(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽蚌埠233030)

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。社會(huì)救助發(fā)揮著貧困人口“最后一層安全網(wǎng)”的兜底功能，作為社會(huì)保障制度的重要組成部分，在推進(jìn)貧困治理方面意義斐然。20世紀(jì)80年代至今，我國(guó)農(nóng)村反貧困治理經(jīng)歷了由整區(qū)推進(jìn)式開發(fā)扶貧到瞄準(zhǔn)貧困戶的精準(zhǔn)扶貧，與此同時(shí)，隨著農(nóng)村最低生活保障制度的建立及《社會(huì)救助制度暫行辦法》的頒布實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村逐漸形成了以最低生活保障制度為核心，特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助相結(jié)合的綜合型社會(huì)救助體系。新型社會(huì)救助制度在貧困治理中發(fā)揮著重要作用［1］，為弱貧者提供了基本生存權(quán)和人格尊嚴(yán)保護(hù)，撐起了一張“最后的社會(huì)安全網(wǎng)”［2］。2015 年頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中，將農(nóng)村最低生活保障制度作為精準(zhǔn)脫貧“五個(gè)一批”①即“生產(chǎn)脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批”。措施中的一個(gè)兜底性措施［3］，表明我國(guó)在貧困治理上形成了經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策合力的反貧困政策格局［4］。

對(duì)此，學(xué)術(shù)界展開了廣泛的討論。一部分學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)救助制度與精準(zhǔn)扶貧政策之間缺乏有效銜接?？飦喠终J(rèn)為，雖然“雙輪驅(qū)動(dòng)”②“雙輪驅(qū)動(dòng)”在本文中是指社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧均為我國(guó)反貧困制度建構(gòu)中的重要政策，兩者發(fā)揮合力，助力脫貧攻堅(jiān)。的兩項(xiàng)制度在治理貧困上取得了顯著效果，但是兩項(xiàng)制度在實(shí)施上卻存在瞄準(zhǔn)偏差、政策疊加及銜接不暢等“碎片化”問(wèn)題［5］。慈勤英、蘭劍認(rèn)為，傳統(tǒng)型社會(huì)救助在某種程度上降低了貧困人口的就業(yè)意愿，未能較好地通過(guò)扶貧項(xiàng)目來(lái)激發(fā)貧困人口脫貧的內(nèi)生動(dòng)力，僅僅發(fā)揮著政策兜底功效［6］。陳云凡進(jìn)一步指出，農(nóng)村享受低保人群的收入與一部分通過(guò)自己勞動(dòng)就業(yè)人群獲得的收入水平相近，容易導(dǎo)致貧困人群消極怠工，導(dǎo)致貧困人口滑向低保人群，容易形成“福利依賴”，導(dǎo)致“貧困陷阱”的出現(xiàn)［7］。另一部分學(xué)者卻持有不同觀點(diǎn)，他們肯定了社會(huì)救助與當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策之間具有很好的銜接性。劉建平指出，我國(guó)社會(huì)救助制度在救助對(duì)象、實(shí)施項(xiàng)目等方面與精準(zhǔn)扶貧政策之間有著許多重合交叉之處，兩項(xiàng)制度之間的銜接具有很大可能性［8］。畢金平認(rèn)為，社會(huì)救助制度與精準(zhǔn)扶貧政策在產(chǎn)生背景、救助功能等方面有極強(qiáng)的相似性，都是我國(guó)反貧困體制中的重要組成部分［9］。白小平、代枚訓(xùn)等人指出，將精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目增列到傳統(tǒng)社會(huì)救助項(xiàng)目中，擴(kuò)大傳統(tǒng)社會(huì)救助范圍，區(qū)分各項(xiàng)目主次關(guān)系，能夠同時(shí)發(fā)揮出兩項(xiàng)治貧制度的優(yōu)越性，共同推進(jìn)國(guó)家治理貧困的進(jìn)程［10］。和俊民與楊斌認(rèn)為，適度的社會(huì)救助制度通過(guò)直接作用于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口、人均勞動(dòng)時(shí)數(shù)或勞動(dòng)者健康狀況，加大對(duì)社會(huì)勞動(dòng)的投入，能夠有效促進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，與精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)內(nèi)涵相吻合，有效形成“雙輪驅(qū)動(dòng)”的反貧困格局［11］。對(duì)于如何保證社會(huì)救助可持續(xù)發(fā)展，防止“福利依賴”的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的協(xié)調(diào)發(fā)展，慈勤英和蘭劍指出，在推行社會(huì)救助政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步考察反福利政策的有效性，大力推行公益崗位，將其介紹給就業(yè)困難的貧困人群［12］。

縱觀學(xué)者們對(duì)社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧銜接問(wèn)題的研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們的研究成果豐碩，多元化理論觀點(diǎn)突出，具有一定的針對(duì)性與先進(jìn)性，為此研究奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，但現(xiàn)有研究仍然具有兩大方面的局限性。首先，大部分學(xué)者僅聚焦于社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧政策是否能夠有效銜接以及該怎樣銜接的問(wèn)題上，而沒有系統(tǒng)分析出傳統(tǒng)生存型社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧政策具體存在著哪些方面的“脫嵌”；其次，在完善社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧銜接問(wèn)題的措施上，僅局限于對(duì)本土問(wèn)題的研究，而忽視了對(duì)西方國(guó)家所推行的發(fā)展型社會(huì)救助制度的借鑒。卡爾·波蘭尼的制度理論認(rèn)為，國(guó)家任何一項(xiàng)政策制度的制定都不能忽視經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)生活的相互關(guān)系［13］，傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧政策的銜接亦是如此。在學(xué)界既有研究的基礎(chǔ)上，本文嘗試探討農(nóng)村傳統(tǒng)型社會(huì)救助體系與精準(zhǔn)扶貧政策到底存在著哪些方面的“脫嵌”①波蘭尼認(rèn)為經(jīng)濟(jì)是從屬于政治、宗教和社會(huì)關(guān)系的，這里的“脫嵌”只是類比借用。，并引入西方發(fā)展型社會(huì)救助的成功經(jīng)驗(yàn)，期待傳統(tǒng)型社會(huì)救助能向發(fā)展型社會(huì)救助邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)與精準(zhǔn)扶貧政策有效銜接，充分發(fā)揮出兩項(xiàng)制度的優(yōu)越性。

二、農(nóng)村傳統(tǒng)型社會(huì)救助在精準(zhǔn)扶貧中的“三維脫嵌”

救助政策和精準(zhǔn)扶貧政策是我國(guó)現(xiàn)階段治理貧困的主要社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策［14］。精準(zhǔn)扶貧政策通過(guò)改變貧困者生存的外部環(huán)境并給與一定的項(xiàng)目扶持，幫助那些有脫貧意愿且具備勞動(dòng)能力的貧困戶脫離貧困，激發(fā)貧困者內(nèi)生動(dòng)力，從而達(dá)到幫助貧困戶脫困。對(duì)于那些沒有勞動(dòng)能力無(wú)法承接扶貧項(xiàng)目的貧困戶，由傳統(tǒng)的社會(huì)救助對(duì)其進(jìn)行政策兜底。而在現(xiàn)實(shí)生活中卻有大量的貧困戶抱有“等靠要”的不良思想，坐等國(guó)家社會(huì)救助，卻不愿意接受國(guó)家扶貧項(xiàng)目，更不愿通過(guò)自身努力謀求發(fā)展實(shí)現(xiàn)脫貧，這與國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的初衷相悖。究其原因，主要是由于傳統(tǒng)社會(huì)救助理念落后、救助范圍狹窄、救助內(nèi)容單一，與精準(zhǔn)扶貧政策在銜接整合過(guò)程中出現(xiàn)“脫嵌”。

（一）傳統(tǒng)社會(huì)救助理念與精準(zhǔn)扶貧初衷相悖

長(zhǎng)期以來(lái)由于受到傳統(tǒng)思維的影響，社會(huì)上部分人群始終將社會(huì)救助看作是一種慈善、憐憫甚至是對(duì)貧困者的施舍［15］，是一種出于行政職責(zé)要求而對(duì)貧困者實(shí)施救助的政策落實(shí)［16］。傳統(tǒng)的社會(huì)救助實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)民生性的工程，主要是幫助沒有勞動(dòng)能力及收入來(lái)源不足的深度貧困群體，中央政府與地方政府分別采取宏觀調(diào)控政策及“重點(diǎn)幫扶”措施來(lái)確保貧困群體的政策兜底［17］。一些地方基層政府視社會(huì)救助為地方維穩(wěn)性工具與發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的一大砝碼，導(dǎo)致“人情?！?、“上訪保”、“征地保”等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生［18］。傳統(tǒng)的社會(huì)救助最大的特征是對(duì)已發(fā)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事后彌補(bǔ)，具有一定的社會(huì)應(yīng)急性。國(guó)家精準(zhǔn)扶貧與傳統(tǒng)社會(huì)救助制度理念相異，強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困人群給予政策項(xiàng)目扶持來(lái)促使貧困者通過(guò)自身努力實(shí)現(xiàn)脫貧，而且還側(cè)重對(duì)貧困代際轉(zhuǎn)移問(wèn)題的治理，通過(guò)就業(yè)扶貧、教育扶貧、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)扶貧、醫(yī)療扶貧等項(xiàng)目措施來(lái)幫助貧困者實(shí)現(xiàn)持久性脫貧。貧困風(fēng)險(xiǎn)事后應(yīng)急兜底式的社會(huì)救助與事前事后相統(tǒng)一的精準(zhǔn)開發(fā)式扶貧，兩者在政策設(shè)計(jì)理念的初衷上具有相悖特征，導(dǎo)致傳統(tǒng)社會(huì)救助在反貧困過(guò)程中功能弱化，影響精準(zhǔn)扶貧政策的減貧效率。

（二）傳統(tǒng)社會(huì)救助覆蓋面與精準(zhǔn)扶貧對(duì)象難以吻合

自《社會(huì)救助制度暫行辦法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)救助的主要覆蓋對(duì)象是生活在最低生活水平線下的絕對(duì)貧困人口，以保障他們的基本生存為主要目標(biāo)。其救助方式主要是以政府或社會(huì)組織為主導(dǎo)的物質(zhì)救助，例如，最低生活保障制度直接給予擁有低保身份的貧困戶現(xiàn)金補(bǔ)助，屬于一種專門為絕對(duì)貧困人口而設(shè)定的生存型社會(huì)救助模式。這種救助模式基本沒有關(guān)注到救助對(duì)象的多樣化生活需求，更沒有考慮到救助對(duì)象自我脫貧能力的提高。相反，精準(zhǔn)扶貧所扶持對(duì)象的覆蓋面要廣于傳統(tǒng)社會(huì)救助對(duì)象的覆蓋面，包括所有低于國(guó)家貧困線且有勞動(dòng)能力及脫貧意愿的貧困戶，且精準(zhǔn)扶貧注重對(duì)貧困者脫貧能力的培養(yǎng)，使貧困戶能夠依靠自我勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)脫離貧困。教育扶貧、技能培訓(xùn)及就業(yè)扶貧等脫貧舉措具有多元化特點(diǎn)，與救助方式單一的社會(huì)救助難以吻合，致使在貧困治理過(guò)程中，兩者難以做到融合發(fā)展。

（三）傳統(tǒng)社會(huì)救助內(nèi)容與精準(zhǔn)扶貧措施多樣化相背離

我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)救助主要是以貨幣或?qū)嵨餅檩d體，對(duì)農(nóng)村貧困人群施以幫扶，無(wú)論是農(nóng)村最低生活保障制度還是住房、醫(yī)療、教育等社會(huì)救助都是如此。雖然物質(zhì)或貨幣形式的社會(huì)救助具有直接、操作簡(jiǎn)單、扶貧效果立竿見影等特征，但其反貧困的作用是十分有限的，特別是應(yīng)對(duì)非物質(zhì)貧困時(shí)的效果更加一般化。隨著國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、教育水平的提高及人口結(jié)構(gòu)的改變，致貧原因不再僅僅局限于物質(zhì)性因素，還包括了許多非物質(zhì)性的因素，如社會(huì)機(jī)會(huì)的缺失、社會(huì)的排斥、可行能力被剝奪、權(quán)利的喪失以及社會(huì)資本的缺乏等也是使農(nóng)村人口陷入貧困的主要原因。簡(jiǎn)單的物質(zhì)給予或貨幣救助相當(dāng)于“揚(yáng)湯止沸”，不能解決貧困根本問(wèn)題，一旦停止社會(huì)救助，貧困人口就會(huì)再次陷入貧困深淵。精準(zhǔn)扶貧政策在治理貧困時(shí)做到了“內(nèi)外兼修”，既注重了農(nóng)村致貧的外部環(huán)境因素，又注重了農(nóng)村貧困人口的自身內(nèi)在致貧因素，針對(duì)外部因素采取加大財(cái)政支持力度、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，改變農(nóng)村交通、水利、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況，針對(duì)內(nèi)部因素，則根據(jù)貧困戶的內(nèi)在發(fā)展需求，精準(zhǔn)給予扶貧項(xiàng)目支持，具有“造血”之功效。傳統(tǒng)的社會(huì)救助內(nèi)容簡(jiǎn)單化與多元化的精準(zhǔn)扶貧措施相背離，在某種程度上影響了扶貧效率的提升。

三、發(fā)展型社會(huì)救助理念的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）發(fā)展型社會(huì)救助理念的內(nèi)涵

發(fā)展型社會(huì)救助并非屬于本土化的概念，而是從國(guó)外發(fā)展型社會(huì)政策中演變而來(lái)的。“二戰(zhàn)”后，歐洲國(guó)家紛紛效仿英國(guó)建設(shè)福利型國(guó)家，為國(guó)民提供高福利的保障計(jì)劃。戰(zhàn)后社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了福利國(guó)家堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，但是，隨著20世紀(jì)70年代全球石油危機(jī)的爆發(fā)，福利國(guó)家普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、國(guó)民失業(yè)嚴(yán)重、國(guó)民收入降低等一系列的社會(huì)問(wèn)題。眾所周知，社會(huì)福利具有剛性需求特點(diǎn)，在民眾心目中，國(guó)家福利待遇只可上升不可下降。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的情形下，公眾對(duì)福利的需求卻并未減少，由此造成了嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致福利國(guó)家出現(xiàn)了長(zhǎng)時(shí)間的社會(huì)危機(jī)，并引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。以詹姆斯·梅志里（James Midgley）為代表的學(xué)者提出了“發(fā)展型社會(huì)政策”（Social Policy for Development）理念，推動(dòng)了福利國(guó)家社會(huì)政策理論及實(shí)踐的變革。發(fā)展型社會(huì)政策所強(qiáng)調(diào)的不僅是將國(guó)家政策作為治理工具，而且也將社會(huì)政策視為社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大砝碼，通過(guò)社會(huì)政策來(lái)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。該理念的核心是將國(guó)家福利的提供與勞動(dòng)力市場(chǎng)有效結(jié)合，注重社會(huì)弱勢(shì)群體的人力資本積累，強(qiáng)調(diào)在實(shí)施社會(huì)政策時(shí)要發(fā)揮“發(fā)展”的功效，視社會(huì)政策為一種社會(huì)投資行為。社會(huì)救助屬于社會(huì)政策的一個(gè)方面，與發(fā)展型社會(huì)政策的理念相同，發(fā)展型社會(huì)救助政策亦強(qiáng)調(diào)貧困者的自身發(fā)展，其核心觀點(diǎn)包括：注重預(yù)防貧困及反貧困；注重對(duì)貧困者的人力資本投資；引入積極的就業(yè)機(jī)制。

（二）發(fā)展型社會(huì)救助在治理貧困問(wèn)題上的經(jīng)驗(yàn)闡釋

前已述及，發(fā)展型社會(huì)救助政策的核心在于激發(fā)受助者的自我發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力及提高貧困者擺脫貧困的能力。從制度設(shè)計(jì)目的觀之，發(fā)展型社會(huì)救助一方面幫助貧困者降低各種生活風(fēng)險(xiǎn)，保障最低生活水平；另一方面該政策通過(guò)對(duì)受助對(duì)象的人力資本投資來(lái)促進(jìn)獲助者自我能力的提升，使其既能享受最低生活保障，又具有從勞動(dòng)市場(chǎng)獲取收入的本領(lǐng)，具有預(yù)防貧困及反貧困的功能疊加效應(yīng)?？傮w而言，發(fā)展型社會(huì)救助與傳統(tǒng)的社會(huì)救助的最大區(qū)別在于政策的側(cè)重點(diǎn)不一致，前者側(cè)重于將社會(huì)政策視為一種投資行為，強(qiáng)調(diào)對(duì)人力資本的投資，激發(fā)受助者自我發(fā)展的意識(shí)及能力；后者則側(cè)重于物質(zhì)救助，是風(fēng)險(xiǎn)的事后彌補(bǔ)，較少關(guān)注受助者自我發(fā)展的能力培養(yǎng)。

1.根除貧困：社會(huì)救助的根本目標(biāo)

在社會(huì)保障體系中，社會(huì)救助是一項(xiàng)主要內(nèi)容。社會(huì)救助的產(chǎn)生主要是為了應(yīng)對(duì)由于貧困因素而形成的社會(huì)不平等以及由此造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，該項(xiàng)政策制定的初衷主要是根除貧困。傳統(tǒng)的社會(huì)救助最初被看作是政府出于自身職責(zé)對(duì)貧困者的一種慈善、憐憫及施舍，隨著社會(huì)文明進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高及政府職能的轉(zhuǎn)變，人們對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救助的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化，國(guó)家對(duì)社會(huì)救助的定位也更加清晰。2014年國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助制度暫行辦法》，標(biāo)志著社會(huì)救助制度在法律層面得以初步確認(rèn)，使國(guó)家對(duì)貧困者的救助制度化、常態(tài)化。與社會(huì)保障中的普惠性社會(huì)保險(xiǎn)及社會(huì)福利制度相比較而言，社會(huì)救助的幫扶對(duì)象主要是因多重原因陷入貧困的弱勢(shì)群體，含有反貧困之功能。然而，從人的發(fā)展權(quán)角度來(lái)看，僅僅保證最低生活水平并不能使其完全脫離貧困，這并不是發(fā)展型社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)的終極目標(biāo)與全部?jī)?nèi)容。在精準(zhǔn)扶貧時(shí)代，社會(huì)救助應(yīng)該充分發(fā)揮其制度功能，在預(yù)防貧困、緩解貧困和消除貧困上發(fā)揮應(yīng)有功效。在精準(zhǔn)識(shí)別且對(duì)建檔立卡貧困戶實(shí)行政策托底的同時(shí)，應(yīng)該積極開展具有針對(duì)性的開發(fā)性社會(huì)救助活動(dòng)，提高貧困群體的生存技能和工作本領(lǐng)，最大限度地減少致貧因素，社會(huì)救助資源適當(dāng)?shù)胤峙浣o有需要的相對(duì)貧困者，遏制貧困的代際轉(zhuǎn)移。

2.激發(fā)貧困戶脫貧：社會(huì)救助效率的體現(xiàn)

傳統(tǒng)的社會(huì)救助通過(guò)制度瞄準(zhǔn)識(shí)別絕對(duì)貧困戶，給予物質(zhì)及現(xiàn)金救助（“輸血”），保障其基本的生存權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化程度的提高及精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，農(nóng)村絕對(duì)貧困問(wèn)題得到了有效緩解，但相對(duì)貧困問(wèn)題卻仍舊存在。收入分配不均、醫(yī)療衛(wèi)生教育等消費(fèi)支出擴(kuò)大、意外及天災(zāi)人禍等因素都可能使農(nóng)民陷入貧困的境地，“支出型貧困”在農(nóng)村地區(qū)時(shí)有發(fā)生。單一的物質(zhì)服務(wù)救助只能夠解燃眉之急，并不能達(dá)到持久脫貧?！爸С鲂拓毨А钡母丛谟谵r(nóng)村貧困者缺乏應(yīng)有技能及享受社會(huì)救助服務(wù)的機(jī)會(huì)，自身防范能力不足，因此在災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)面前“弱不禁風(fēng)”，極度容易陷入貧困。針對(duì)此困境，國(guó)家大力推行精準(zhǔn)扶貧政策，實(shí)行“資金項(xiàng)目下鄉(xiāng)”，通過(guò)項(xiàng)目扶持為農(nóng)村脫貧工作注入了持久動(dòng)力。因此，在精準(zhǔn)扶貧的理念及政策實(shí)踐的基礎(chǔ)之上，重新認(rèn)識(shí)社會(huì)救助的服務(wù)取向，改變傳統(tǒng)的單一單向救助模式，注重對(duì)貧困者的服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)救助從救濟(jì)向救助轉(zhuǎn)變，從政策兜底向激發(fā)貧困者脫貧積極性的服務(wù)共生方向發(fā)展，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的“助人自助”的政策終極目標(biāo)，幫助貧困者脫貧致富。

3.賦權(quán)貧困戶脫貧：保障社會(huì)救助的公平性

一個(gè)擁有穩(wěn)定良好社會(huì)秩序的國(guó)家，必然擁有一套公平公正的治理制度及相關(guān)政策配套措施。羅爾斯指出，只有保障所有公民的自由平等，才有可能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果進(jìn)行合理有序的分配［19］。由于民眾個(gè)體能力的差異，社會(huì)上必然存在一定的弱勢(shì)群體，這部分人群具有市場(chǎng)適應(yīng)能力弱、技能缺乏、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力低等特征，有的依靠自身能力無(wú)法維持基本的正常生活，有的雖然勉強(qiáng)能通過(guò)自身的勞動(dòng)獲取基本的生活來(lái)源，但是當(dāng)他們?cè)庥龅阶匀缓蜕鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)就會(huì)立刻陷入貧困。作為公民，人人均享有生存權(quán)及發(fā)展權(quán)，國(guó)家和社會(huì)理應(yīng)保障每位公民平等享受該項(xiàng)權(quán)利，當(dāng)個(gè)體無(wú)法依靠自身的能力來(lái)維持基本生活或者無(wú)法抵御社會(huì)及自然風(fēng)險(xiǎn)而陷入生活貧困時(shí)，有權(quán)享受國(guó)家和社會(huì)為此提供的社會(huì)救助。然而，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)農(nóng)村對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)救助仍然秉持傳統(tǒng)的救助理念，始終以倫理道德為中心，在社會(huì)救助形式上注重弱勢(shì)群體的生存權(quán)忽視他們的發(fā)展權(quán)，由此一來(lái)可能會(huì)給受助者貼上“污名化”的標(biāo)簽，對(duì)其造成一定的負(fù)面影響。新時(shí)代背景下，國(guó)家大力推行精準(zhǔn)扶貧政策，推行“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的產(chǎn)業(yè)扶貧政策。扶貧覆蓋群體由“面”向“點(diǎn)”轉(zhuǎn)移，從原來(lái)的整區(qū)推進(jìn)到如今建檔立卡的個(gè)體瞄準(zhǔn)，有效減少了扶貧資源的層級(jí)傳遞，最大限度地避免了“權(quán)力尋租”現(xiàn)象的發(fā)生，更加體現(xiàn)了對(duì)貧困者生存及發(fā)展權(quán)利訴求的滿足，維護(hù)了社會(huì)的公平正義。農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)充分吸收精準(zhǔn)扶貧政策的理念精髓，堅(jiān)持公平、公正、平等的制度理念，在保障農(nóng)村貧困者基本生存權(quán)的同時(shí)，更應(yīng)注重維護(hù)貧困者的權(quán)利、機(jī)會(huì)及資源分配上的公平，使貧困者能夠平等參與社會(huì)救助所提供的服務(wù)型項(xiàng)目，讓社會(huì)救助在發(fā)揮政策兜底性功能的同時(shí)，亦發(fā)揮激發(fā)弱勢(shì)群體自我發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力、維護(hù)弱勢(shì)群體尊嚴(yán)及社會(huì)公平公正的作用，防止扶貧資源分配過(guò)程中“懸崖效應(yīng)”的產(chǎn)生。

精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助是反貧困領(lǐng)域兩項(xiàng)重要的政策，前者側(cè)重于對(duì)具備勞動(dòng)能力及勞動(dòng)意愿的貧困戶實(shí)行項(xiàng)目幫扶脫貧，后者側(cè)重于對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策尚未涵蓋且不具備勞動(dòng)能力的貧困戶實(shí)行政策兜底。在精準(zhǔn)扶貧方針指導(dǎo)下，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助不僅要充分發(fā)揮政策兜底?；旧钏降淖饔茫鼞?yīng)該充分提高貧困者的脫貧發(fā)展能力，滿足弱勢(shì)群體的多元化社會(huì)服務(wù)需求，使其公平共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)持久脫貧。在精準(zhǔn)扶貧的視閾下，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助的發(fā)展方向理應(yīng)由原來(lái)的生存型社會(huì)救助向發(fā)展型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變，在發(fā)展的過(guò)程中需要遵循根除貧困（目標(biāo)理念）、激發(fā)脫貧（效率理念）、賦權(quán)脫貧（權(quán)利理念）等價(jià)值理念。

四、農(nóng)村傳統(tǒng)型社會(huì)救助的應(yīng)然向度

如前文所述，我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)救助的理念、覆蓋面及救助內(nèi)容存有一定缺陷，難以與精準(zhǔn)扶貧政策有效銜接，致使扶貧效率降低。因此，政府相關(guān)救助部門理應(yīng)遵循精準(zhǔn)扶貧視閾下農(nóng)村發(fā)展型社會(huì)救助的價(jià)值理念，吸取發(fā)展型社會(huì)救助的合理內(nèi)核，積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會(huì)救助理念、擴(kuò)大救助范圍、增添救助內(nèi)容，促進(jìn)傳統(tǒng)生存型社會(huì)救助向發(fā)展型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧政策的有效銜接。農(nóng)村發(fā)展型社會(huì)救助的價(jià)值理念、面臨困境與構(gòu)建路徑如圖1所示。

（一）更新傳統(tǒng)社會(huì)救助理念：提倡積極救助，實(shí)現(xiàn)受助者的互動(dòng)雙向發(fā)展

我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)救助屬于風(fēng)險(xiǎn)事后的一項(xiàng)應(yīng)急舉措，其主要目標(biāo)是保障受助者的基本生存權(quán)，而忽視了其自我發(fā)展的能力，使受助者受到非正常性的歧視與憐憫，并被認(rèn)為是社會(huì)發(fā)展的累贅。傳統(tǒng)社會(huì)救助理念相對(duì)落后，難以適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，與精準(zhǔn)扶貧理念相悖，為此，無(wú)論是社會(huì)救助服務(wù)人員還是受助者自身，都需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會(huì)救助理念。首先，對(duì)于政府救助服務(wù)工作人員來(lái)說(shuō)，應(yīng)準(zhǔn)確把握精準(zhǔn)扶貧視閾下農(nóng)村發(fā)展型社會(huì)救助的價(jià)值導(dǎo)向，秉承公平公正的價(jià)值理念，努力提高社會(huì)救助服務(wù)質(zhì)量。提倡用積極救助的眼光看待受助者，那些因不可抗力而暫時(shí)陷入貧困的受助者，他們并不是單靠政府和社會(huì)其他成員救助而生存的社會(huì)負(fù)擔(dān)，恰恰相反他們也可能是社會(huì)潛在的人力資本。其次，從行政倫理角度來(lái)看，保障社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生活，也是政府部門義不容辭的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，是為了維護(hù)社會(huì)的公平正義，而不是對(duì)受助者的施舍與憐憫。再者，救助部門要將改變受助者的貧困生活狀況與其自身發(fā)展相結(jié)合，既滿足受助者的生活需求，又維護(hù)其自尊，努力實(shí)現(xiàn)受助者自立自強(qiáng)的社會(huì)救助目標(biāo)，由單向救助向雙向救助轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)聽取受助者真正的發(fā)展需求，鼓勵(lì)受助者參與社會(huì)救助項(xiàng)目，為其提供社會(huì)救助項(xiàng)目指導(dǎo)服務(wù)，發(fā)揮受助者自身的發(fā)展?jié)撃?，?shí)現(xiàn)受助者與社會(huì)救助之間的雙向互動(dòng)。對(duì)于受助者而言，接受政府及社會(huì)的救助是公民所享有的一項(xiàng)權(quán)利，應(yīng)積極大方地接受政府及社會(huì)的救助，積極參與社會(huì)救助項(xiàng)目，并輔以自我勞動(dòng)來(lái)渡過(guò)難關(guān)，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。社會(huì)救助服務(wù)人員及受助者轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會(huì)救助理念，以“發(fā)展”的眼光來(lái)看待社會(huì)救助，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助服務(wù)者與受助者之間雙向互動(dòng)發(fā)展的基本條件，是推動(dòng)脫貧成效提升的首要前提。

（二）擴(kuò)大傳統(tǒng)社會(huì)救助范圍：識(shí)別救助對(duì)象，瞄準(zhǔn)絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的救助群體

傳統(tǒng)社會(huì)救助屬于生存型的救助模式，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，其主要的救助覆蓋范圍是絕對(duì)的貧困人口，通過(guò)簡(jiǎn)單的物質(zhì)救助或貨幣救助等方式來(lái)保障受助者的最低生活水平。該政策不僅很難滿足絕對(duì)貧困者的生活需求，也忽視了瀕臨貧困的邊緣群體的救助需求。處于貧困邊緣的家庭由于自身抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，一旦家庭出現(xiàn)變故，在不能及時(shí)獲得社會(huì)救助的情況下，往往會(huì)陷入實(shí)然的貧困狀態(tài)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及扶貧開發(fā)工作的有序推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困問(wèn)題基本解決，而相對(duì)貧困問(wèn)題卻日益突出。在精準(zhǔn)扶貧的背景之下，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)救助覆蓋范圍，由側(cè)重絕對(duì)貧困的受助對(duì)象向相對(duì)貧困的受助對(duì)象轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)兩者瞄準(zhǔn)機(jī)制的統(tǒng)一，是有效適應(yīng)時(shí)代變化的合理舉措。具體而言，對(duì)于絕對(duì)貧困的人群實(shí)行政策兜底，確保他們“兩不愁，三保障”的基本生活需求，并且適當(dāng)降低最低生活保障的福利待遇，避免低保戶對(duì)救助標(biāo)準(zhǔn)的期望過(guò)高，促使其通過(guò)提高自身發(fā)展能力來(lái)擺脫貧困。對(duì)于相對(duì)貧困人群來(lái)說(shuō)，則需要進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶，加強(qiáng)對(duì)受助者進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的培訓(xùn)，促進(jìn)相對(duì)貧困者抵御風(fēng)險(xiǎn)及自我發(fā)展能力的提升，有效化解相對(duì)貧困人群滑入貧困深淵的風(fēng)險(xiǎn)。擴(kuò)大傳統(tǒng)社會(huì)救助范圍，由原來(lái)僅注重絕對(duì)貧困的受助對(duì)象轉(zhuǎn)向絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的受助對(duì)象的統(tǒng)一瞄準(zhǔn)，是對(duì)精準(zhǔn)扶貧視閾下發(fā)展農(nóng)村社會(huì)救助價(jià)值導(dǎo)向中的“公平公正、反貧困”的價(jià)值理念的踐行。相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困人群都是社會(huì)弱勢(shì)群體，對(duì)兩類群體的幫扶救助深刻體現(xiàn)了社會(huì)救助的“公平公正”。

（三）增添傳統(tǒng)社會(huì)救助內(nèi)容：增加機(jī)會(huì)與服務(wù)型救助，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展

國(guó)家精準(zhǔn)扶貧所強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)扶貧項(xiàng)目來(lái)激發(fā)貧困者的脫貧動(dòng)力，而不是簡(jiǎn)單依靠現(xiàn)金及物質(zhì)給予來(lái)實(shí)現(xiàn)貧困者的脫貧，農(nóng)村發(fā)展型社會(huì)救助也應(yīng)充分吸取精準(zhǔn)扶貧政策精神，做到充分激發(fā)受助者自我發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，保證脫貧的可持久性。因此，增加貧困人口的就業(yè)、技能培訓(xùn)、預(yù)防性社會(huì)保護(hù)等機(jī)會(huì)救助與服務(wù)救助，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)救助內(nèi)容的協(xié)調(diào)發(fā)展，是推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展型社會(huì)救助的行動(dòng)指南。具體措施而言，可通過(guò)設(shè)置公益性崗位，以受助者的勞動(dòng)來(lái)?yè)Q取社會(huì)救助，為生活困難群眾提供就業(yè)機(jī)會(huì)。例如，在社區(qū)或村集體的養(yǎng)老服務(wù)中心、敬老院等公共場(chǎng)所設(shè)置公益性崗位，讓有勞動(dòng)能力的困難群眾在此就業(yè)，同時(shí)社會(huì)救助部門加強(qiáng)對(duì)受助者的職業(yè)技能培訓(xùn)，使其適應(yīng)公益性崗位的技能要求。其次，村委會(huì)及社會(huì)救助部門可以為生活困難戶提供農(nóng)村環(huán)境打掃維護(hù)、森林防火巡視等工作，使其通過(guò)自身的勞動(dòng)來(lái)獲取政府的社會(huì)救助福利補(bǔ)貼。再者，社會(huì)救助部門亦需加強(qiáng)服務(wù)救助和預(yù)防性的社會(huì)保護(hù)工作，譬如，在農(nóng)村公共場(chǎng)所配置健身娛樂(lè)器材、成立疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、提供免費(fèi)計(jì)劃免疫服務(wù)等，增強(qiáng)農(nóng)村生活困難群體的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。增加機(jī)會(huì)救助與服務(wù)救助，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是農(nóng)村發(fā)展型社會(huì)救助的重要舉措，也是踐行精準(zhǔn)扶貧視閾下農(nóng)村發(fā)展型社會(huì)救助價(jià)值取向中“反貧困、提供服務(wù)”理念的內(nèi)在要求。

五、結(jié)論與討論

在“中國(guó)式”減貧體系中，社會(huì)救助制度自始至終為貧困人口撐起了一道“安全網(wǎng)”，發(fā)揮著政策兜底的功效。當(dāng)前，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為了我國(guó)社會(huì)主要矛盾，傳統(tǒng)社會(huì)救助政策兜底功能再也無(wú)法有效滿足貧困人口日益增長(zhǎng)的美好生活需要。農(nóng)村傳統(tǒng)生存型社會(huì)救助制度落后于時(shí)代發(fā)展步伐，表現(xiàn)出救助理念落后、救助范圍狹窄與救助內(nèi)容單一等特征，均未與國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想相契合，沒有真正激發(fā)貧困者脫貧的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)持久脫貧。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，這是對(duì)傳統(tǒng)生存型社會(huì)救助制度提出的時(shí)代要求。從西方引進(jìn)的發(fā)展型社會(huì)救助制度倡導(dǎo)國(guó)家福利提供要與勞動(dòng)市場(chǎng)相結(jié)合，通過(guò)引入積極就業(yè)機(jī)制，加強(qiáng)人力資本投資，注重預(yù)防貧困與反貧困等措施激發(fā)貧困者脫貧內(nèi)生動(dòng)力，其核心思想恰好與我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想相契合，包含三大發(fā)展價(jià)值取向，即目標(biāo)取向：根除貧困；效率取向：激發(fā)脫貧；公平取向：賦權(quán)脫貧。將這三大發(fā)展的價(jià)值取向“輸入”傳統(tǒng)生存型社會(huì)救助制度的發(fā)展困境中，“輸出”具有針對(duì)性的對(duì)策建議，即更新傳統(tǒng)社會(huì)救助理念、擴(kuò)大傳統(tǒng)社會(huì)救助范圍、增添傳統(tǒng)社會(huì)救助內(nèi)容，促成社會(huì)救助與受助者的互動(dòng)雙向發(fā)展，更加精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的救助群體，為其增加機(jī)會(huì)與服務(wù)救助內(nèi)容，最終實(shí)現(xiàn)兩者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。