宋博文

[提要] 隨著國(guó)家《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的出臺(tái)，社保費(fèi)在征繳方面有了新的變革。此前執(zhí)行的是社保費(fèi)雙重征繳體制，現(xiàn)在涉及到養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)、工傷的保險(xiǎn)費(fèi)征繳全權(quán)交由地稅部門(mén)負(fù)責(zé)。中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度，在歷史上主要有地稅代征、地稅全征和社保全征三種征繳模式，本文根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，分析中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度的形成。

關(guān)鍵詞：社保繳費(fèi);地稅全征;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類(lèi)號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年7月16日

一、我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳歷史變遷

（一）歷史變遷。自《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)一直以“費(fèi)”的形式征收。但是，在社會(huì)保險(xiǎn)征繳主體的選擇上，卻經(jīng)歷了中華全國(guó)總工會(huì)征繳、征繳主體缺失、社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)征繳、社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)各為征繳主體四個(gè)階段。

制度規(guī)定著當(dāng)事人的思維方式，制約著當(dāng)事人的行為，而制度的不斷變化是為了達(dá)到一種“博弈”中的平衡，在社保費(fèi)征繳制度中是政府與繳納社保費(fèi)的勞動(dòng)者之間的一種“博弈”，本次改革也是為了讓繳費(fèi)制度更加趨于平衡。此前采取的雙重征繳制度存在諸多問(wèn)題。以社保機(jī)構(gòu)征繳為例，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)欠繳和不繳費(fèi)的企業(yè)只能采取催繳、增收滯納金和罰款等措施，執(zhí)法的強(qiáng)制性不夠。此外，由于我國(guó)社保目前的社保繳費(fèi)率較高，使得許多企業(yè)為了降低企業(yè)用人成本而采取僅按照最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納社保費(fèi)?，F(xiàn)在改由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收后則避免了這個(gè)弊端，每個(gè)人的個(gè)人所得在稅務(wù)部門(mén)十分明晰，也就斷絕了企業(yè)少繳納社保費(fèi)的機(jī)會(huì)，從而更好地保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益。

（二）制度變遷。制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過(guò)程，它的實(shí)質(zhì)是一種效率更高的制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程。制度變遷的原因在于制度的穩(wěn)定性、環(huán)境變動(dòng)性和不確定性及人對(duì)利益最大化的追求三者之間持久的沖突。

1、從制度的穩(wěn)定性來(lái)說(shuō)，制度的穩(wěn)定性是制度存在的理由，而穩(wěn)定的制度是人們對(duì)于未來(lái)生活的最重要保障。稅務(wù)部門(mén)征收相比社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)而言，具有更強(qiáng)的執(zhí)法力，并且可以為社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)，解決不平衡、不充分的發(fā)展矛盾。社保費(fèi)的繳納是勞動(dòng)者的一項(xiàng)重要權(quán)益，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，此舉有助于增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的足額繳納，增強(qiáng)勞動(dòng)者退休后的生活保障。

2、從環(huán)境的變動(dòng)性和不確定性角度出發(fā)，環(huán)境的變動(dòng)會(huì)導(dǎo)致制度的變遷，人們會(huì)不斷地根據(jù)環(huán)境的變化改變和調(diào)整已有的制度才能使利益最大化。自建國(guó)以來(lái)，社保繳費(fèi)機(jī)制也隨著社會(huì)的變化不斷改革。建國(guó)初期，1951年我國(guó)政務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，由全國(guó)總工會(huì)負(fù)責(zé)征繳，文化大革命期間此制度遭到破壞，直到1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，由社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)負(fù)責(zé)征繳。1999年，《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》出臺(tái)，正式確立我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)雙重征繳機(jī)制。此次2018年政府出臺(tái)的文件對(duì)社保的征繳再一次改革，改革一方面是為了配合我國(guó)“中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代”改革，改變當(dāng)前人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾;另一方面是為了進(jìn)一步完善社保制度，努力實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。

3、從利益最大化方面講，制度的變遷是為了降低交易成本。對(duì)于利益的追求會(huì)導(dǎo)致技術(shù)的進(jìn)步、生產(chǎn)力的提高、效率的提高等。對(duì)于社保繳費(fèi)機(jī)制的效率問(wèn)題，目前在學(xué)界內(nèi)雖有不同的觀點(diǎn)，但有學(xué)者證明地稅部門(mén)征收更具效率。例如，基于定量研究發(fā)現(xiàn)地稅部門(mén)征繳更為高效的代表人物有劉軍強(qiáng)、武漢市地稅局課題組、鄭春榮等人。以武漢市地稅局課題組為例，他們以企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)為研究對(duì)象，將社保費(fèi)的征收效率概念操作化為社保覆蓋面的擴(kuò)大、社保基金收入的增長(zhǎng)。在控制人均GDP、人均工資兩個(gè)變量的前提下，定量研究了社保部門(mén)全責(zé)征繳、社保部門(mén)核定而地稅部門(mén)代為征收、地稅部門(mén)全責(zé)征收三種社會(huì)保險(xiǎn)征繳模式的征收效率，研究發(fā)現(xiàn)地稅系統(tǒng)全責(zé)征繳的社會(huì)保險(xiǎn)征繳模式效率最高。此外，雙重征收制度也存在著責(zé)任模糊，邊界不清的狀況，會(huì)增加交易成本，改為單一部門(mén)征收則可以降低交易成本。

制度的變遷是上述三者之間持久沖突的結(jié)果，這是一個(gè)必然的過(guò)程。合理的制度也會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展變化變得不合理，舊有的雙重征收制度在運(yùn)行十年后變得不符合當(dāng)下的社會(huì)環(huán)境，則不得不去改變這種制度，創(chuàng)造新的合理的制度。

二、社保費(fèi)征繳制度改革的必然因素

（一）管理機(jī)制缺失，產(chǎn)權(quán)不明晰。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，產(chǎn)權(quán)是指“權(quán)”、“責(zé)”、“利”，是一種關(guān)系的問(wèn)題，而不僅僅是歸屬的問(wèn)題。此前實(shí)行的社保費(fèi)雙重征繳機(jī)制的征繳機(jī)構(gòu)分屬兩個(gè)部門(mén)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)歸屬社保局管理，地稅部門(mén)歸屬稅務(wù)局管理。兩個(gè)部門(mén)的管理方式和負(fù)責(zé)領(lǐng)域完全不同，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)限和責(zé)任劃分不明。地稅部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的申報(bào)、核定、征收、劃解、追欠、查處等相關(guān)工作，而社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)參保登記、記賬以及基金的發(fā)放等環(huán)節(jié)。產(chǎn)權(quán)的不明晰會(huì)導(dǎo)致制度在運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生負(fù)外部性與“搭便車(chē)”的現(xiàn)象。兩個(gè)部門(mén)還存在“權(quán)”、“利”的爭(zhēng)斗，對(duì)于“權(quán)”的爭(zhēng)斗主要是涉及部門(mén)的權(quán)威性，征繳權(quán)屬于部門(mén)的重要權(quán)限;對(duì)于“利”的爭(zhēng)斗主要涉及資金流和人事編制。我國(guó)的高社保費(fèi)率自然使社保資金同樣是巨額的資金，高額的社保資金征收也就需要更多的人員編制、更高的財(cái)政支持、資金獎(jiǎng)勵(lì)等。因此，兩個(gè)部門(mén)在社保費(fèi)征繳方面存在諸多產(chǎn)權(quán)不明晰的地方。

（二）交易費(fèi)用高。在企業(yè)方面，由于目前的社保繳費(fèi)率較高，不少企業(yè)為了降低用人成本不得不選擇欠繳或者少繳的不合法手段。在勞動(dòng)者方面，社保繳費(fèi)得到的利益是短期內(nèi)無(wú)法兌現(xiàn)的，且會(huì)直接減少個(gè)人所得收入，因此導(dǎo)致了勞動(dòng)者資源讓企業(yè)少繳欠繳社保費(fèi)的問(wèn)題。對(duì)于政府社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行政成本方面，社保部門(mén)的執(zhí)法力較弱，對(duì)于欠繳、少繳的企業(yè)需要采取催促的辦法，一種是打電話(huà)，另一種是派遣專(zhuān)人上門(mén)催促，這就無(wú)形中增加了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的時(shí)間成本、人力成本;同時(shí)，普遍存在重視催繳、輕視基數(shù)核定的工作思路導(dǎo)致隱性征繳任務(wù)重、成本高。

此外，雙重征繳制存在部門(mén)間的協(xié)作不協(xié)調(diào)問(wèn)題也會(huì)增加行政成本。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳管理涉及社保、財(cái)政、銀行、法院、經(jīng)信委等多個(gè)部門(mén)，而地稅征收模式中又引入了稅務(wù)機(jī)關(guān)，部門(mén)之間協(xié)調(diào)難度大。一是部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)性;二是部門(mén)之間不能及時(shí)共享信息。

（三）行政人員存在尋租的可能。在雙重繳費(fèi)機(jī)制時(shí)代，若繳費(fèi)機(jī)構(gòu)是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，存在一個(gè)明顯的弊端，即社保部門(mén)無(wú)法和稅務(wù)部門(mén)一樣直接看到勞動(dòng)者所得工資以及個(gè)人所得稅。企業(yè)為降低成本會(huì)采取按照最低標(biāo)準(zhǔn)為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而非嚴(yán)格按照勞動(dòng)者個(gè)人收入所得的稅率繳納。負(fù)責(zé)征繳社保費(fèi)的政府行政人員素質(zhì)不一，對(duì)于此類(lèi)企業(yè)的常見(jiàn)行為可能存在為了一己私利，故意刁難企業(yè)，收取金錢(qián)尋租腐敗。而在組織成本與市場(chǎng)交易成本低于尋租成本之時(shí)，企業(yè)可能存在主動(dòng)尋租行為，向政府行政人員行賄，對(duì)其繳納社保費(fèi)的違法行為“視而不見(jiàn)”。

三、社保費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)改革優(yōu)點(diǎn)

（一）產(chǎn)權(quán)明晰，執(zhí)法力提高。免去了過(guò)去十幾年中兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的“權(quán)”、“責(zé)”不明確，稅務(wù)部門(mén)具有社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所不具備的優(yōu)勢(shì)。此次將社保費(fèi)征繳納入稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)利范圍，則意味著在該款項(xiàng)征收上，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以實(shí)施和稅款征收同樣的權(quán)力，包括強(qiáng)制措施、保全措施及追征措施。落實(shí)到實(shí)際工作中，扣押、查封、限制出境、罰款、拍賣(mài)都是具體手段，大大強(qiáng)化了征收力度，這和過(guò)去社保機(jī)構(gòu)在社保費(fèi)征繳上只有稽核權(quán)是不同的。但需要注意企業(yè)為了清繳歷史負(fù)債導(dǎo)致的新的尋租行為。

（二）交易成本降低。由單一部門(mén)負(fù)責(zé)征收大大降低了原有的兩個(gè)部門(mén)由于產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致的相互扯皮而無(wú)形中增加的成本。執(zhí)法力的增強(qiáng)也大大降低了政府的時(shí)間成本、人力成本。

（三）個(gè)人權(quán)益得到更好的保障。相比社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)而言，地稅部門(mén)可以直接查詢(xún)到勞動(dòng)者個(gè)人所得工資，并根據(jù)工資總額，按照社保費(fèi)率征收相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，有效地避免了企業(yè)欠繳少繳社保費(fèi)的問(wèn)題。

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