朱麗娟

摘要：農(nóng)村水環(huán)境管護(hù)涉及多方利益主體，多元主體的共同參與是提升治理效能的關(guān)鍵。在分析當(dāng)前河南省長垣市農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，將平衡計(jì)分卡（BSC）作為績效評(píng)估工具，從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)與成長4個(gè)維度對(duì)河南省長垣市農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理績效進(jìn)行設(shè)定和評(píng)價(jià)。結(jié)果表明，以村莊為主體，政府引導(dǎo)、社會(huì)資源支持的內(nèi)生性網(wǎng)絡(luò)治理模式更具實(shí)效性，有助于打開農(nóng)村污水治理的新局面。

關(guān)鍵詞：平衡計(jì)分卡（BSC）;農(nóng)村污水治理;網(wǎng)絡(luò)治理;績效評(píng)估;長垣市

中圖分類號(hào)：X32 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2020）17-0193-06

Abstract： The management and protection of rural water environment involves multi-stakeholders. The joint participation of multiple subjects are the key to improve the effectiveness of governance. Based on the analysis of the current status of rural sewage network treatment in Changyuan city， Henan province， the balanced score card is used as a performance evaluation tool， this study sets and evaluates the performance of rural sewage network governance in Changyuan city of Henan province from four dimensions of finance， customers， internal operations， learning and growth. The results show that the endogenous network governance model with villages as the main body， government guidance， and social resources support is more effective， which will help to open a new situation of rural sewage treatment.

Key words： balanced score card（BSC）; rural sewage governance; network governance; performance evaluation; Changyuan city

新城鎮(zhèn)的建設(shè)推動(dòng)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，同時(shí)也伴隨著農(nóng)村水環(huán)境的污染與破壞。污水圍繞并占據(jù)著農(nóng)村的生存空間，各類來源的廢水對(duì)農(nóng)村的生產(chǎn)和生活秩序產(chǎn)生了巨大沖擊，身處弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢(shì)地位的農(nóng)民成為水源污染的主要受害者[1]，農(nóng)村污水治理迫在眉睫。為解決農(nóng)村污水治理所面臨的“最后一公里”問題，規(guī)范農(nóng)村水環(huán)境治理模式，需要對(duì)當(dāng)前農(nóng)村水污染治理績效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，進(jìn)而健全水污染治理鏈的關(guān)鍵角色。平衡計(jì)分卡（Balanced score card，BSC）從多方面設(shè)計(jì)考核指標(biāo)，使戰(zhàn)略長期處于管理的中心地位。對(duì)于污水治理這一長期的綜合性工程來說，平衡計(jì)分卡對(duì)落實(shí)農(nóng)村水環(huán)境管理制度，實(shí)現(xiàn)污水治理的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[2]。

長垣市地處豫魯交界，國土面積約1 051 km2，人口總數(shù)達(dá)88 萬，是全國文明城市、全國“城市雙修”惟一市級(jí)試點(diǎn)城市。農(nóng)村水環(huán)境治理在長垣市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中起到舉足輕重的作用，其污水治理工作在不斷探索中形成了試點(diǎn)的代表性經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)2016年農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點(diǎn)的方案》估算，全國每年產(chǎn)生畜禽糞污高達(dá)38億t，但綜合利用率卻不到60.0%。而且中國的污水處理設(shè)備和能力高度集中在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)污水處理廠的污水處理量占全國污水處理廠年實(shí)際處理量的92.5%，由此突顯了農(nóng)村水體污染問題的嚴(yán)重性。鑒于此，本研究通過試點(diǎn)調(diào)研，對(duì)長垣市污水處理工作的優(yōu)化升級(jí)進(jìn)行進(jìn)一步探討，以期為解決更多農(nóng)村水體污染問題提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 河南省長垣市污水治理現(xiàn)狀

農(nóng)村環(huán)境污染主要包括工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源和生活污染源3個(gè)部分。無論何種污染都與農(nóng)村水體環(huán)境相關(guān)，畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放的污染物是造成農(nóng)村水污染的主要因素。梳理長垣市農(nóng)村污水治理歷程發(fā)現(xiàn)，改革開放前長垣市農(nóng)村水環(huán)境質(zhì)量良好，污水較為少見。隨著長垣市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，改革開放后民營經(jīng)濟(jì)成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重要支柱，并形成以起重機(jī)械、醫(yī)療器械、建筑、防腐、烹飪、綠色食品為代表的品牌產(chǎn)業(yè)。城鎮(zhèn)化的加快和工業(yè)企業(yè)的蓬勃發(fā)展使得長垣市農(nóng)村水污染問題日益明顯。正處于改革發(fā)展關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)的河南省長垣市對(duì)農(nóng)村污水治理做了大量工作，主要分為以下幾個(gè)階段：第一階段，2014年開始通過“村集點(diǎn)、鄉(xiāng)籌點(diǎn)、市補(bǔ)點(diǎn)”的方式啟動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，歷屆黨委政府將改善人居環(huán)境作為“一把手”工程。第二階段，長垣市市委、市政府制定了《農(nóng)村生活污水治理及農(nóng)村改廁實(shí)施方案》《長垣市農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》等一系列實(shí)施方案。第三階段，學(xué)習(xí)浙江省“千村示范、萬村整治”工程做法，出臺(tái)《長垣市鄉(xiāng)村振興示范工程三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》，累計(jì)投入1.57余億元建設(shè)農(nóng)村污水處理站255個(gè)，投入6.12余億元鋪設(shè)農(nóng)村污水主管網(wǎng)約1 195 km，實(shí)施坑塘整治與水系建設(shè)同步推進(jìn)。

目前長垣市農(nóng)村試點(diǎn)的水污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻，新的水污染現(xiàn)象“禁而不止”。通過成立村莊污水治理工作小組，構(gòu)建多元參與的管理與監(jiān)督體系[3]，在長垣市基層政府、村莊治理組織、村莊主體之間形成立體式的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)[4]，在一定程度上能夠推進(jìn)長垣市試點(diǎn)污水治理效果的持續(xù)性。

2 河南省長垣市農(nóng)村污水來源探析

在污水治理高峰期，為盡快推進(jìn)試點(diǎn)環(huán)境治理工作，長垣市采取了多種軟硬兼施的治污措施，獎(jiǎng)罰并重，疏堵結(jié)合，但污水問題反復(fù)出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了新城鎮(zhèn)的環(huán)境質(zhì)量評(píng)估，本研究結(jié)合試點(diǎn)農(nóng)村污水治理的具體措施，將出現(xiàn)這些問題的主要原因總結(jié)如下。

2.1 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移污染的日漸加劇

長垣市工業(yè)轉(zhuǎn)移污染源主要是指長垣市改革過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚和轉(zhuǎn)移所排放的污染物。在城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)的背景下，民營經(jīng)濟(jì)作為長垣市的經(jīng)濟(jì)重要組成部分，紛紛轉(zhuǎn)向了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）。產(chǎn)業(yè)入駐后給不同的村莊帶來各種利益，如出資修建公路、提供就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，因此大部分村莊承接了污染程度不同的企業(yè)。而受企業(yè)規(guī)模、污水處理技術(shù)等方面的限制，大量工業(yè)廢水被直接排入河流溝渠。

此外，試點(diǎn)改革下催生的特色小鎮(zhèn)帶來一系列農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)，旅游建設(shè)的污水也給長垣市周邊流域帶來污染。由于長垣市基層政府的工作重心仍在推進(jìn)試點(diǎn)改革的成效上，對(duì)所轄區(qū)域的工業(yè)污水治理尚未給予足夠的關(guān)注，城市相對(duì)落后的污水治理水平與發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和不斷擴(kuò)張的企業(yè)集聚形成鮮明的對(duì)比。規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)集聚雖然有利于水環(huán)境的集約化治理[5]，但是集中排放治理的優(yōu)勢(shì)尚未得到充分利用，給長垣市試點(diǎn)改革未來的環(huán)境評(píng)估帶來較大負(fù)擔(dān)。

2.2 農(nóng)藥、化肥的過度使用

農(nóng)業(yè)是長垣市的重要發(fā)展領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)作業(yè)區(qū)包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2 666.7 hm2，節(jié)水灌溉1 333.3 hm2，糧食生產(chǎn)功能區(qū)50 000.0 hm2和重要農(nóng)產(chǎn)品（大豆）生產(chǎn)保護(hù)區(qū)3 333.3 hm2等，化肥農(nóng)藥及農(nóng)用塑料薄膜等農(nóng)用物品的使用量一直居高不下。以長垣市滿村鎮(zhèn)為例，2015—2018年農(nóng)用化肥、農(nóng)膜和農(nóng)藥使用量統(tǒng)計(jì)如表1所示。依托村莊資源發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園，長垣市還申報(bào)了省級(jí)優(yōu)質(zhì)蔬菜現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，目前市域有家庭農(nóng)場100家。在種植業(yè)方面，規(guī)?；纳a(chǎn)方式與完全不使用或少量使用化肥、農(nóng)藥的自然生產(chǎn)方式不同，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶在承包大量土地經(jīng)營時(shí)更多地選擇使用化肥、農(nóng)藥。 《第一次全國污染源普查公告》顯示，在土地總氮流失量和總磷流失量的污染來源調(diào)查中，種植業(yè)污染物分別占59%和38%。大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)殘留及廢棄污染物的隨意丟棄成為長垣市水體污染現(xiàn)象“禁而不止”的又一根源所在。

2.3 畜養(yǎng)、生活垃圾的無序排放

作為改革試點(diǎn)長垣市不斷探索自身特色產(chǎn)業(yè)，近年來不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，籌備和發(fā)展黃河灘區(qū)優(yōu)質(zhì)草業(yè)帶，重點(diǎn)扶植和發(fā)展畜牧業(yè)。長垣市主要以規(guī)模化種養(yǎng)為基礎(chǔ)，以小散養(yǎng)殖場為輔，扶植規(guī)?；B(yǎng)殖。截至2019年4—6月，長垣市農(nóng)村生豬、牛、羊、家禽存欄分別為10.8萬頭、2.5萬頭，6.9萬只和330.9萬只。家畜禽的規(guī)?；B(yǎng)殖與政策支持增加了保護(hù)農(nóng)村水質(zhì)環(huán)境持續(xù)性的負(fù)擔(dān)，大量嚴(yán)重堆積的家畜禽糞便和飼養(yǎng)垃圾的排放制約了長垣市污水治理的實(shí)效。此外，由于長垣市新城鎮(zhèn)建設(shè)尚在推進(jìn)中，村莊集居工作仍在完善，集居后的村莊生活垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)尚未改善和投入使用，因此獨(dú)門獨(dú)戶的家庭污水和生活垃圾也給污水治理工程帶來一定的挑戰(zhàn)。

3 平衡計(jì)分卡對(duì)長垣市農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理績效評(píng)估的適應(yīng)性分析

3.1 長垣市農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理的價(jià)值分析

網(wǎng)絡(luò)治理最早起源于美國，著名學(xué)者斯蒂芬與威廉提出了“網(wǎng)絡(luò)化治理”的概念[6]，即以公私合作的模式，倡導(dǎo)營利組織、非營利組織、其他利益主體等多元主體共同參與形成公共服務(wù)治理模式。近年來，環(huán)境保護(hù)的壓力使得農(nóng)村環(huán)保組織不堪重負(fù)，農(nóng)村水污染治理鏈條出現(xiàn)“最后一公里”的斷裂，主要原因可能是農(nóng)村水環(huán)境的內(nèi)生治理機(jī)制與內(nèi)生秩序的削減制約著農(nóng)村污水治理的實(shí)效。為解決這一問題，長垣市農(nóng)村建立了污水治理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“1+n”治理模式，將全市農(nóng)村分為城郊村、鎮(zhèn)區(qū)、其他村莊3種主要的社會(huì)子網(wǎng)絡(luò)類型，分別并入不同污水處理系統(tǒng)，并集合村莊污水治理相關(guān)的分散網(wǎng)絡(luò)主體，明確不同社會(huì)子網(wǎng)絡(luò)在污水防治中的權(quán)責(zé)，但眾多舉措依然難解當(dāng)?shù)匚鬯卫矸磸?fù)的問題。現(xiàn)階段，網(wǎng)絡(luò)治理成為農(nóng)村水環(huán)境治理的重要理論工具，農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理模式立足于村莊的經(jīng)濟(jì)、政治、文化的背景之上，以村莊自身建立起的規(guī)約演化和村莊主體共同實(shí)踐所穩(wěn)定下來的內(nèi)生秩序?yàn)橹黧w，輔以農(nóng)村原有的水資源管護(hù)機(jī)制的流程再造和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，形成污水防治的長效機(jī)制[7]。各地農(nóng)村水環(huán)境治理的境況復(fù)雜，污水治理重點(diǎn)在“治”，源頭在“理”。只有污水網(wǎng)絡(luò)治理的“治”與平衡計(jì)分卡中績效評(píng)估的“理”雙管齊下，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污水治理問題的標(biāo)本兼治。農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理模式如圖1所示。

3.2 將BSC納入長垣市農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理績效評(píng)估的可行性分析

平衡計(jì)分卡（Balance score card，BSC）最早是以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主要依據(jù)，以圖、表等形式對(duì)組織績效進(jìn)行評(píng)價(jià)的體系。其將戰(zhàn)略目標(biāo)逐級(jí)分解轉(zhuǎn)化為可操作的相互平衡的考評(píng)指標(biāo)體系，具體分為財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營和學(xué)習(xí)與成長4個(gè)指標(biāo)維度。平衡計(jì)分卡更加注重從客戶、內(nèi)部運(yùn)營以及學(xué)習(xí)與成長的維度實(shí)現(xiàn)組織的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)，關(guān)注組織中的內(nèi)生機(jī)制、內(nèi)生力量和組織內(nèi)外環(huán)境的協(xié)調(diào)配合，最終實(shí)現(xiàn)4個(gè)指標(biāo)維度的有機(jī)互動(dòng)、組織戰(zhàn)略的有效達(dá)成。同目標(biāo)管理、關(guān)鍵績效管理等方式相比，平衡計(jì)分卡作為一種關(guān)注過程和結(jié)果的系統(tǒng)管理方法，與污水網(wǎng)絡(luò)治理模式相輔相成，對(duì)于嚴(yán)格落實(shí)村莊現(xiàn)有的污水管理制度、實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義（圖2）。

平衡計(jì)分卡中不同指標(biāo)間的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)在長垣市農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理模式中具有很強(qiáng)的適用性。污水網(wǎng)絡(luò)治理模式是一種牽涉多方主體利益的治理模式，作為農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)的防護(hù)網(wǎng)，其最終的污水治理效果與農(nóng)村內(nèi)生機(jī)制的有效性和村莊治污行為的評(píng)估直接相關(guān)[8]。平衡計(jì)分卡中績效指標(biāo)的設(shè)定是將村莊污水治理的長期目標(biāo)解構(gòu)并分層細(xì)化的結(jié)果，結(jié)合長垣市村莊污水治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)把平衡計(jì)分卡引入農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理工作的績效評(píng)估中具有一定的科學(xué)可行性。其對(duì)河南省長垣市農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理工作績效評(píng)價(jià)的適用性具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.2.1 財(cái)務(wù)指標(biāo)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)治污成本 財(cái)務(wù)指標(biāo)是其他3項(xiàng)指標(biāo)的最終指向，是平衡計(jì)分卡的核心目標(biāo)，因此在農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理中應(yīng)首先將財(cái)務(wù)指標(biāo)置于網(wǎng)絡(luò)治理的中心位置，即以村莊治污目標(biāo)為導(dǎo)向，通過目標(biāo)承接和分解的方法分層構(gòu)建管理指標(biāo)，借助網(wǎng)絡(luò)治理模式的層級(jí)性和連通性將分散的網(wǎng)絡(luò)治理主體行為與治污目標(biāo)聯(lián)系起來。農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理效用最大化的體現(xiàn)是農(nóng)村污水治理的高質(zhì)高效和治污成本最小化，而長垣市農(nóng)村污水治理存在治污短期投資大、資金長期利用率低、運(yùn)行成本高等問題，這與污水網(wǎng)絡(luò)治理的目標(biāo)背道而馳。因此，應(yīng)將工作業(yè)績和治污成本等財(cái)務(wù)指標(biāo)的設(shè)定具體量化，引入定量分析法，如引入長垣市村莊農(nóng)忙季農(nóng)膜使用率和回收率、家庭污水年排放量、坑塘整治數(shù)、污水凈化設(shè)施投入使用率等量化指標(biāo)。量化指標(biāo)的考核有助于科學(xué)評(píng)估網(wǎng)絡(luò)治污的實(shí)效和規(guī)范治理行為[4]，規(guī)避了主觀因素的介入，強(qiáng)化了污水網(wǎng)絡(luò)治理績效評(píng)估的客觀性。

3.2.2 客戶指標(biāo)重視網(wǎng)絡(luò)治理內(nèi)生力量 網(wǎng)絡(luò)治理模式的最終使命決定了作為服務(wù)受益者的村民主體在網(wǎng)絡(luò)治理中的重要角色。村民在污水治理網(wǎng)絡(luò)中既是網(wǎng)絡(luò)治理成員，又是治理相關(guān)的客戶，雙重身份決定在污水網(wǎng)絡(luò)治理績效評(píng)估中應(yīng)關(guān)注其對(duì)污水網(wǎng)絡(luò)治理模式成效的滿意度，同時(shí)要注重網(wǎng)絡(luò)治理中內(nèi)生治理力量的重要角色。因此，在顧客維度方面，可以將污水治理成效滿意度、村莊內(nèi)生力量參與率、外來力量參與度作為網(wǎng)絡(luò)治污效能的評(píng)估重點(diǎn)。河南省長垣市將污水治理通過“一約五會(huì)”“積分管理機(jī)制及評(píng)選”“五美庭院”等獎(jiǎng)勵(lì)制度將網(wǎng)絡(luò)治污的客戶滿意度與治污主體參與度關(guān)聯(lián)起來，網(wǎng)絡(luò)治污的各級(jí)主體更加注重工作實(shí)效和村莊主體的現(xiàn)實(shí)訴求，村莊網(wǎng)絡(luò)治污各級(jí)主體將實(shí)現(xiàn)需求的有效互動(dòng)，進(jìn)而產(chǎn)生參與度和滿意度進(jìn)一步提升的正面反饋，直接反饋在財(cái)務(wù)指標(biāo)上村莊內(nèi)生主體治理的低成本優(yōu)勢(shì)，這也與農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理的核心目標(biāo)相契合。

3.2.3 內(nèi)部運(yùn)營指標(biāo)理順治污網(wǎng)絡(luò)內(nèi)生秩序 平衡計(jì)分卡的內(nèi)部運(yùn)營強(qiáng)調(diào)內(nèi)部流程的閉合和有序運(yùn)轉(zhuǎn)，避免中間環(huán)節(jié)斷裂，提升工作績效。污水網(wǎng)絡(luò)治理過程中的政策制定、職責(zé)分工、內(nèi)部管理架構(gòu)等設(shè)立指標(biāo)成為評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)治理績效的重要參考。同時(shí)，層層解構(gòu)的運(yùn)營管理模式有助于明晰長垣市網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)部秩序性，根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果適時(shí)調(diào)整網(wǎng)絡(luò)治理的具體工作方式。長垣市的污水網(wǎng)絡(luò)治理是水環(huán)境治理系統(tǒng)的功能延伸，是村莊主動(dòng)選擇的行為。通過構(gòu)建“1+n”污水治理模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的全方面管控[9]?！?”即村莊內(nèi)生力量所實(shí)施的污水防治措施。一方面，村莊制定本土化污水治理措施，統(tǒng)一劃分城郊村、鎮(zhèn)區(qū)、其他村莊三級(jí)社會(huì)治理子網(wǎng)絡(luò);另一方面，利用村莊現(xiàn)有的污水處理設(shè)施和內(nèi)在規(guī)約，如長垣市將治污的責(zé)任和義務(wù)納入村級(jí)“一約五會(huì)”，借助內(nèi)生機(jī)制的自循環(huán)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村污水治理的管理延伸，規(guī)避外來力量治理脫節(jié)的低效能。“n”指治污網(wǎng)絡(luò)中其他社會(huì)力量，激勵(lì)更多專家、學(xué)者、村莊企業(yè)“入網(wǎng)”，通過構(gòu)建合作協(xié)議網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)與村莊主體的互動(dòng)、互連和互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)的連通性與治理的鏈條化。

3.2.4 學(xué)習(xí)與成長保障網(wǎng)絡(luò)治理模式可持續(xù)發(fā)展 平衡計(jì)分卡的學(xué)習(xí)與成長指標(biāo)關(guān)注成員的能力與專業(yè)素養(yǎng)，污水治理網(wǎng)絡(luò)中的不同主體是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治污長效化的重要人力資本，因此提升人力資本價(jià)值是推進(jìn)治污效能的重要環(huán)節(jié)。而農(nóng)村污水治理工程兼具長期性和反復(fù)性的特征，需要將內(nèi)生力量持久性與外來力量突擊性的工作特質(zhì)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治污的持久化。作為網(wǎng)絡(luò)治理主體的村莊源自本地，受文化和管理水平等條件的制約，需要網(wǎng)絡(luò)中的外生力量助力，如治污技術(shù)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所、環(huán)保專家、基層政府等，通過經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、治污培訓(xùn)會(huì)、治污互助小組組建和人才引進(jìn)量等指標(biāo)衡量村莊治理力量的成長速度，以量化形式強(qiáng)化治污網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)性，從而確保村莊治污工作的可持續(xù)發(fā)展。

4 長垣市農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理績效評(píng)估模型及指標(biāo)體系構(gòu)建

4.1 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)

由于河南省污水網(wǎng)絡(luò)治理涉及眾多利益主體，影響范圍較廣，因此在污水網(wǎng)絡(luò)治理績效指標(biāo)的設(shè)定過程中，應(yīng)考慮到各指標(biāo)間的邏輯性和關(guān)聯(lián)性，同時(shí)確保各指標(biāo)間的獨(dú)立性。針對(duì)不同的網(wǎng)絡(luò)層級(jí)合理設(shè)置針對(duì)性指標(biāo)和彈性指標(biāo)。結(jié)合長垣市農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理的特殊性和復(fù)雜性，此次指標(biāo)設(shè)計(jì)及績效評(píng)估應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

4.1.1 統(tǒng)籌設(shè)計(jì)思維 績效指標(biāo)作為獨(dú)立的評(píng)估單位，通過不同的比例分配和綜合評(píng)價(jià)呈現(xiàn)整體績效水平，因此運(yùn)用整體思維權(quán)衡指標(biāo)權(quán)重將直接影響全局評(píng)價(jià)的客觀性。長垣市污水網(wǎng)絡(luò)治理作為一個(gè)整體，其最終績效的評(píng)估應(yīng)以不同子網(wǎng)絡(luò)、子網(wǎng)絡(luò)間不同利益主體、不同治污對(duì)象的指標(biāo)為基礎(chǔ)，構(gòu)建指標(biāo)間的層級(jí)網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)指標(biāo)間的互動(dòng)、互補(bǔ)和互聯(lián)，以統(tǒng)籌全局的思維進(jìn)行系統(tǒng)考評(píng)，形成一套與污水網(wǎng)絡(luò)治理相契合的、全面客觀的污水網(wǎng)絡(luò)治理績效指標(biāo)體系。

4.1.2 融入多維度指標(biāo) 水作為特殊的公共產(chǎn)品，決定了污水治理工程具有正外部性，不僅會(huì)產(chǎn)生直接的生態(tài)效益，還會(huì)帶來間接的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。因此，在網(wǎng)絡(luò)治理過程中要充分考慮水環(huán)境公共產(chǎn)品的特質(zhì)，對(duì)清晰客觀的現(xiàn)存標(biāo)準(zhǔn)，治理工作可采取量化的評(píng)估指標(biāo);對(duì)成效難以量化的工作可采取間接轉(zhuǎn)化的評(píng)估指標(biāo)，通過滿意度調(diào)查、參與意愿、投入產(chǎn)出比等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核。同時(shí)網(wǎng)絡(luò)主體的層次性要求指標(biāo)的設(shè)計(jì)要以政府、專家、環(huán)保機(jī)構(gòu)提供的依據(jù)作為參考，村民參與制定，從而保障網(wǎng)絡(luò)治理績效評(píng)估的客觀性與合理性。

4.1.3 遵循彈性可控原則 平衡計(jì)分卡側(cè)重平衡理念，所考核的績效目標(biāo)并不直接單方面反映在財(cái)務(wù)和業(yè)績上，網(wǎng)絡(luò)治理模式自身的持續(xù)性與村莊內(nèi)生力量的長期價(jià)值創(chuàng)造能力對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理有效性的評(píng)估具有參考價(jià)值[10]。因此單項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)立應(yīng)考慮污水治理工程的長效性和農(nóng)村內(nèi)生力的可持續(xù)性，結(jié)合污水治理的進(jìn)展和網(wǎng)絡(luò)治理操作的可能性來調(diào)整指標(biāo)權(quán)重比例，同時(shí)盡量降低指標(biāo)數(shù)據(jù)收集產(chǎn)生的成本。績效評(píng)估的指標(biāo)應(yīng)注重階段性可控，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理績效評(píng)價(jià)的實(shí)用性。

4.2 確定農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理績效評(píng)估指標(biāo)體系

平衡計(jì)分卡將農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為4個(gè)維度即財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營和學(xué)習(xí)與成長，通過選取不同維度上可衡量的指標(biāo)，構(gòu)建農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，將網(wǎng)絡(luò)治理的使命與目標(biāo)逐層分解，建立相應(yīng)的指標(biāo)分層計(jì)分卡，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理績效指標(biāo)的考評(píng)和優(yōu)化（表2）。

總體績效打分制為十分制（精確到小數(shù)點(diǎn)后兩位），單項(xiàng)分?jǐn)?shù)梯度設(shè)置為不合格（0～5分）、合格（5～7分）、良好（7～8分）、優(yōu)秀（8～10分）4個(gè)等級(jí)。污水治理績效指標(biāo)最終分?jǐn)?shù)為各單項(xiàng)指標(biāo)乘以地方根據(jù)實(shí)際治理情況所賦予指標(biāo)的權(quán)重，以量化得分計(jì)算網(wǎng)絡(luò)主體治污實(shí)際效果，實(shí)現(xiàn)治污績效分層，最終合理調(diào)整網(wǎng)絡(luò)治污結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系與網(wǎng)絡(luò)治理模式的相輔相成。

從表2可以看出，長垣市農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理的績效評(píng)估中財(cái)務(wù)指標(biāo)層評(píng)分較低，原因在于污水處理技術(shù)和配套設(shè)備的低效使用導(dǎo)致治理能效評(píng)估尚未達(dá)標(biāo)，但家庭污水排放取得了立竿見影的效果。在網(wǎng)絡(luò)治理的客戶指標(biāo)和內(nèi)部運(yùn)營指標(biāo)層，績效評(píng)估均在合格以上，表明網(wǎng)絡(luò)治理模式在長垣市農(nóng)村污水治理工作中運(yùn)轉(zhuǎn)良好，以治理主體參與污水管理的舉措在農(nóng)村治污工作中反映良好。而學(xué)習(xí)與成長維度的考評(píng)結(jié)果表明網(wǎng)絡(luò)治理中的村莊主體參與治理積極性較高，內(nèi)外力量合作網(wǎng)絡(luò)已基本成型，但治理能力的培養(yǎng)落實(shí)情況仍需改善，需要政府和環(huán)保部門進(jìn)一步監(jiān)督落實(shí)。由此可見，基于平衡計(jì)分卡的網(wǎng)絡(luò)治理模式績效評(píng)估在長垣市農(nóng)村污水治理工作中具有一定的適用性和實(shí)效性，各方主體積極參與，農(nóng)村污水排放有所改善，對(duì)于農(nóng)村污水治理有一定的借鑒意義。

5 小結(jié)

此次農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理績效指標(biāo)體系的設(shè)定融合了平衡計(jì)分卡的多維度和長垣市農(nóng)村污水網(wǎng)絡(luò)治理模式的“1+n”系統(tǒng)性，有效對(duì)應(yīng)了長垣市農(nóng)村污水治理的多元主體和多方利益，將村莊內(nèi)生力量與內(nèi)生機(jī)制作為網(wǎng)絡(luò)治理的功能主體并與績效評(píng)估實(shí)現(xiàn)對(duì)接，開創(chuàng)了協(xié)同治理的新局面。基于地方現(xiàn)實(shí)的網(wǎng)絡(luò)治理，終究要體現(xiàn)在治理實(shí)效的評(píng)估與對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與成員實(shí)際行為的影響上，無論是在污水治理前期的強(qiáng)制約束措施，還是在治理過程中有針對(duì)性地采取激勵(lì)措施，都離不開利益主體之間關(guān)系的整合與協(xié)作，網(wǎng)絡(luò)化治理中的約束、激勵(lì)、合作與共贏都是以關(guān)系為基礎(chǔ)構(gòu)建共治網(wǎng)，有效解決了農(nóng)村污水治理多元主體的難題。此外，基于平衡計(jì)分卡的網(wǎng)絡(luò)治理績效評(píng)估也在一定程度上助推了試點(diǎn)改革的步伐，取得了一定成效，但試點(diǎn)污水防治的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，多元化合作也因農(nóng)村污水的復(fù)雜性而受到不同問題的影響，各網(wǎng)絡(luò)主體的治污行為與角色在長期發(fā)展中也需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整，因此農(nóng)村污水的治理模式需要結(jié)合實(shí)踐的發(fā)展而不斷改進(jìn)。

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