調(diào)查統(tǒng)計。調(diào)查統(tǒng)計情況由戶主、村民委員會簽字確認?！币蛞哉負Q房涉及村民、村集體、政府各方重大利益，各項工作應(yīng)是非常嚴謹?shù)模{(diào)查統(tǒng)計材料應(yīng)是存在的。此時，被告應(yīng)在本機關(guān)及所設(shè)機構(gòu)全面檢索。②參見張某訴天津市寧河區(qū)蘆臺鎮(zhèn)人民政府信息公開案，天津市第三中級人民法院（2020）津03行終108號行政判決書。這種情況下行政機關(guān)如果僅進行了簡單的檢索，則不能被認為已經(jīng)盡到了合理的檢索義務(wù)。

對于根據(jù)日常生活經(jīng)驗可以判斷行政機關(guān)掌握相關(guān)信息可能性小的情況下，行政機關(guān)并不能豁免其檢索義務(wù)，但法院不宜采用過于嚴格的審查標準。例如，在張某錄訴濰坊市人民政府信息公開案中，張某錄申請公開1949年國家征用飛機場內(nèi)樊家莊村村民房屋安置方針政策、安置實施方案、具體實施安置記錄的名細表冊等信息。這些事項距今年代久遠，而且當時的信息保存制度不健全，濰坊市人民政府在進行檢索無果的情況下，向檔案機構(gòu)、機場修建所涉區(qū)政府辦公室發(fā)函要求協(xié)助查詢，最終仍未查知相關(guān)信息，法院認為行政機關(guān)已最大限度地履行了信息查詢、檢索職責。①參見張某錄訴濰坊市人民政府信息公開案，山東省高級人民法院（2020）魯行終587號行政判決書。在劉某瓊訴四川省宜賓市政府信息公開案中，劉某瓊申請公開四川省宜賓市翠屏區(qū)南廣鎮(zhèn)順江街與順江街84號房屋同期建設(shè)的公有住房所占土地范圍及該范圍內(nèi)所有公有住房的編號，公開1958年四川省宜賓市翠屏區(qū)南廣鎮(zhèn)人民政府占用羅某珍（劉某瓊奶奶）220平方米祖產(chǎn)用于修建民辦小學，后于1965年因宜珙鐵路修建拆除該祖產(chǎn)時的拆遷登記、使用情況。翠屏區(qū)政府辦公室在收到政府信息公開申請后，安排南廣鎮(zhèn)政府進行查詢，經(jīng)檢索發(fā)現(xiàn)，宜賓市翠屏區(qū)南廣鎮(zhèn)順江街與順江街84號房屋同期建設(shè)公有住房所占土地范圍及范圍內(nèi)所有公有住房編號信息部分存在，并將《鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管公房接交清單》以書面形式向申請人公開，申請人所申請的其他信息不存在。②參見劉某瓊訴四川省宜賓市人民政府信息公開案，最高人民法院（2019）最高法行申1219號行政裁定書。

行政機關(guān)的政府信息檢索義務(wù)輕重與案件事實有著密切聯(lián)系，當有充分證據(jù)表明政府應(yīng)當掌握相關(guān)政府信息時，行政機關(guān)應(yīng)當承擔更重的檢索義務(wù)，相應(yīng)地，法院的審查標準也應(yīng)更為嚴格，反之亦然。

最后，政府信息檢索義務(wù)的司法審查應(yīng)輔之以對理由說明的審查進行。從行政機關(guān)的角度來說，在其應(yīng)當掌握而沒有掌握特定政府信息等特殊情形下，則行政機關(guān)即便履行了檢索義務(wù)，仍需提供有說服力的理由。從而，對于政府信息檢索義務(wù)不能正常履行的案件，法院不能單純審查其檢索情況，還需結(jié)合其所提出的理由等事項進行整體性審查。

在李某訴長沙市發(fā)展和改革委員會政府信息公開一案中，法院認為，根據(jù)李某提交的長住建發(fā)〔2018〕48號《長沙市新建商品住宅全裝修建設(shè)實施細則》等文件的規(guī)定，長沙市發(fā)展改革委一般應(yīng)保存涉案信息，同時，對李某主張的長沙市發(fā)展改革委對類似情況不久前還公開過相關(guān)信息的問題，長沙市發(fā)展改革委并不持異議。③參見李某訴長沙市發(fā)展和改革委員會政府信息公開案，湖南省長沙市中級人民法院（2020）湘01行終255號行政裁定書。在行政機關(guān)未能說明其他理由的情況下，主張未能查詢到李某申請公開的信息，并不能表明其已經(jīng)盡到合理的檢索義務(wù)。這種觀點在司法實踐中得到普遍的認可，一位法官在裁判文書中寫道：“……即便依照法律規(guī)定或者相關(guān)證據(jù)可以合理推定相關(guān)政府信息存在，但如果確因不可抗力、意外事件等特殊原因，導致本應(yīng)存在的政府信息的載體消滅或者損毀，致使相關(guān)政府信息客觀上無法提供的，人民法院不能根據(jù)推定而判決行政機關(guān)予以提供。但需要指出的是，此種情況下，行政機關(guān)應(yīng)當在政府信息公開答復中告知申請人相關(guān)政府信息不存在的具體理由?！雹賲⒁娊撤逶V大連市金普新區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局政府信息公開案，遼寧省大連市中級人民法院遼（2020）02行終197號行政判決書。

在楊某柱訴工業(yè)和信息化部一案中，楊某柱申請公開：工信部2011-2018年每年、2019年1-6月公布的稀土合法生產(chǎn)企業(yè)名單以及工信部發(fā)給中國稀土控股有限公司的生產(chǎn)許可證等信息。工業(yè)和信息化部檢索后告知政府信息不存在，并說明相關(guān)理由：雖然根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》的規(guī)定，要“向社會公布合法采礦企業(yè)名單”，同時明確工信部總負責。但工信部實質(zhì)上未開展這項工作，故未制作相關(guān)信息。此案法院認為工信部已經(jīng)履行了檢索和告知義務(wù)。②參見楊某柱訴工業(yè)和信息化部政府信息公開案，北京市高級人民法院（2020）京行終1932號行政判決書。在趙某強等5人要求巴南區(qū)政府公開“重慶市繞城高速公路西南段（巴南段）地上附屬設(shè)施及工程變更征地以及附著物和青苗補償標準的批復”的政府信息一案中，巴南區(qū)政府所舉示的檢索截圖能夠證明其盡到了必要的檢索義務(wù)，申請人所申請的政府信息客觀不存在。但是，根據(jù)正常程序，農(nóng)村集體土地征收應(yīng)該先批復才能變更為國有土地，應(yīng)當先辦征地批準手續(xù)，再實施土地征收。此案中申請人已經(jīng)提供了《重慶市巴南區(qū)人民政府關(guān)于重慶繞城高速公路西南段（巴南段）附屬設(shè)施及工程變更建設(shè)項目征地補償安置情況的說明》（巴南府函〔2009〕80號），說明征地行為已經(jīng)存在，那么為何相關(guān)批復不存在？此案庭審中，巴南區(qū)政府明確表示案涉征地項目系先用地后批復，土地行政主管部門未擬定征地補償安置方案并報巴南區(qū)政府審批，即趙某強等5人所申請的案涉政府信息客觀上并不存在。③參見趙某強等訴重慶市巴南區(qū)人民政府信息公開案，最高人民法院（2019）最高法行申13247號行政裁定書。這兩個案件中行政機關(guān)提供的理由并不合法，但其客觀上造成申請人所申請的政府信息實際上不存在，此時法院便不宜認為行政機關(guān)沒有履行恰當?shù)臋z索義務(wù)，更無法要求行政機關(guān)公開相關(guān)信息。

在政府信息檢索義務(wù)無法正常履行的案件中，法院應(yīng)結(jié)合案件的其他事實情況對檢索義務(wù)進行整體性審查。即便行政機關(guān)認為自己不掌握相關(guān)信息的理由不證自明，這并不能免除其向當事人以及法院說明這一情形出現(xiàn)的事實根據(jù)。如在王某花訴成都市高新公園城市建設(shè)局信息公開案中，王某花申請公開的內(nèi)容為“征收申請人房屋位于成都市雙流縣××土地的征地批文、征地公告、征地補償安置方案、征地補償安置方案的批復、征地補償安置方案批復的公告”，高新公園城市建設(shè)局指出，在2010年區(qū)劃調(diào)整前雙流區(qū)（原雙流縣）已對華陽鎮(zhèn)××實施拆遷，因此該局未制作過申請人所申請的政府信息。①參見王某花訴成都市高新公園城市建設(shè)局政府信息公開案，四川省成都市中級人民法院（2020）川01行終41號行政判決書。有法官認為，“對一個確實不存在的政府信息，上訴人（即行政機關(guān)）不存在是否應(yīng)當盡到查詢義務(wù)問題?！雹趨⒁娒髂?、林某訴重慶市巴南區(qū)人民政府李家沱街道辦事處政府信息公開案，重慶市第五中級人民法院（2020）渝05行終4號行政判決書。然而，即便法院認定政府信息不存在的理由非常充分，也仍需對這一理由的事實前提進行審查確證，并在裁判文書中予以說明。

結(jié) 語

在圍繞政府信息公開產(chǎn)生的糾紛中，主要矛盾集中于申請政府信息公開類案件?！罢畔⒉淮嬖?，雖然是法定的拒絕公開的理由，但同時也是行政機關(guān)實踐中樂于使用的借口。”③參見姜某峰訴大連市金普新區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局政府信息公開案，遼寧省大連市中級人民法院（2020）遼02行終197號行政判決書。從行政訴訟實踐來看，要對“政府信息不存在”這樣一個事實命題進行審查困難重重。最高人民法院101號指導性案例明確了在政府信息不存在的案件中，法院應(yīng)重點審查信息公開案件中行政機關(guān)的信息檢索義務(wù)。這便將“政府信息不存在”這樣一個本體論命題轉(zhuǎn)化為“本行政機關(guān)不掌握相關(guān)政府信息”的認識論命題。對行政機關(guān)來說，政府信息檢索義務(wù)兼有程序與實體雙重性質(zhì)。司法對政府信息檢索義務(wù)的審查標準應(yīng)具有動態(tài)和整體性的，根據(jù)案情不同，證明對象可實現(xiàn)動態(tài)轉(zhuǎn)換，其不僅應(yīng)包括對集中體現(xiàn)信息檢索流程的證據(jù)與事實的審查認定，還需要結(jié)合對其相關(guān)前提性事實與理由進行審查，如此才能對政府信息檢索義務(wù)的履行情況進行更為合理的評價，從而實質(zhì)性推進政府信息公開制度的良性發(fā)展。