齊海麗

[摘?要]公共服務(wù)領(lǐng)域中的政社關(guān)系探究歷久彌新且意義深遠(yuǎn)。作為新公共管理運(yùn)動(dòng)影響下的中國(guó)行政改革探索，社會(huì)組織自身的優(yōu)勢(shì)、政府與社會(huì)組織長(zhǎng)期的合作傳統(tǒng)為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供了選擇邏輯。但是，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的制度實(shí)踐中也存在政府精細(xì)化管理擠壓社會(huì)組織生存空間、社會(huì)組織能力不強(qiáng)、政社依賴(lài)關(guān)系等問(wèn)題，制約了服務(wù)購(gòu)買(mǎi)效果。為此，需要轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)，推動(dòng)兩者實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，從而提高服務(wù)購(gòu)買(mǎi)效果。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織?公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)?路徑優(yōu)化

[中圖分類(lèi)號(hào)]D632

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1001-9596（2020）08-0026-07

興起于20世紀(jì)70年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)，以公共服務(wù)自由化和市場(chǎng)化為主要內(nèi)容，唱響了20世紀(jì)公共服務(wù)民營(yíng)化的主旋律。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直致力于公共服務(wù)改革。但是由于國(guó)家與社會(huì)高度一體化的影響，公共服務(wù)民營(yíng)化的改革較為滯后。隨著社會(huì)組織的發(fā)展壯大以及國(guó)家在社會(huì)治理領(lǐng)域的政策推進(jìn)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在地方政府試點(diǎn)推行，并取得了較好的成效。黨的十九大報(bào)告提出要建立共建共治共享的社會(huì)治理格局，如何在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，形成良性互動(dòng)的政社關(guān)系，是公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)急需破解的難題。

一、問(wèn)題的提出

公共部門(mén)在提供資源方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在整個(gè)20世紀(jì)，社會(huì)組織在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)活動(dòng)中起到了越來(lái)越重要的作用，而且這種重要性經(jīng)歷了一個(gè)巨大的提升過(guò)程。在社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大的過(guò)程中，在傳統(tǒng)的政府壟斷服務(wù)模式飽受爭(zhēng)議的過(guò)程中，公共服務(wù)民營(yíng)化應(yīng)運(yùn)而生。作為一種公共服務(wù)供給模式的改革，公共服務(wù)民營(yíng)化迅速在西方國(guó)家開(kāi)展起來(lái)，并取得了良好的成效。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)是在全球化和信息化的國(guó)際背景下，我國(guó)地方政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的創(chuàng)新舉措?！罢?gòu)買(mǎi)服務(wù)”最初興起于社會(huì)福利領(lǐng)域，在服務(wù)供給者與服務(wù)生產(chǎn)者可以分離的前提下，政府的角色定位為公共服務(wù)供給者和監(jiān)督者，而將服務(wù)生產(chǎn)的任務(wù)外包給企業(yè)和社會(huì)組織等行為主體，以此提高服務(wù)購(gòu)買(mǎi)效率，提升服務(wù)購(gòu)買(mǎi)效果。

二、社會(huì)組織參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的選擇邏輯

社會(huì)組織參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的制度實(shí)踐推動(dòng)了政府壟斷服務(wù)模式向政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變，這種模式的選擇源于新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革探索實(shí)踐與社會(huì)組織能力的發(fā)展，同時(shí)還離不開(kāi)政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)供給領(lǐng)域長(zhǎng)期合作的傳統(tǒng)。

（一）新公共管理運(yùn)動(dòng)影響下的行政改革探索

在過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)里，工業(yè)化國(guó)家和后工業(yè)化國(guó)家在政府管理能力發(fā)展上發(fā)生了巨大變化，公共服務(wù)合同外包就屬于這些變化中的重要一極。多樣化的政治和社會(huì)環(huán)境造就了政府改革的形勢(shì)。20世紀(jì)70年代，困擾西方國(guó)家的三大危機(jī)加速了政府行政改革的步伐。在全球化背景下，20世紀(jì)70年代以來(lái)，各國(guó)政府紛紛通過(guò)行政改革來(lái)重新定位政府職能，提高政府行政效率和服務(wù)質(zhì)量。在這場(chǎng)從“生產(chǎn)者社會(huì)”向“顧客社會(huì)”轉(zhuǎn)變的變革中，政府職能也實(shí)現(xiàn)了由“劃槳”到“掌舵”，再到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)合同外包發(fā)生的原始動(dòng)力就來(lái)自于地方政府的改革韌性。地方政府被認(rèn)為是行政改革中堅(jiān)韌不拔的力量，也是制度創(chuàng)新的主體。公共服務(wù)合同外包是一種廣泛且長(zhǎng)期的發(fā)展趨勢(shì)。公共服務(wù)民營(yíng)化幾乎總是以公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)在工作效率和產(chǎn)出率方面的對(duì)比假設(shè)為依據(jù)的。通過(guò)將政府資產(chǎn)或行為轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè)，縮減政府職能，并由此來(lái)提高政府的效率和效益。最初作為一種歐洲現(xiàn)象的新公共管理運(yùn)動(dòng)，主張將私營(yíng)組織的管理方式引入公共部門(mén)管理，即公共組織應(yīng)該保證效率，視公民為顧客，并盡可能將更多的公共服務(wù)外包或民營(yíng)化，通過(guò)政府再造方式轉(zhuǎn)變其職能。民營(yíng)化大師薩瓦斯通過(guò)美國(guó)掃雪服務(wù)的外包經(jīng)驗(yàn)，證實(shí)了公共服務(wù)供給與生產(chǎn)可以分離的做法。一些對(duì)城市發(fā)展至關(guān)重要的服務(wù)供給，如管理車(chē)庫(kù)、開(kāi)設(shè)醫(yī)院、提供急救，既可以由地方政府供給，也可以由私營(yíng)部門(mén)提供[1]。在這些領(lǐng)域中，地方政府提供的服務(wù)既可以與私營(yíng)部門(mén)提供的服務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，也可以將私營(yíng)部門(mén)排斥在服務(wù)供給之外?！昂椭C社會(huì)”戰(zhàn)略目標(biāo)的提出和“服務(wù)型政府”治理理念的確立，使得公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然要求。為此，公共服務(wù)供給主體為滿足相關(guān)對(duì)象的公共服務(wù)需求，在公共服務(wù)供給的方式上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，為公眾提供更加公平、有效、快捷的公共服務(wù)。

（二）社會(huì)組織自身的優(yōu)勢(shì)使得合作伙伴關(guān)系得以確立

人們所想要和所需要的并不一定是更多的管理，而是更多的治理。政府組織、準(zhǔn)政府組織、非營(yíng)利性組織、承包組織、志愿組織等各種組織廣泛參與公共事務(wù)的管理。作為與政府和市場(chǎng)并列存在的社會(huì)板塊，第三部門(mén)是一種獨(dú)特的民主現(xiàn)象。社會(huì)組織作為一種民間的社會(huì)力量，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)使得與社會(huì)組織訂立合同變得非常有吸引力。社會(huì)組織以不同的方式建立，每一個(gè)組織在其擁有的成員、能解決的問(wèn)題以及孕育它們的社區(qū)等方面都具有自己的獨(dú)特性[2]。

社會(huì)組織的首要特性是其運(yùn)行和組織是為了實(shí)現(xiàn)公共或社會(huì)的目標(biāo)，而非私人目標(biāo)，它的主要特征是奉獻(xiàn)和無(wú)私。針對(duì)市場(chǎng)失靈狀況和由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)空白點(diǎn)，它采用志愿者派遣和慈善捐助的方式反應(yīng)。社會(huì)組織是由一群志同道合的人集合起來(lái)的，或通過(guò)人們的愿望來(lái)建立一些全國(guó)性的服務(wù)組織的地方機(jī)構(gòu);為的是解決一個(gè)問(wèn)題，或者為一些需要服務(wù)的人提供援助。由于它們被認(rèn)為是提供貢獻(xiàn)的組織，所以它們也會(huì)收到一些在營(yíng)利部門(mén)和政府機(jī)構(gòu)中得不到的信息。

其次，社會(huì)組織類(lèi)型多樣，組織形式靈活。相較于政府機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)略顯松散，既有正式的、高度專(zhuān)業(yè)化的大型組織，也有非正式的、專(zhuān)業(yè)性較弱的小團(tuán)體。社會(huì)組織的非正式性和靈活性，在參與一些領(lǐng)域的公共服務(wù)供給、提升公共服務(wù)供給效率方面成效顯著，尤其是在環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老服務(wù)等社區(qū)服務(wù)方面。社會(huì)組織深入基層、廣泛調(diào)研、形式靈活的特點(diǎn)，可以極大地拉近它們與公眾的距離，在獲取公共服務(wù)的相關(guān)信息方面占據(jù)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，社會(huì)組織形式的靈活性和社會(huì)組織規(guī)模的靈巧化，也有助于社區(qū)服務(wù)的提供。

（三）政府與社會(huì)組織長(zhǎng)期的合作傳統(tǒng)為合作伙伴關(guān)系奠定了基礎(chǔ)

公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的制度選擇并非憑空產(chǎn)生的，具有深厚的歷史傳統(tǒng)。托克維爾通過(guò)在美國(guó)長(zhǎng)達(dá)9個(gè)月的游歷，深入了解和觀察了美國(guó)人的生活。他在《論美國(guó)的民主》中將結(jié)社傳統(tǒng)作為一項(xiàng)藝術(shù)，并對(duì)美國(guó)人的結(jié)社傳統(tǒng)進(jìn)行了極大的贊美。從歷史傳統(tǒng)來(lái)看，社會(huì)組織具有慈善傳統(tǒng)和公益精神，并致力于人類(lèi)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的解決。在西方國(guó)家，社會(huì)組織的博愛(ài)精神使得其在公益慈善事業(yè)中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。英國(guó)的社區(qū)照顧等做法都離不開(kāi)社會(huì)組織的廣泛參與。因此薩拉蒙形象地將現(xiàn)代服務(wù)國(guó)家中政府與社會(huì)組織的關(guān)系描述為伙伴關(guān)系。雖然我國(guó)社會(huì)組織起步晚、發(fā)展滯后，但社會(huì)組織的人道主義傳統(tǒng)和慈善救助精神使得其在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的作用不容小覷。在公共事務(wù)治理的舞臺(tái)上，從來(lái)都不可能是政府的“獨(dú)角戲”，而應(yīng)該是政府與社會(huì)組織等其他行為主體多元角色混合。

三、社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

作為新公共管理運(yùn)動(dòng)影響下的中國(guó)行政改革探索，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)現(xiàn)了從政府壟斷到政府購(gòu)買(mǎi)的模式創(chuàng)新，既有利于推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，又能促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。但作為舶來(lái)品，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)在中國(guó)的制度下面臨著社會(huì)組織能力不強(qiáng)、政府職能轉(zhuǎn)變不到位等一系列挑戰(zhàn)。

（一）政府的精細(xì)化管理排擠了社會(huì)組織的生存空間

從政府產(chǎn)生的根源來(lái)看，政府是任性、堅(jiān)強(qiáng)且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段。當(dāng)基于自身利益且由市場(chǎng)所支配的私人行為被證明是不適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，政府行為的必要性就產(chǎn)生了。由于政府政策制定的權(quán)威性和資源利用的合法性，使得政府在公共事務(wù)治理活動(dòng)中具有不可比擬的優(yōu)越性，韋伯的官僚制也曾一度成為理想的組織結(jié)構(gòu)。在官僚體制的政府結(jié)構(gòu)體系中，許多公共服務(wù)項(xiàng)目都是通過(guò)行政命令或者強(qiáng)制的方式提供。在這樣的結(jié)構(gòu)體系中，絕大多數(shù)公共服務(wù)功能都由官僚制來(lái)參與和提供。官僚組織既關(guān)注目標(biāo)，又制定政策，同時(shí)監(jiān)控項(xiàng)目的執(zhí)行，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是由政府來(lái)操作的。政府這種精細(xì)化管理，非常不利于社會(huì)組織的發(fā)展，所以社會(huì)組織在其中的生存空間極為狹窄。官僚體系的龐大以及隨之而來(lái)的各種組織被排斥在外的狀況，意味著越來(lái)越多的公民將更傾向于依賴(lài)政府，從而導(dǎo)致社會(huì)組織難以參與一系列公共服務(wù)項(xiàng)目的供給。從政治角度來(lái)看，任何一項(xiàng)改革都是自上而下開(kāi)展的，改革的政策不是進(jìn)入廣泛的參與協(xié)商后才產(chǎn)生的，也不是由各種利益代表達(dá)成一致而產(chǎn)生的。

（二）社會(huì)組織的能力不足制約了服務(wù)購(gòu)買(mǎi)效果的發(fā)揮

若社會(huì)組織不具備承接服務(wù)的能力，則會(huì)面臨能力困境。社會(huì)組織的能力建設(shè)是“第三部門(mén)”實(shí)現(xiàn)自身宗旨，有效解決社會(huì)問(wèn)題的唯一方式。社會(huì)組織在西方國(guó)家的發(fā)展路徑呈現(xiàn)出自治性和獨(dú)立性的特征，這既有西方國(guó)家社會(huì)文化和慈善傳統(tǒng)的原因，也有社會(huì)組織自身發(fā)展能力的原因[3]。而這些發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)財(cái)富的積累，對(duì)于中國(guó)的社會(huì)組織而言都是可望而不可及的。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織的能力建設(shè)已經(jīng)成了制約其功效發(fā)揮的瓶頸。社會(huì)組織管理中的能力困境，集中體現(xiàn)在目前我國(guó)的社會(huì)組織管理能力難以滿足公共事務(wù)治理的需要。這些困境反映出中國(guó)公民社會(huì)組織面臨著價(jià)值定位、宏觀監(jiān)管、相互信任、公眾參與、政治功能突出、等級(jí)傾向明顯等問(wèn)題。此外，社會(huì)組織的人才困境、資金困境等都不同程度的存在，也嚴(yán)重制約著中國(guó)公民社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展壯大。

第一，信息資源獲取能力無(wú)法滿足自身發(fā)展需要?，F(xiàn)代信息社會(huì)，信息的重要性不言而喻。信息為社會(huì)組織提供了所需的資源和機(jī)會(huì)，通過(guò)吸收各種信息，能夠促進(jìn)自身動(dòng)員所有可能的力量。社會(huì)組織發(fā)展所需的內(nèi)部信息和外部信息匱乏，制約了社會(huì)組織能力的發(fā)揮。第二，人力資源短缺。志愿者是社會(huì)組織人員的主體，但缺乏績(jī)效激勵(lì)，完全依靠奉獻(xiàn)精神無(wú)法在長(zhǎng)期范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)成員的積極性，并且，成員參與志愿工作往往是短期、一次性的，因此也就無(wú)法使成員互相之間、成員與組織之間保持長(zhǎng)久聯(lián)系，導(dǎo)致成員對(duì)組織的歸屬感不強(qiáng)。第三，資金不足。薩拉蒙認(rèn)為社會(huì)組織存在著“慈善失靈”現(xiàn)象，即社會(huì)組織所能募集到的資金與其開(kāi)展活動(dòng)所需要花費(fèi)的資金之間存在很大的缺口。我國(guó)很多社會(huì)組織都在一定程度上存在著資金不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）政社依賴(lài)關(guān)系影響了服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的成效

政府與社會(huì)組織的關(guān)系是現(xiàn)代政府行政管理需要處理的一個(gè)基本關(guān)系，這種關(guān)系也是政府與社會(huì)關(guān)系的一種重要的外在表現(xiàn)形式，社會(huì)組織對(duì)政府的高度依賴(lài)是長(zhǎng)期形成的。中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變革始終是在法團(tuán)主義的框架內(nèi)展開(kāi)，而且由于國(guó)家對(duì)社會(huì)保持強(qiáng)大的控制能力，這一框架始終呈現(xiàn)國(guó)家法團(tuán)主義的特征。從比較的視野來(lái)看，中國(guó)社會(huì)組織空間開(kāi)放走上法團(tuán)主義而不是多元主義的道路，同東亞的傳統(tǒng)是契合的。實(shí)際上，在許多東亞國(guó)家，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本形態(tài)是法團(tuán)主義，強(qiáng)國(guó)家對(duì)弱社會(huì)是共同的特征[4]。由于中國(guó)長(zhǎng)期的政治文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的政治壓力，導(dǎo)致政府與社會(huì)組織之間難以形成西方國(guó)家所建構(gòu)的合作伙伴關(guān)系，也沒(méi)有體現(xiàn)出合同治理應(yīng)有的契約精神。中國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)表現(xiàn)出了較強(qiáng)的路徑依賴(lài)特性，并在此基礎(chǔ)上形成了政社依賴(lài)關(guān)系的管理現(xiàn)狀。這種依賴(lài)關(guān)系不利于政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)關(guān)系的形成，也對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的制度績(jī)效產(chǎn)生了負(fù)面影響。

四、社會(huì)組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的改進(jìn)路徑

社會(huì)組織參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)有利于政府職能轉(zhuǎn)變，但在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，所表現(xiàn)出來(lái)的現(xiàn)實(shí)困境也不容小覷。要修補(bǔ)這種缺陷，收到切實(shí)可行的效果，需要我們務(wù)實(shí)、認(rèn)真地思考服務(wù)購(gòu)買(mǎi)制度的演進(jìn)本質(zhì)。就采用的措施本身來(lái)說(shuō)，則既需要考察中國(guó)政治文化的特點(diǎn)，又需要結(jié)合中國(guó)政治實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)。單純地增強(qiáng)政策選擇中的對(duì)話水平或者建構(gòu)分權(quán)化的行政管理結(jié)構(gòu)是不夠的，還需要轉(zhuǎn)變政府職能，提高社會(huì)組織的合作技能。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)從權(quán)威治理到合同治理

世界正處在一個(gè)發(fā)生重大變化的時(shí)代，這個(gè)時(shí)代是要求回歸地方治理，而不是國(guó)家治理的時(shí)代;是要求小而富有回應(yīng)性的政府，而不是龐大的官僚制政府的時(shí)代[5]。在21世紀(jì)，這些價(jià)值觀意味著要擺脫“利維坦”的管理模式，而要將政府組織之外的其他組織都納入到公共事務(wù)治理的范圍內(nèi)。社會(huì)組織積極地參與政策制定過(guò)程，為居民公共服務(wù)的發(fā)展創(chuàng)設(shè)愿景，展望前景。共同生產(chǎn)而非政府壟斷成為社區(qū)服務(wù)供給模式的新選擇。當(dāng)然，由于政府壟斷公共服務(wù)的管理方式形成已久，這種轉(zhuǎn)變也很難在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生。責(zé)任原則在維系公民行動(dòng)和日常政策執(zhí)行之間的緊密關(guān)系中發(fā)揮著作用;理性原則要求把公共服務(wù)職業(yè)者的專(zhuān)業(yè)知識(shí)融合在這一參與過(guò)程中，并促使公民在決策之前要全面考慮各種信息和各個(gè)備選方案。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程是對(duì)政府角色和地位重新界定的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，“政府的核心職責(zé)不再集中于管理人員和項(xiàng)目，而在于組織各種資源以創(chuàng)造公共價(jià)值;政府的角色不再是公共服務(wù)的直接供給者，而應(yīng)該作為一種公共價(jià)值的促動(dòng)者，在具有現(xiàn)代政府特質(zhì)的由多元組織、多級(jí)政府和多種部門(mén)組成的關(guān)系網(wǎng)中發(fā)揮作用”[6]。在這種角色定位的基礎(chǔ)上，政府要做的工作簡(jiǎn)單而明確：制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)行、評(píng)估效果、調(diào)整政策。這種簡(jiǎn)單而明確的工作分配并非推卸責(zé)任，而是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的有效探索。以服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的形式而非政府壟斷的形式提供公共服務(wù)，政策主旨是為政府瘦身，輕裝上陣，做有限政府。政府“有所為有所不為”，在政府做不好、做不了的事務(wù)面前，選擇外包的形式，將資質(zhì)和能力達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織作為外包對(duì)象，完成服務(wù)供給的責(zé)任，既有授權(quán)的思想體現(xiàn)，又有契約的制度實(shí)踐，最終達(dá)成的目標(biāo)是為公民提供優(yōu)質(zhì)、廉價(jià)的公共服務(wù)，滿足公民的社會(huì)性需求。而作為承包方的社會(huì)組織，則以公共服務(wù)合作伙伴的身份躋身于服務(wù)供給主體陣營(yíng)，加盟這個(gè)陣營(yíng)對(duì)社會(huì)組織既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。政府將養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等貼近公民需求的服務(wù)交由社會(huì)組織，為社會(huì)組織帶來(lái)了發(fā)展契機(jī)，通過(guò)參與多樣化的服務(wù)供給，社會(huì)組織能提高與外部力量的資源交換能力，完善自身的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升自身的公信力。但與此同時(shí)，隨著委托事務(wù)的轉(zhuǎn)移，授受關(guān)系也成為社會(huì)組織必須要面對(duì)的難題。社會(huì)組織需明確自身的角色定位，當(dāng)好公共服務(wù)的重要合作伙伴;社會(huì)組織要有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，有效承接公共服務(wù)。

（二）加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)，提高合作技能

政府與社會(huì)組織合作供給公共服務(wù)，既有效提升了公共服務(wù)質(zhì)量，又有效促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展[7]。因?yàn)樵谶@一服務(wù)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，社會(huì)組織獲得了更多的資金和政策支持。當(dāng)然，同時(shí)這也意味著對(duì)社會(huì)組織能力建設(shè)提出了更高要求。對(duì)于社會(huì)組織而言，非常重要的一點(diǎn)是他們需要向公眾、政府和其他組織行為主體證明自己是有能力提供目標(biāo)明確的社會(huì)服務(wù)的。只有這樣，它們的存在才會(huì)得到社會(huì)的認(rèn)可與支持。一個(gè)成功的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，能夠最大限度地讓公民對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量和目標(biāo)感到滿意。如果項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)不能由知曉項(xiàng)目的公民來(lái)治理，不能按照公眾意愿來(lái)實(shí)施，項(xiàng)目運(yùn)行的結(jié)果與公眾之間的期望差距將難以預(yù)料。

服務(wù)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制的引入，致力于重視社會(huì)組織在治理中發(fā)揮直接而持續(xù)的作用，保證社會(huì)組織有機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)公共服務(wù)的技術(shù)和方法，為它們提供真正的治理機(jī)制。這一漸進(jìn)性的演進(jìn)歷程，是自然且符合邏輯的。社會(huì)組織只有在獲取并積累了充足的知識(shí)，在經(jīng)過(guò)一系列的討論和決策驗(yàn)證的基礎(chǔ)上，才能提出富有意義的政策。公共服務(wù)供給者專(zhuān)業(yè)身份的屬性使然，即便他們擁有充分的信息和經(jīng)驗(yàn)，在深遠(yuǎn)而復(fù)雜的事物上每次都能做出符合邏輯、理性和準(zhǔn)確的決定，依然是十分困難的，這就要求社會(huì)組織培養(yǎng)行動(dòng)技能。由于需要保持組織效率和生產(chǎn)力，公共行政更多地強(qiáng)調(diào)在政府組織中工作的人們的技術(shù)技能。因此，不管是東方國(guó)家還是西方國(guó)家，公共行政的教育項(xiàng)目都聚焦于公共管理者的行為技能，并以此作為人力資源開(kāi)發(fā)的決定因素。培養(yǎng)社會(huì)組織管理者和工作人員進(jìn)入一個(gè)變化迅速、需要具有創(chuàng)新和創(chuàng)造性解決問(wèn)題能力的社會(huì)環(huán)境，必須從增強(qiáng)行動(dòng)技能的設(shè)計(jì)思維開(kāi)始。

（三）實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)

隨著時(shí)間的推移，政府機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大，官僚自我保護(hù)增強(qiáng)。而政府日益將社會(huì)組織看作競(jìng)爭(zhēng)者甚至是“侵入者”，這些情況導(dǎo)致社會(huì)組織與政府的聯(lián)系變得越來(lái)越遙遠(yuǎn)，越來(lái)越模糊不清了。政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)模式，會(huì)影響行動(dòng)者對(duì)于他們所處情境的理解和界定。相互作用是權(quán)力過(guò)程中的互動(dòng)關(guān)系，只有當(dāng)政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)供給過(guò)程中相互發(fā)生影響時(shí)，才可能實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式選擇中，政府要將社會(huì)組織視為公共服務(wù)供給中真正的合作伙伴。問(wèn)題的關(guān)鍵不在于政府的能力，而在于政府的態(tài)度。在多樣化的伙伴關(guān)系建構(gòu)中，“自上而下”的、以行政命令為中心的官僚姿態(tài)應(yīng)該被拉下舞臺(tái)，取而代之的是“自下而上的”“以公民為中心”的服務(wù)心態(tài)。當(dāng)行動(dòng)被置于公共領(lǐng)域，一種道德關(guān)懷就變成個(gè)人行動(dòng)的基礎(chǔ)，或代表機(jī)構(gòu)決定的管理行動(dòng)的基礎(chǔ)，在行動(dòng)的辯證性里，公共利益經(jīng)常被看做是對(duì)行動(dòng)的合法性辯護(hù)[8]。基于公共利益的政社合作，總體目標(biāo)是要建立相互信任，形成公開(kāi)對(duì)話的價(jià)值認(rèn)知，共享信息和資源，建立健全相關(guān)機(jī)制，推進(jìn)政府與社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)。

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