摘要：現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革規(guī)定：“磋商作為訴訟前置程序”，“環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)是國(guó)家授權(quán)的唯一起訴主體”，雖然保證了行政權(quán)的主導(dǎo)性，但其存在環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)不作為以及其與賠償義務(wù)人合謀而造成的政府失靈問(wèn)題。為了解決這一問(wèn)題，本文提出以環(huán)境民事公益訴訟作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的遞進(jìn)訴訟，若環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)不作為或與賠償義務(wù)人合謀，社會(huì)組織可及時(shí)補(bǔ)位提起環(huán)境民事公益訴訟，以規(guī)避政府失靈。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟;政府失靈;環(huán)境民事公益訴訟;遞進(jìn)訴訟

一、問(wèn)題的提出

現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度規(guī)定：“磋商作為訴訟前置程序、“環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)為國(guó)家授權(quán)的唯一起訴主體”，此規(guī)定雖然確保了行政權(quán)主導(dǎo)從而使環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)能快速對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件作出反應(yīng)，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境。我國(guó)現(xiàn)有立法層面未有對(duì)磋商制度的具體設(shè)定，就各?。▍^(qū)、市）的磋商優(yōu)秀候選案例來(lái)看，這些磋商案例中包含許多有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但也存在許多不足之處，如“磋商適用不清晰、磋商過(guò)程不規(guī)范、社會(huì)參與度不夠等”。除此之外，磋商過(guò)程中環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)靈活度較大，自主性強(qiáng)，缺乏監(jiān)管。

二、環(huán)境民事公益訴訟作為遞進(jìn)訴訟的可能

在行文之前，先說(shuō)明一下“遞進(jìn)訴訟”，此概念是說(shuō)：“在一定條件下，社會(huì)組織可就生態(tài)環(huán)境損害行為提起環(huán)境民事公益訴訟，由此與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟形成遞進(jìn)關(guān)系”?！斑f進(jìn)”指“傳遞過(guò)去、更進(jìn)一步”，“訴訟”與本義一致?！耙欢l件下提起遞進(jìn)訴訟”是指“當(dāng)環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)本應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為提起訴訟而不提起訴訟或者與賠償義務(wù)人合謀時(shí)，社會(huì)組織有權(quán)就生態(tài)環(huán)境損害行為提起訴訟，而此時(shí)的訴訟遞進(jìn)成為環(huán)境民事公益訴訟”。之所以兩個(gè)獨(dú)立的訴訟可成為遞進(jìn)關(guān)系，是因?yàn)榄h(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在性質(zhì)上均屬于公益訴訟，在訴訟范疇上均屬于民事訴訟，而且在訴訟范圍上有大部分重合，因此為環(huán)境民事公益訴訟作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的遞進(jìn)訴訟提供了實(shí)踐可能，詳細(xì)論述如下：

（一）性質(zhì)相同

當(dāng)前關(guān)于訴訟性質(zhì)的觀點(diǎn)，大致可分為五類：“國(guó)益訴訟說(shuō)”、“私益訴訟說(shuō)”、“公益訴訟說(shuō)”、“混合訴訟說(shuō)”和“特殊的環(huán)境民事訴訟類型說(shuō)”?；诠残磐欣碚?，國(guó)家作為公共利益的受托人，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，國(guó)家本質(zhì)上所代表的是全民所有制下環(huán)境社會(huì)公共利益，保護(hù)的是生態(tài)環(huán)境功能，試圖增加國(guó)家利益一說(shuō)，會(huì)給生態(tài)環(huán)境利益造成利益多說(shuō)的混亂局面，不利于將“生態(tài)環(huán)境索賠”納入法治軌道，更不利于建立防治生態(tài)環(huán)境損害的制度。此外需要明確的是，上述已說(shuō)明生態(tài)環(huán)境利益屬于社會(huì)公共利益，旨在增加社會(huì)公共福利，因此其亦非私益訴訟和混合訴訟。綜上，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于公益訴訟，因此生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)相同，這給環(huán)境民事公益訴訟作為遞進(jìn)訴訟提供了司法實(shí)踐的可能。

（二）訴訟范疇相同

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是指“由國(guó)務(wù)院授權(quán)的環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)代表國(guó)家向造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人提起的求償之訴，該訴訟旨在防止生態(tài)環(huán)境要素發(fā)生不利改變和生態(tài)環(huán)境功能發(fā)生退化”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》規(guī)定：“環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)是唯一具備提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格主體”，構(gòu)成了“環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)為原告——賠償義務(wù)人為被告——法院居中裁判”的三方構(gòu)造，可見(jiàn)環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)在訴訟中是國(guó)家授權(quán)代表全民提起訴訟，其地位與賠償義務(wù)人屬于平等地位，因此生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟均屬于民事訴訟范疇。

（三）訴訟范圍大部分重合

環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟范圍具有極大的相似性，是一種包含與被包含狀態(tài)的關(guān)系。環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍是指破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)進(jìn)而損害社會(huì)公共利益的行為，而生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的適用范圍是國(guó)家自然資源和生態(tài)環(huán)境遭受損害致“環(huán)境、生物要素不利改變”和“生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”的，未包含集體所有的自然資源和其他生態(tài)受損等情形，可見(jiàn)兩者在適用范圍上具有較大的重合性。

三、環(huán)境民事公益訴訟作為遞進(jìn)訴訟的功能

上述論證說(shuō)明，環(huán)境民事公益訴訟可作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的遞進(jìn)程序，即一旦環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)不作為或者與賠償義務(wù)人合謀，社會(huì)組織有權(quán)按照遞進(jìn)程序提起生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域的環(huán)境民事公益訴訟，并有權(quán)向法院或檢察院提出審查環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)的不作為。環(huán)境民事公益訴訟在此主要有督促環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)勤勉履職和預(yù)防環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人合謀的功能。

（一）督促環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)勤勉履職

據(jù)自然資源全民所有制規(guī)定，社會(huì)組織（指現(xiàn)有立法規(guī)定可提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織）對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有監(jiān)督權(quán)，這為社會(huì)組織監(jiān)督環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)積極履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)以及參與自然資源管理提供了請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。即當(dāng)針對(duì)政府不作為行為時(shí)，社會(huì)組織與環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，社會(huì)組織可以提起訴訟為底線，督促環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)勤勉履職。當(dāng)針對(duì)污染者或破壞者的行為時(shí)，社會(huì)組織積極申報(bào)，與環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)是合作關(guān)系，能在一定程度上助推環(huán)保行政管理機(jī)構(gòu)積極對(duì)污染者或破壞者采取行動(dòng)，保護(hù)環(huán)境公共利益。

（二）預(yù)防環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人合謀

發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害之后，環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)首先按照訴訟范圍對(duì)案件進(jìn)行審查審核，然后將符合標(biāo)準(zhǔn)的納入生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，隨后進(jìn)入磋商環(huán)節(jié)?？梢?jiàn)在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)具有較大的自主性，這種自主性若缺乏監(jiān)管，極容易導(dǎo)致環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)怠于履職。更值得注意的是，磋商環(huán)節(jié)的環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)和賠償義務(wù)人都具有較大的自主性，環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)的行政屬性會(huì)考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多因素，因此其可能會(huì)與賠償義務(wù)人合謀讓環(huán)保為經(jīng)濟(jì)讓位。

四、遞進(jìn)訴訟的具體設(shè)置

雖然環(huán)境民事公益訴訟作為遞進(jìn)程序可規(guī)避政府失靈，但如果毫無(wú)限制，則有可能造成司法權(quán)不當(dāng)干涉行政權(quán)運(yùn)作，降低環(huán)保行政效率，還有可能造成濫訴增加法院訟累。因此，必須有明確的啟動(dòng)要件和程序。

（一）啟動(dòng)條件

被訴內(nèi)容必須是生態(tài)環(huán)境遭受破壞致“環(huán)境、生物要素不利改變”和“生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”的，以保護(hù)全民所有制下的自然資源和生態(tài)環(huán)境，與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的啟動(dòng)條件保持一致，防止重復(fù)起訴。

（二）被訴行為

被訴行為是指符合生態(tài)環(huán)境損害賠償案件標(biāo)準(zhǔn)的、并且環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)未勤勉起訴的生態(tài)環(huán)境損害行為，旨在及時(shí)處理與修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害。除此之外，就環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)的不作為行為，其不屬于環(huán)境民事公益訴訟范疇，我國(guó)目前又沒(méi)環(huán)境行政公益訴訟的有關(guān)規(guī)定，但是其在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中占據(jù)主導(dǎo)作用，若不將其納入訴訟軌道，一旦其不作為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟將形同虛置，因此建議將其納入環(huán)境民事公益訴訟的特別審查范疇，一是為了督促環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)勤勉履職，二是為將來(lái)的環(huán)境行政公益訴訟積累經(jīng)驗(yàn)。

（三）起訴主體

據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定“要鼓勵(lì)社會(huì)組織參與，要不斷創(chuàng)新社會(huì)組織參與方式”，近年來(lái)也出現(xiàn)了不少關(guān)于訴訟主體多元化的研究，主要觀點(diǎn)為擴(kuò)大訴訟主體和增加督促主體。如有學(xué)者主張“建立“政府-社會(huì)組織-檢察院”三層遞進(jìn)的訴訟主體結(jié)構(gòu)”，此觀點(diǎn)將環(huán)境民事公益訴訟的有關(guān)規(guī)定引用于此，符合當(dāng)下的訴訟程序設(shè)置，但有干涉行政行為和重復(fù)起訴之嫌，需要厘清相關(guān)訴訟之間的界線和銜接。另有學(xué)者主張“在索賠順位機(jī)構(gòu)構(gòu)建設(shè)想中應(yīng)當(dāng)以國(guó)家索賠為主要途徑，環(huán)保組織與檢察機(jī)關(guān)為主要督促主體”，此觀點(diǎn)堅(jiān)持了國(guó)家索賠的主導(dǎo)性，建設(shè)性地提出在訴訟中增加督促程序，但其將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)定義為既不是公益訴訟也不是普通民事訴訟，僅從督促主體上說(shuō)明，實(shí)踐中社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)本身就有監(jiān)督的職能，徒加督促主體，恐怕解決政府失靈問(wèn)題。

（四）勤勉履職阻卻遞進(jìn)

若環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)在30日內(nèi)勤勉履職，可阻止環(huán)境民事公益訴訟。即是說(shuō)環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)在30日的期限內(nèi)針對(duì)污染者或破壞者的生態(tài)環(huán)境損害賠償行為積極納入生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審查，自審查之日起阻止環(huán)境民事公益訴訟的啟動(dòng)。同時(shí)，社會(huì)組織有權(quán)對(duì)審查環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，若環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)在審查環(huán)節(jié)怠于履職，仍然可以遞進(jìn)訴訟。

結(jié)語(yǔ)

隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的推進(jìn)和要求，政府失靈問(wèn)題會(huì)逐步顯現(xiàn)，因此本文提出將環(huán)境民事公益訴訟作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的遞進(jìn)訴訟，旨在環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)不作為或出現(xiàn)合謀時(shí)，能及時(shí)補(bǔ)位對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為提起訴訟，以有效規(guī)避政府失靈，能最大限度地保護(hù)生態(tài)環(huán)境功能，對(duì)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革有重要意義。

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作者簡(jiǎn)介：周律初（1995—），男，貴州畢節(jié)人，貴州師范大學(xué)法學(xué)院在讀碩士研究生。研究方向：環(huán)境法理、環(huán)境與資源保護(hù)法。